Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 588/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 marca 2023 r., znak: SKO.Z/ 4100/6/2023, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 21 grudnia 2022 r., znak: AU-01-7.7120.15895.2022.MPS w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, oznaczonego nr [...], w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach.

Postanowieniem z 21 grudnia 2022 r., znak: AU-01-7.7120.15895.2022.MPS Prezydent Miasta Krakowa odmówił S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Skarżąca) wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, oznaczonego nr [...], w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. lokal nr [...] zlokalizowany jest na kondygnacji podziemnej -1. Z załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia dokumentacji z 1988 r. zawierającej rzuty domu jednopiętrowego, frontowego, na podstawie której wydano ówczesne pozwolenie na budowę wynika, że na wskazanej podziemnej kondygnacji - 1 zaprojektowano pomieszczenia pralni i piwnic, a nie jak wpisano we wniosku o wydanie zaświadczenia - lokal mieszkalny. Organ wskazał też, że powołane przez skarżącą stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 276/22 nie jest adekwatne w realiach niniejszej sprawy, gdyż sprawa zakończona tym wyrokiem nie dotyczyła lokalu w piwnicy lecz lokalu na piętrze.

Odnosząc się do załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia kserokopii książki meldunkowej, z której wynika, że w pomieszczeniach poniżej poziomu terenu były zameldowane osoby, organ podał, że w czasach powojennych pomieszczenia piwniczne były często przemianowane na mieszkania co jednak nie oznacza, że faktycznie w czasach obecnych można tym pomieszczeniom nadać status samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Wskazał nadto, że kwerenda systemu wykazała, że z wnioskiem o wydanie zaświadczeń w budynku przy ul. [...] występowano dnia 21 listopada 2022 r., a sprawa była zarejestrowana pod sygnaturą: AU-01-7.7120.14571-14575.2022.MPS. Do akt sprawy dołączono wówczas inwentaryzację piwnic z października 2011 r., wykonaną jako załącznik do projektu budowlanego dotyczącego przebudowy dachu i adaptacji na cele mieszkaniowe poddasza istniejącego w tym budynku. Na rzucie piwnic nie ma jednak lokalu mieszkalnego, a jedynie pomieszczenia piwnic, pomieszczenie techniczne oraz WC. Wobec powyższego organ stwierdził, że lokal mieszkalny powstał po roku 2011, a nie przed 1995 r. jak to wskazała skarżąca.

Organ podał, że zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego ma potwierdzać fakty, a w rozpatrywanej sprawie faktem jest, że według dokumentacji inwentaryzacyjnej dołączonej do projektu budowlanego, w październiku 2011 r. w budynku nr [...] na poziomie piwnic nie było lokalu mieszkalnego. W związku z tym, strona skarżąca winna załączyć dokumenty potwierdzające, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła zgodnie z prawem stosownie do art. 2 ust. 1b ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. 2021 r. poz. 1048).

Organ podał również, że zgodnie z opinią nr ZR 112 Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowe Izby Architektów RP z 25 lutego 2019 r. lokal mieszkalny nie może znajdować się poniżej poziomu terenu - stosownie do § 73 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz.1225).

Zaznaczył też, że art. 2 ust. 3 u.w.l. wyraźnie określa, że na staroście spoczywa obowiązek badania oprócz fizycznej i technicznej samodzielności lokalu, zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Takie stanowisko ma na celu wyeliminowanie luki pozwalającej na ominięcie przepisów i wydzielenie lokali, w tym wypadku lokalu mieszkalnego, stanowiące niezbędny warunek wprowadzenia do sprzedaży nieruchomości lokalowej w sposób sprzeczny z przeznaczeniem nieruchomości, a także bez uprzedniej weryfikacji, czy lokal wydzielony ścianami trwałymi spełnia wymagania przepisów technicznych m.in. z zakresu prawa budowlanego, co jest związane z bezpieczeństwem użytkowania.

Organ podał, że nie może potwierdzić, iż pomieszczenia w piwnicy mogą stanowić samodzielny lokal mieszkalny. Konieczna jest zatem ocena przesłanki samodzielności lokalu przez pryzmat stosownych przepisów, głównie technicznych, które stosuje się na podstawie delegacji zawartej w ustawie prawo budowlane.

