Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 27 grudnia 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 136 ust 3, art 137, art. 142 ust. 1, art. 4 pkt 9b1, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), po rozpatrzeniu wniosku Z. Z., S. C., S. B. s. K. i A., B. K., R. B., E. D., S. B. s. E. i G., K. K., S. B., s. S. i K., W. B., E. R. oraz A. J. i Z. B. orzekł:
- - w punkcie 1 o odmowie zwrotu części działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz wnioskodawców, oraz
- - w punkcie 2 o odmowie zwrotu części działek nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...] i nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz wnioskodawców.
W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 18 stycznia 2019 r. Z. Z., S. C., J. B., E. R., S. B., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., S. B. i E. D.. Wyżej wymienieni wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej parcelę I. kat. [...] b. gm. kat. [...] o pow. 10180 m2, wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r., znak: [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność F. B..
Organ na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku oraz aktów poświadczenia dziedziczenia ustalił, że wniosek został złożony przez wszystkich uprawnionych następców prawnych zmarłej F. B.. Dodatkowo w dniu 15 stycznia 2019 r. zmarł J. B., po którym spadek na podstawie ustawy nabyły: żona Z. B. oraz córka A. J.. W odpowiedzi na wezwanie organu, A. J. i Z. B. przyłączyły się do prowadzonego postępowania.
Z mapy stanu prawnego wykonanej przez geodetę uprawnionego wynika, że w granicach parceli I. kat. [...] b. gm. kat. B. aktualnie znajdują się części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr [...] jedn. ewid. [...] m. K..
Prowadzone przez Prezydenta Miasta K. postępowanie dotyczy zwrotu części działek: [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Nowa Huta m. K..
Przedmiotowa decyzja rozstrzyga sprawę w zakresie zwrotu części działek: nr [...], nr [...] i nr [...], obr. 8 jedn. ewid. [...] m. K..
Organ wskazał, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Osobą trzecią, w rozumieniu przepisu art. 229 ustawy, jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna -osoba inna niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Wzajemna relacja przepisu art. 229 i 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet jeśli okazałaby się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. została sprzedana lub na rzecz osoby trzeciej zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej prawo wieczystego użytkowania, a stan ten istnieje w czasie orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93. Zostało ono także aprobowane w piśmiennictwie, w którym podkreślono, że jak długo istnieje prawo wieczystego użytkowania nieruchomości przysługujące osobie trzeciej i jest ono ujawnione w księdze wieczystej tak długo zwrot nieruchomości nie może nastąpić.
W przedmiotowej sprawie taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Decyzją Wojewody [...] z dnia 11 marca 1992 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), stwierdzono nabycie z mocy prawa przez firma B z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa składającego się z działki nr [...] o pow. 2ha 23a 43m2, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Ostateczną decyzją z dnia 9 grudnia 1993 r., znak: [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uchylił ww. decyzję w części dotyczącej odpłatności za budynki i urządzenia i w tym zakresie orzekł o nieodpłatnym nabyciu tych budynków i urządzeń.
Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego dla K. - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 20 lipca 1995 r., nr DZ. Kw. [...] wpis prawa użytkowania wieczystego na podstawie wymienionych decyzji dokonany został w księdze wieczystej nr [...] w dniu 20 lipca 1995 r.
Projektem podziału nr [...]/12 zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r., nr [...] działka nr [...] o pow. 2,2343 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 2,2063 ha, nr [...] o pow. 0,0168 ha i nr [...] o pow. 0,0112 ha. Aktualnie zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej nr [...] działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym firma C (następcy prawnego [...]).
Z kolei ostateczną decyzją Wojewody z dnia 6 listopada 1999 r., znak: [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo własności Skarbu Państwa będącego we władaniu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 14,6170 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...]. Wpis tego prawa w księdze wieczystej nr [...] nastąpił w dniu 9 października 2000 r. na wniosek z dnia 10 lutego 2000 r. Na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 28 sierpnia 1995 r., nr [...] działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. została nieodpłatnie przekazana w zarząd na czas nieokreślony, na rzecz [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...], na cele działalności leczniczej. Powyższe prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 23 października 1995 r.
Działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. podzieliła się na działki: nr [...], nr [...] i nr [...] na podstawie projektu podziału wraz z wykazem zmian z dnia 7 września 2001 r., nr [...] i decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 października 2001 r., nr [...] zatwierdzającej podział.
Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 26 listopada 2001 r., Repertorium A numer [...] Województwo oddało w użytkowanie wieczyste Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej - Wojewódzkiemu Szpitalowi [...] działkę nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Wpis tego prawa do księgi wieczystej nr [...] nastąpił w dniu 8 kwietnia 2002 r., na wniosek z dnia 28 listopada 2001.