Skarżąca wiosła zażalenie na postanowienie organu I instancji.

Postanowieniem z 6 marca 2023 r., znak: SKO.Z/400/6/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Organ I instancji trafnie uznał bowiem, że pomieszczenie oznaczone jako piwnica nie spełnia przesłanki samodzielności. Kolegium wskazało, że z treści art. 2 ust. 2 u.w.l. wywodzić należy, że samodzielnym lokalem mieszkalnym lub innym niż mieszkalne przeznaczeniu może być wyłącznie lokal służący zaspokajaniu określonych potrzeb ludzi przebywających w lokalu, wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Zaświadczenie o samodzielności lokalu, ma potwierdzać nie tylko samodzielność, czyli wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, lecz także spełnianie wymogu przeznaczenia na pobyt stały (czasowy) ludzi i służeniu zaspokajania tym samym ich potrzeb (mieszkaniowych – w przypadku lokali mieszkalnych) oraz spełnianiu potrzeb związanych z innym niż mieszkalne przeznaczeniem. Realizacji tych celów służą natomiast dodatkowe wymogi, jakie mają spełniać lokale, określone w przepisach szczególnych.

Kolegium podzieliło też wywiedzioną przez organ I instancji interpretację przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l., zgodnie z którą w konstrukcji tego przepisu wyraźnie powiązano pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne oraz lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne z jego przeznaczeniem - tj. funkcją, jaką ma spełniać w sposób docelowy, polegającą na przeznaczeniu na pobyt ludzi i zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z tych lokali.

Kolegium wskazało, że lokalami mieszkalnymi lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne – użytkowymi, są więc nie te tylko części budynku, które zostały celowo zaprojektowane i wybudowane w charakterze lokali mieszkalnych z przeznaczeniem do stałego przebywania w nich ludzi i zamieszkiwania w nich (w przypadku lokali mieszkalnych) lub prowadzenia w nich określonej działalności ludzi, tj. produkcji, handlu, usług, wykonywania innej pracy, zaspokojenia potrzeb żywieniowych oświatowych, kulturalnych i innych potrzeb ludzi. Lokale te muszą odpowiednio spełniać wymagania dotyczące np. oświetlenia dziennego, nasłonecznienie, oświetlenia sztucznego ogrzewania, doprowadzania wody i inne, w celu spełniania warunku przeznaczenia na pobyt osób i zaspokajania ich potrzeb.

Przymiotów takich nie posiadają pomieszczenia będące piwnicami, usytuowanymi poniżej poziomu terenu, choćby były wydzielone w obrębie trwałych ścian budynku. Wskazuje na to przede wszystkim treść art. 2 ust. 4 u.w.l.

Kolegium podało, że z ww. przepisu wypływa wyraźny nakaz odróżniania lokali od pomieszczeń takich jak piwnica, strych, komórka, garaż, które w ogólności mogą być pomieszczeniami przynależnymi do samodzielnych lokali stanowiących odrębną własność lub też być częściami wspólnymi w nieruchomości, pełniąc względem tych lokali funkcję pomieszczeń pomocniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. Samo więc wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, tego rodzaju pomieszczeń gospodarczych nie czyni z nich samodzielnych lokali o przeznaczeniu mieszkalnym.

Z dokumentacji dołączonej do wniosku z 1988 r. zawierającej rzuty domu jednopiętrowego frontowego - w ocenie Kolegium wynika, że na wskazanej podziemnej kondygnacji zaprojektowano pomieszczenia pralni i piwnic, czyli pomieszczenia służące do obsługi całego budynku, a nie jak wpisano we wniosku lokal mieszkalny. Jednocześnie ze znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji z października 2011 r. wynika, że na kondygnacji -1 przedmiotowego budynku znajdują się piwnice oraz WC. Natomiast z inwentaryzacji znajdującej się w aktach sprawy z września 2022 r. wynika, że w miejscu piwnic znajduje się lokal - mieszkalny oznaczony numerem 6. Zmiana pomieszczeń piwnicy bez stosownej zmiany sposobu użytkowania lokal o przeznaczeniu mieszkalnym z pomieszczeniem przynależnymi byłaby niezgodna z prawem. Skoro zaświadczenie potwierdza stan prawny lub fakty, a we wskazanym przypadku w zasobach organu brak jest dokumentów potwierdzających zmianę piwnic na lokal, zgodnie z obowiązującymi przepisami organ nie może potwierdzić, że jest to samodzielny lokal o przeznaczeniu mieszkalnym. Zaświadczenie o samodzielności lokalu nie jest bowiem potwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania lokalu. Z powyższych względów zaistniały podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium podało że są one chybione. Fakt, że w okresie powojennym w suterenie mieszkały osoby w niej zameldowane, nie czyni z tych pomieszczeń lokalu mieszkalnego. Zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Organ I instancji nie uchybił przepisom materialnym, ani procesowym, stąd brak jest podstaw do uchylenia badanego postanowienia.