Jak ustalono wykazem zmian nr [...]/2002 zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 11 lipca 2002 r., nr [...], działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., o pow. 14,4192 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 10,3509 ha, nr [...] o pow. 2,4728 ha i nr [...] o pow. 1,5955 ha. Działka nr [...] zgodnie z planem podziału nr [...] uległa podziałowi na działki: nr [...] i nr [...]. Aktualnie, zgodnie z zapisem działu II księgi wieczystej nr [...] działki: nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. stanowią własność Szpitala Specjalistycznego im. [...] na podstawie aktu notarialnego protokołu zgromadzenia wspólników, oświadczenia o objęciu udziałów oraz przeniesienia własności przedsiębiorstwa z dnia 19 sierpnia 2011 r., Rep. A nr [...].
Skutkiem wpisu prawa wieczystego użytkowania i prawa własności na rzecz powyżej wymienionych podmiotów jest objęcie tych wpisów domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Ustanowienie użytkowania wieczystego, a następnie prawa własności na nieruchomościach objętych postępowaniem o zwrot stanowi swoistą, nie zapisaną wprost w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, negatywną przesłankę jej zwrotu. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich przypadkach niemożliwy, bowiem Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste, a następnie prawo własności na rzecz osób trzecich, nie ma w swojej dyspozycji tych nieruchomości i w związku z tym nie może dokonać ich zwrotu.
Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. złożyli: Z. Z., S. C., E. R., S. B., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., E. D., Z. B. i A. J., zaskarżonej decyzji zarzucając:
- - naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:
- a) bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne [...], [...], [...] oraz [...] (w granicach należących do skarżących parceli katastralnej l. kat. [...]), podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty i konkretny cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany;
- b) bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości podczas gdy, organ I instancji w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedwczesnego i niepopartego dokładną analizą zaskarżonego rozstrzygnięcia;
- c) zaniechanie ustalenia czy (jeżeliby cel wywłaszczenia został zrealizowany) jego realizacja objęła wszystkie nieruchomości;
- - naruszenie art. 229 ustawa o gospodarce nieruchomościami poprzez jego bezzasadne zastosowanie, podczas gdy:
- a) organ bezzasadnie przyjął, że do ustanowienia na przedmiotowych nieruchomościach użytkowania wieczystego i prawa własności doszło przed 1 stycznia 1998 r. co skutkowało odmową zwrotu nieruchomości, pomimo, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość winna zostać zwrócona wnioskodawcom,
- b) organ nie był legitymowany do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w sprawie nie zostały wykorzystane wszystkie środki prawne dążące do usunięcia tej negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości;
- c) zastosowanie przez organ art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez podjęcia próby rozwiązania umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste na przedmiotowej nieruchomości, było przedwczesne. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy przekazanie prawa własności nieruchomości na rzecz Szpitala Specjalistycznego im. [...]
- - naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z całą pewnością nie został zrealizowany na części nieruchomości, które są w żadnym zakresie niezabudowane;
- - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:
nieustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. czy na pewno doszło do realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pominięcie faktu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, a w konsekwencji nie rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieustalenie przez Prezydenta Miasta K., kiedy cel wywłaszczenia został ostatecznie zrealizowany i czy miało to miejsce przed 2004 rokiem, a wyłącznie ogólnikowe stwierdzenie, że nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, bezpodstawne przyjęcie, że został zrealizowany cel wywłaszczenia na nieruchomościach podczas gdy w toku postępowania organ nie uzyskał żadnych szczegółowych danych w tym zakresie.
- - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wojewoda decyzją z dnia 12 marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 r. znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. [...] stanowiącą własność F. B.. Wywłaszczenia dokonano w oparciu o przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] odpowiadają obecnie m. in. części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby.
Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Odwołując się do brzmienia art. 229 ustawy wskazał, że przepis ten jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko takie wyraził m.in. w wyroku z 30 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 765/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Do wyłączenia obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem Prezydent Miasta K. prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K..
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że Prezydent Miasta K. nie podjął chociażby próby rozważenia, czy w ogóle istnieje możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki nr [...] Wojewoda wskazał, że strona może wystąpić ze stosowym wnioskiem na drodze postępowania cywilnego dotyczącym ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a następnie w zależności od wyniku tego postępowania wystąpić z ponownym wnioskiem o zwrot nieruchomości. W takim przypadku złożenie wniosku w zmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy spowoduje, że nie będzie w sprawie występowała powaga rzeczy osądzonej uniemożliwiająca ponowne w niej orzekanie. Organ przytoczył również stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale 7 sędziów z 15 września 2015 r. sygn. akt III CZP 107/14 gdzie Sąd stwierdził, że: "umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".