Na powyższe postanowienie skargę wniosła Skarżąca spółka podnosząc zarzuty naruszenia:

1. a) art. 2 ust. 1b, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 u.w.l. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ I instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia samodzielności lokalu oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, z uwagi na to, że:
2. - w zakresie jakim jest to niezbędne do zbadania ziszczenia się wszystkich przesłanek o jakich mowa w art. 2 ust 2 u.w.l. dopuszczalne jest w niniejszej sprawie posługiwanie się przepisami ustawy Prawo budowlane, czy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przy pominięciu dyspozycji art. 2 ust. 1 b u.w.l., zgodnie z którym dla lokali powstałych przed 1 stycznia 1995 r., nie stosuje się ust. 1a tego przepisu, w związku z czym brak jest podstaw, aby organ wydający zaświadczenie odwoływał się do wymogów wynikających z Prawa budowlanego czy powołanego wyżej rozporządzenia, a nadto orzekające w sprawie organy nie są uprawnione do badania czy lokal spełnia wynikające z tych przepisów, gdyż pozostaje to w gestii organów architektoniczno-budowlanych,
3. - lokal z uwagi na jego oznaczenie w archiwalnej dokumentacji budowlanej nazwą "piwnica" nie spełnia przesłanek samodzielności, z uwagi na treść art. 2 ust. 4 u.w.l., który wyraźnie nakazuje odróżniać lokale od pomieszczeń takich jak m.in. piwnica - podczas gdy przepis ten nie wyklucza możliwości uznania takich pomieszczeń za samodzielne lokale przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 2 ust. 2 u.w.l.,
4. b) art. 2 ust. 2 u.w.l. przez błędne jego błędną wykładnię i przyjęcie, że samodzielnym lokalem mieszkalnym lub o innym przeznaczeniu niż mieszkalne może być wyłącznie lokal przeznaczony na pobyt stały lub czasowy ludzi, podczas gdy przy lokalach o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nie ma podstaw do stosowania takiego kryterium, tj. lokal ten nie musi być przeznaczony na pobyt stały lub czasowy ludzi,
5. c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez:
6. - pominięcie przy rozstrzyganiu okoliczności, że lokal powstał przed 1 stycznia 1995 r., mimo że wynikało to ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci dokumentacji z 1938 r. oraz książki meldunkowej, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
7. - błędną ocenę materiału dowodowego przez uznanie, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe uznanie, że lokal spełniał przesłanki samodzielności, podczas gdy z książki meldunkowej wynika, że lokal miał charakter samodzielnego lokalu mieszalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi,
8. d) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 136 ust. 1 k.p.a. przez zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i brak zwrócenia się przez organ do Urzędu Miasta Krakowa - Wydziału Mieszkalnictwa o przedłożenie odpisów decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] na rzecz: E. B., A. B. (lub P.), J. B., G. B., M. B., W. P. lub M. P. oraz przeprowadzenie dowodu z tych decyzji celem wykazania, że lokal przed 1995 r. istniał i miał charakter samodzielnego lokalu mieszalnego przeznaczonym na stały pobyt lub o przedłożenie decyzji o przydziale lokalu, które pozwoliłyby ustalić, że lokal miał charakter samodzielnego lokalu mieszalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi - mimo zgłoszenia takiego wniosku w treści zażalenia na postanowienie I instancji,
9. e) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 217 § 3 w zw. z art. 219 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo że zostały spełnione wynikające z ustawy przesłanki do wydania zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.

Zgodnie dyspozycją z art. 217 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "K.p.a."):

"§ 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

§ 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2. 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

§ 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

§ 4. (uchylony)."

Stosownie natomiast do art. 218 K.p.a.:

"§ 1. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

§ 2. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające."

Natomiast w myśl art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy. Nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata.

Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości). Zaświadczenie nie ma też waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).

Warto w tym miejscu również zaznaczyć, że z uwagi na "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych do treści zaświadczenia) w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (por. np. uzasadnienia do wyroków: WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06).

Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) – dalej jako "u.w.l.".

Zgodnie z art. 2 u.w.l.:

"1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości.

1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.

1. 2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
2. 3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
3. 4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".
4. 5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.
5. 6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej."

Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu, a ponadto zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 2772/14, NSA z dnia 26 września 2017 roku, sygn. II OSK 92/16).

Trzeba zwrócić także uwagę na istotną zmianę przepisów ustawy o własności lokali, która została wprowadzona ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Powołana wyżej ustawa z dnia 5 lipca 2018 roku wprowadziła również zmiany w treści art. 2 ust.

3. Zgodnie ze poprzednim stanem prawnym obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2018 r., art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym o ile do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych), o tyle po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2.

W świetle przedstawionych regulacji, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a).

Przy wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l., należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm – dalej jako "PrBud"), a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1225 – dalej jako "rozpWT).

Zgodnie z § 4 rozpWT pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, dzielą się na pomieszczenia, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny i takie w których przebywanie tych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwinięciem tej regulacji są przepisy § 72 do § 75 rozpWT.

Powyższe uregulowania pozwalają na przyjęcie stanowiska, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 u.w.l. może być lokal, w którym ludzie mogą przebywać dłużej niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi określone np. w § 72-75 cytowanego rozporządzenia.

Analiza treści art. 2 ust. 2 u.w.l. prowadzi w rezultacie do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokajaniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, który służy wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) może być uznany za samodzielny lokal mieszkalnego. Te właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu. Organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2019 roku, sygn. I OSK 2071/18)

Ponadto postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny do którego mają zastosowanie powołane wyżej przepisy. Mimo iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów"- odmiennie, niż wynika to z art. 218 § k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (porównaj uzasadnienie uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 2/09).

Tym samym badanie czy lokal przeznaczony jest na pobyt stały ludzi oraz czy posiada pomieszczenia pomocnicze służące zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na użytkowanie oraz uwzględnieniem przepisów PrBud oraz rozpWT.

Oznacza to, że ocena czy określone lokale mieszkalne mogą być uznane za samodzielne następuje z uwzględnieniem okoliczności spełnienia przepisów rozpWT.

Jak wynika z treści wniosku z dnia 14 grudnia 2022 roku złożonego do Prezydenta Miasta Krakowa, Skarżąca spółka wniosła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] o przeznaczeniu mieszkalnym wraz z pomieszczeniem przynależnym KL1 w budynku nr [...] położonym w Krakowie przy ulicy [...] na dz. nr [...] obr, 14 jedn. ewid. Podgórze (por. k. 1 a.a.).

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do inwentaryzacji piwnic, w przedmiotowym budynku nr [...] położonym w Krakowie przy ulicy [...] na dz. nr [...] obr, 14 jedn. ewid. Podgórze, sporządzonej w październiku 2011 roku wykonaną jako załącznik do projektu budowlanego i podpisanej przez uprawnionego architektów mgr inż. R. G. i mgr inż. A. C. na rzucie piwnic nie ma lokalu mieszkalnego, a jedynie znajdują się pomieszczenia czterech piwnic, dwa pomieszczenia techniczne oraz WC. Ponadto jeszcze przestrzeń tego poziomu (określonych jako piwnice) wypełnia już tylko klatka schodowa (por. k. 41 a.a.).