Również w odniesieniu do sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. organ II instancji powielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, podsumowując, że działki te stanowią własność Szpitala Specjalistycznego [...] Organ odwoławczy argumentował, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna.
Ponadto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 wskazano, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. W uzasadnieniu ww. uchwały Sąd wskazał m. in.: "Mając na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
W uchwale z dnia 15 lutego 2011 r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela. W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych. Ze wskazanych powyżej względów możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona.
To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli."
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli: Z. Z., S. C., E. R., S. B., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., E. D., Z. B. i A. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1 / naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:
- a) bezzasadne powielenie stanowiska organu I instancji i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie sprawy zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne [...], [...], [...] oraz [...] (w granicach należącej do skarżących parceli katastralnej l. kat. [...]), podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty i konkretny cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany w odpowiednim ustawowym terminie;
bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości podczas gdy, Wojewoda [...] w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia przedwczesnego i niepopartego dokładną analizą zaskarżonego rozstrzygnięcia;
zaniechanie ustalenia czy (jeżeliby cel wywłaszczenia został zrealizowany) jego realizacja objęła wszystkie 4 działki ([...], [...], [...], [...]) wchodzące w skład nieruchomości i to w całości;
2/ naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego bezzasadne zastosowanie, podczas gdy:
powielenie stanowiska organu I instancji i przyjęcie, że do ustanowienia na przedmiotowych nieruchomościach użytkowania wieczystego i prawa własności doszło przed 1 stycznia 1998 r., co skutkowało odmową zwrotu nieruchomości, pomimo, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość winna zostać zwrócona skarżącym;
pominięcie, że organ I instancji nie był legitymowany do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 ustawa o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w sprawie nie zostały wykorzystane przez organ wszystkie środki prawne służące do usunięcia tej negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości;
ponowne zastosowanie przez organ II instancji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uprzedniego podjęcia próby rozwiązania umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste na przedmiotowej nieruchomości, było przedwczesne. Organ II instancji, w ślad za Prezydentem Miasta K. nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy przekazanie prawa własności nieruchomości na rzecz Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] było zasadne i zgodne z prawem, 3/ naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z całą pewnością nie został zrealizowany na części nieruchomości, które są niezabudowane;
4/ naruszenie zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia 11 marca 1955 r. w sprawie zasad wyboru i trybu uzgadniania lokalizacji inwestycji w zw. z uchwałą nr 270 Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. nr 67, poz. 407) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K., podczas gdy zgodnie z tymi przepisami zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej wymagały wszystkie budowy, a wiec również budowa miasta [...], co w niniejszym wypadku wskazuje, że nieruchomość powinna zostać zwrócona, gdyż zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej dla tego terenu określające je jako budowa konkretnego obiektu mieszkalnego lub usługowego nie zostało nigdy wydane przez PWRN w K., a przynajmniej organy administracji publicznej nie załączyły do materiału dowodowego sprawy takich zaświadczeń;
5/ naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:
nieustalenie przez Wojewodę kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i ustalenia na jego podstawie prawidłowego stanu faktycznego;
brak jakichkolwiek ustaleń co do wydania wymaganego w latach 50-tych ubiegłego wieku zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej i jego treści;
jedynie iluzoryczne dokonanie uszczegółowienia skonkretyzowanego celu wywłaszczenia w oparciu o niewystarczające dokumenty (tj. plany, pisma) powstałe już po dacie wywłaszczenia, które z tej przyczyny nie są przydatne do określenia celu wywłaszczenia poprzedzającego datę wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a nie w oparciu o konieczną w tym wypadku i prawomocną decyzje o lokalizacji szczegółowej wydaną przez uprawniony do tego organ, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.;
pominięcie faktu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, co najmniej na jej znacznej części, a w konsekwencji nie rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego;
nieustalenie przez Wojewodę, kiedy dokładnie cel wywłaszczenia został rzekomo ostatecznie zrealizowany i czy miało to miejsce przed 2004 rokiem, a wyłącznie ogólnikowe stwierdzenie, że nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, co nie jest realizacją celu wywłaszczenia;
bezpodstawne przyjęcie, że został zrealizowany cel wywłaszczenia na nieruchomościach podczas gdy w toku postępowania organ nie uzyskał;
6/ naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta a także zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Jak wiadomo, odmowa zwrotu w niniejszej sprawie dotyczyła części działki nr [...] obj. KW nr [...] oraz części działek nr [...] obj. KW nr [...] i nr [...] i nr [...] obj. KW nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...] m. K. – wszystkie w granicach wywłaszczonej parceli l.kat.[...], b. gm. kat. [...]. Wedle ustaleń organów, użytkowanie wieczyste działki obecnie nr [...] nabyła z mocy prawa firma B, a wpis prawa użytkowania wieczystego do ksiąg wieczystych nastąpił w dniu 20 lipca 1995r. Wobec tego w oparciu o ten stan faktyczny, organy wskazały, że ma tutaj zastosowanie art.229 u.g.n., co prowadzi do odmowy zwrotu tej nieruchomości bez badania przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia.