Z tego wynika, że w istocie – jak trafnie wskazały organy – skoro do października 2011 roku na tym poziomie istniały piwnice, to lokal mieszkalny mógł powstać po październiku 2011 roku, a nie przed 1995 roku. Całkowicie bezzasadne są w tym kontekście twierdzenia Skarżącej, że już w latach 40-tych i 50-tych w pomieszczeniach tych zameldowane były osoby, nie wpływają bowiem w żadnej mierze na zmianę okoliczności faktycznych, które ujawnione zostały w inwentaryzacji sporządzonej w październiku 2011 roku. Jedynie na marginesie można wskazać, że również z treści "Domowej (Gromadzkiej) Książki Meldunkowej" prowadzonej dla domu nr [...] przy ulicy [...],[...] w Krakowie, której kserokopia części znajduje się w aktach sprawy nie sposób ustalić jednoznacznie, że właśnie w tych konkretnych lokalach (dzisiejsza piwnica) znajdowały się jakiekolwiek pomieszczenia mieszkalne. Ponadto nawet hipotetyczne, faktyczne zamieszkiwanie wówczas niektórych osób w suterenie nie czyniłoby jeszcze z tych pomieszczeń lokalu mieszkalnego, czy tez lokali mieszkalnych.

Tym samym bezzasadny jest zarzut Skarżącej spółki, naruszenia "art. 2 ust. 1b, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 u.w.l. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ I instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia samodzielności lokalu oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, z uwagi na to, że w zakresie jakim jest to niezbędne do zbadania ziszczenia się wszystkich przesłanek o jakich mowa w art. 2 ust 2 u.w.l. dopuszczalne jest w niniejszej sprawie posługiwanie się przepisami ustawy Prawo budowlane, czy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przy pominięciu dyspozycji art. 2 ust. 1b u.w.l., zgodnie z którym dla lokali powstałych przed 1 stycznia 1995 r., nie stosuje się ust. 1a tego przepisu, w związku z czym brak jest podstaw, aby organ wydający zaświadczenie odwoływał się do wymogów wynikających z Prawa budowlanego czy powołanego wyżej rozporządzenia, a nadto orzekające w sprawie organy nie są uprawnione do badania czy lokal spełnia wynikające z tych przepisów, gdyż pozostaje to w gestii organów architektoniczno-budowlanych."

Również nie trafny jest zarzut naruszenia "art. 2 ust. 1b, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 u.w.l. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ I instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia samodzielności lokalu oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, z uwagi na to, że lokal z uwagi na jego oznaczenie w archiwalnej dokumentacji budowlanej nazwą "piwnica" nie spełnia przesłanek samodzielności, z uwagi na treść art. 2 ust. 4 u.w.l., który wyraźnie nakazuje odróżniać lokale od pomieszczeń takich jak m.in. piwnica - podczas gdy przepis ten nie wyklucza możliwości uznania takich pomieszczeń za samodzielne lokale przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 2 ust. 2 u.w.l."

Wbrew bowiem stanowisku Skarżącej samo oznaczenie w archiwalnej dokumentacji budowlanej nazwą "piwnica" nie stanowiło o niespełnianiu przesłanek samodzielności. Uwaga poczyniona przez organ w kontekście art. 2 ust. 4 u.w.l. miała jedynie na celu wskazanie, że piwnica nie stanowi lokalu, a stanowi jedynie jego część składową.

Jak już wcześniej wskazano Skarżąca spółka wniosła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] o przeznaczeniu mieszkalnym wraz z pomieszczeniem przynależnym [...] w budynku nr [...] położonym w Krakowie przy ulicy [...] na dz. nr [...] obr, 14 jedn. ewid. Podgórze (por. k. 1 a.a.).

W związku z tym organy były zobligowane dokonać oceny przy wskazany lokal spełnia warunki, które pozwalają na zakwalifikowanie wskazanego lokalu jako lokalu mieszkalnego. Jest to szczególnie istotne dlatego, że wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Czynności te dokonywane są przy sprzedaży lokali mieszkalnych określonym podmiotom w nowo wybudowanych obiektach.

Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem, co w dalszej kolejności prowadzi do konstatacji, że lokal taki może być przedmiotem obrotu (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2772/14, NSA z dnia 6 września 2017 roku, sygn. II OSK 92/16).

Trafnie wskazał organ odwoławczy, że lokalami mieszkalnymi (lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - użytkowymi) są więc te tylko części budynku, które zostały celowo zaprojektowane i wybudowane w charakterze lokali mieszkalnych z przeznaczeniem do stałego przebywania w nich ludzi i zamieszkiwania w nich (w przypadku lokali mieszkalnych) lub prowadzenia w nich określonej działalności ludzi tj. produkcji, handlu, usług, wykonywania innej pracy, zaspokojenia potrzeb żywieniowych, oświatowych, kulturalnych i innych potrzeb ludzi. Lokale te muszą odpowiednio spełniać wymagania (dotyczące np. oświetlenia dziennego, nasłonecznienie, oświetlenia sztucznego, ogrzewania, doprowadzania wody i inne), w celu spełniania warunku "przeznaczenia na pobyt stały (czasowy) osób i zaspokajania ich potrzeb. Nie można natomiast za takie lokale uznać pomieszczeń będących piwnicami.

Nie czyni przy tym samodzielnego lokali o przeznaczeniu mieszkalnym samo wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, pomieszczeń piwnic (komórek lokatorskich).

Jak wynika przy tym z treści wypisu w kartoteki budynków (k. 37 a.a.) w przedmiotowym budynku znajdują się trzy kondygnacje nadziemne i jedna kondygnacja podziemna.

Jednym z warunków niezbędnych dla uznania danego lokalu za lokal mieszkalny jest spełnienie warunku, o którym mowa w § 73 rozpWT.

Zgodnie z tym przepisem:

"1. W pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku.

2. Dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych lub obsługi pasażerów, określonych w ust. 1, poniżej poziomu terenu przy budynku pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w przypadku pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy."

Spełnienia tych warunków nie można jednak potwierdzić na gruncie niniejszej sprawy.

Trafnie zatem organy wskazały, że nie mogą zaświadczyć, iż pomieszczenia piwnicy stanowią samodzielny lokal mieszkalny. Dla potwierdzenia tej okoliczności niezbędna jest ocena przesłanki samodzielności lokalu przez pryzmat przepisów, głównie technicznych.

W aktach sprawy (jak i zasobach organów) nie ma natomiast dokumentów, które potwierdzałyby zmianę, zgodnie z obowiązującymi przepisami, piwnic na lokal mieszkalny. Analiza natomiast materiałów, które są w posiadaniu organu uniemożliwia natomiast wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] o przeznaczeniu mieszkalnym wraz z pomieszczeniem przynależnym [...] w budynku nr [...] położonym w Krakowie przy ulicy [...] na dz. nr [...] obr, 14 jedn. ewid. Podgórze.

Z tego względu podniesione zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 u.w.l. należy uznać za pozbawione podstaw.

Nie są również trafne zarzuty art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 80 K.p.a. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu organy w sposób wyczerpujący i adekwatny ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Dokonały oceny samodzielności lokalu wykorzystując wszystkie dostępne istotne dla sprawy dokumenty, w szczególności inwentaryzację piwnic, w przedmiotowym budynku nr [...] położonym w Krakowie przy ulicy [...] na dz. nr [...] obr, 14 jedn. ewid. Podgórze, sporządzonej w październiku 2011 roku wykonaną jako załącznik do projektu budowlanego i podpisanej przez uprawnionego architektów mgr inż. R. G. i mgr inż. A. C. (k. 41 a.a.), wypis z kartoteki budynków (k. 37 a.a.) czy również np. fragmenty "Domowej (Gromadzkiej) Książki Meldunkowej" prowadzonej dla domu nr [...] przy ulicy [...],[...] w Krakowie (k. 6-29 a.a.). Powyższe jest wystarczające dla dokonania oceny samodzielności lokalu na zasadzie art. 2 ust. 2 u.w.l.

Zgodnie z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w wypadku gdy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z powyższego wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania jest jednak, z uwagi na charakter prawny zaświadczenia, ograniczony.

Trzeba także podkreślić, że możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. (por. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15, NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 1017/18).

Organ był natomiast do upoważniony do przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, którego przedmiotem ma być szczegółowa ocena i roztrząsanie, czy na gruncie okoliczności faktycznych pomieszczenia w piwnicy mogą stanowić samodzielny lokal mieszkalny, czy też jest to wykluczone. Skoro posiadane przez organ dokumenty obrazują określony stan, który uniemożliwia wydania zaświadczenia o żądanej treści, to organ jest zobligowany do odmowy wydania zaświadczenia a nie, jak chciałaby Skarżąca spółka, do prowadzenia postępowania dowodowego, którego celem miałoby być poszukiwanie i wykazywanie okoliczności, które pozwoliłyby na wydanie żądanego zaświadczenia.

W niniejszej sprawie organy odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wskazując, że lokal ten nie spełnia warunków uznania go za samodzielny.

W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.