Stanowisko zaprezentowane przez organy Sąd w pełni aprobuje i w konsekwencji nie dostrzega naruszenia art. 229 u.g.n. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. I OSK 2643/18, LEX nr 2733750: "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy ustanowiono na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u.g.n.). Zawarte w art. 229 u.g.n. wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Organy administracji publicznej są zwolnione w takim wypadku od obowiązku zbadania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skoro uwzględnienie roszczenia jest i tak niemożliwe". Innymi słowy, zbędne jest badanie przesłanek zwrotu określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n., wobec tego zarzuty dotyczące nadto nieprecyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia nie mogą zostać ocenione jako skuteczne.
Co się tyczy twierdzenia, że organ powinien przed zastosowaniem art. 229 u.g.n. rozważyć, czy istnieje możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, to należy stanowczo zaznaczyć, że organ nie miał takiego obowiązku; nie wynika on bowiem z żadnego pozytywnego przepisu prawa. Trzeba się oczywiście zgodzić w ogólności, że jeśli w zasięgu organów leży naprawienie sytuacji obywateli tam, gdzie to możliwe, to winny one bez wątpienia podjąć stosowne działania. Wszakże nie jest rzeczą organów w ramach ich kompetencji inicjowanie kroków zmierzających do kształtowania stosunków cywilnoprawnych bez stosownego upoważnienia ustawowego (por. np. wyrok NSA z dnia 7.08.2009r., I OSK 1122/08, publ. Lex/el., czy też wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., II SA/Kr 595/11, LEX nr 965373). "Samo prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot części nieruchomości niegdyś wywłaszczonej, nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do występowania do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego" (tak wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 1670/12, LEX nr 1449859).
W wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. (II OSK 2500/14 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ administracji nie jest uprawniony do wystąpienia o rozstrzygnięcie tego rodzaju zagadnienia przez sąd powszechny, bowiem nie przysługuje mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., (I CKN 471/01), stwierdzając, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r. (I OSK 2049/11), wskazując, że prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.
W wyroku z dnia 20 października 2009 r. I OSK 31/09, LEX nr 595340 NSA sformułował wprost, że żądanie dotyczące spowodowania przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a. W efekcie stwierdzić trzeba, że skoro organ administracji nie posiada legitymacji do wystąpienia do sądu powszechnego w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to oczywiste jest, że mogą o to wystąpić tylko podmioty legitymowane (tak wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r, I OSK 850/10, LEX nr 1081059).
Wobec tego nie zachodzi zarzucane naruszenie przepisów procesowych oraz art. 229 u.g.n.
Stan faktyczny odnośnie działek nr [...], [...] i [...] jest nieco inny z punktu widzenia zastosowania właściwych przepisów. Mianowicie działki te w 1999r. stanowiły przedmiot nabycia z mocy prawa własności Skarbu Państwa przez Województwo z dniem 1 stycznia 1999r. (wówczas jako działka nr [...]). Natomiast wcześniej, w 1995r. działka [...] została przekazana w zarząd na czas nieokreślony na rzecz [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. na cele działalności leczniczej. Umową z dnia 26.11.2001r. Województwo oddało działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] w użytkowanie wieczyste wspomnianemu [...] Szpitalowi Specjalistycznemu im. L. R. w K., z wpisem tego prawa do ksiąg wieczystych w dniu 8 kwietnia 2002r. Działka ta podzieliła się na przedmiotowe działki nr [...], [...] i [...] i aktualnie wszystkie one stanowią własność Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. [...] W związku z tym, organy wskazały, powołując się na uchwałę NSA o sygn. I OPS 3/14, iż skoro nieruchomość nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego), nie może być zwrócona.
Kwestia zaś podjęcia czynności zmierzających do podważenia czynności prawnych powodujących przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej zależy jedynie od woli osoby pragnącej odzyskać nieruchomość.
Analizując przedstawiony stan faktyczny i powzięte na jego podstawie rozstrzygnięcie, stwierdzić trzeba, że w chwili obecnej brak możliwości innego rozwiązania wskazanej sytuacji, niż to uczyniły organy poprzez kwestionowane rozstrzygnięcie. Wprawdzie przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. nie wymienia wprost tej okoliczności, ale nie ulega wątpliwości, że przesłanką zwrotu jest – poza wskazanymi literalnie w przepisie – fakt bycia właścicielem nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego). Organy słusznie wskazały, że jeśli tak nie jest, to do zwrotu nie może dojść. Stanowisko to jest jednolicie w ostatnich latach prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., I OSK 772/17, LEX nr 2635335).
Decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej, która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie poprzedniemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości. Stąd roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego (tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 2070/19, LEX nr 2979066, por. też wyrok WSA w Krakowie z z dnia 22 maja 2019 r., II SA/Kr 1660/17, LEX nr 2680075). Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z dnia 8 maja 2018 r., I OSK 1507/16, LEX nr 2569498: "Podmiot publiczny nie może dokonać zwrotu własności rzeczy, którą nie włada.
Decyzja nakazująca zwrot nieruchomości znajdującej się w rękach osób trzecich byłaby decyzją niewykonalną, a więc obarczoną wadą materialnoprawną - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak więc pomimo zaistnienia przesłanek zwrotu, stan prawny w którym osoba trzecia dysponuje prawem własności stanowi negatywną przesłankę zwrotu. Przepisy Konstytucji RP chroniące prawo własności odnoszą się nie tylko do wnioskujących o zwrot ale także do tych którzy nabyli własność od Skarbu Państwa czy j.s.t. w dobrej wierze".
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, co już uczynił organ odwoławczy, że nawet, jeżeli są spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. to, zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) - podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, choć jego realizacja następuje w drodze administracyjnej (przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego lub jego następcę prawnego). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym przysługuje ono wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.
Tym samym, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego, oznacza brak podstaw do orzekania o zwrocie. Taka decyzja byłaby bowiem niewykonalna. Prezentowany zaś w orzecznictwie pogląd, aby w przedmiotowej sytuacji organ zawieszał postępowanie - na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a organy w tym czasie miały podejmować wszelkie dostępne środki, mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością - skład orzekający uznał za zbyt daleko idący.
Skoro wynik sprawy w sytuacji utraty własności przez Skarb Państwa czy Gminę jest przesądzony, należy zapytać, czy mimo to organy winny w postępowaniu badać przesłanki do zwrotu z art. 136 ust. 3 w zw. Z art. 137 u.g.n., w szczególności kwestię zbędności, co mogłoby być przydatne dla zainteresowanych stron dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnej. Skarżący w skardze zarzucają naruszenie szeregu przepisów postępowania poprzez brak ustaleń w tym zakresie.
W ocenie sądu zarzuty te nie mogą odnieść skutku. Judykatura i w tym zakresie zajmuje jednoznaczne stanowisko. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. II SA/Gd 477/17, LEX nr 2448909 wskazał, że przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Należy się z tym zgodzić, zwłaszcza, że nie ulega wątpliwości, że kwestie istnienia przesłanek do zwrotu mogą być badane w postępowaniu cywilnym, w sytuacji przykładowo wytoczenia powództwa odszkodowawczego. Bowiem w powołanej uchwale I OPS 3/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, iż zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywania przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd powszechny (wyrok SN z 11.08.2011, I CSK 573/10).
Stanowisko to aprobuje również wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r. I OSK 1606/17, LEX nr 2714322, gdzie Sąd ten wskazał: "Jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywania przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd powszechny".
Reasumując, w sytuacji zaistnienia podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskutek utraty prawa własności przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego), organy administracji rozstrzygające sprawę o zwrot nie są zobligowane do badania zaistnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., w tym ustalania realizacji bądź nie celu wywłaszczenia. Sąd orzekający w sprawie pogląd ten aprobuje, albowiem konstatacja ta nie pozbawia w jakimkolwiek stopniu ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości związanych z zarzutem zbycia wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, z naruszeniem uprawnień tych właścicieli do żądania zwrotu. Okoliczność ta stanowi bowiem element ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które mogą być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny jako przesłanka rozstrzygnięcia w procesie o zapłatę odszkodowania (por. np. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., III CZP 107/14, OSNC 2016/2/16).
Stąd też w ocenie Sądu nie zachodzą zarzucane w skardze naruszenia procedury administracyjnej, ani też w konsekwencji prawa materialnego.
Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.