Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 30 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 672/26

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu odwołania M. M. i R. B. (dalej: "skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: "SKO") decyzją z 30 marca 2026 r., znak: SKO-ZP-415-394/25, utrzymało w mocy – wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3-6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "upzp") oraz uchwały nr XXXIV/665/2017 Rady Gminy Chełmiec z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 5111, dalej: "mpzp") – decyzję Wójta Gminy Chełmiec z 30 października 2025 r., znak: WBG.6725.25.2022, ustalającą skarżącym tzw. rentę planistyczną [...]) w związku ze sprzedażą 5 lipca 2021 r. działki nr [...] (obr. W., pow. 0,08 ha).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że działka powstała w wyniku zatwierdzonego decyzją z 26 maja 2021 r. podziału działki nr [...] (pow. 2,5627 ha) i przypomniało o poprzednich rozstrzygnięciach (decyzja z 27 lutego 2023 r. o tzw. rencie planistycznej w kwocie [...]zł; decyzja kasatoryjna z 23 sierpnia 2023 r.; decyzja z 8 lutego 2024 r. o tzw. rencie planistycznej w kwocie [...]zł; decyzja kasatoryjna z 7 marca 2025 r.).

Działka nr [...] do 17 sierpnia 2017 r. była objęta ustaleniami uchwały nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2003 r. nr 196 poz. 2438) i znajdowała się w terenach rolnych (A4RP), terenach osiedleńczych przeznaczonych dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła (B1MM) oraz terenach komunikacji (drogi gminne) (D2KGL i D2KGZ). Obecnie działka znajduje się w terenach osiedleńczych przeznaczonych dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła (B1MM), terenach zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług (MN/U) oraz terenach komunikacji (drogi gminne) (D2KGL i D2KGZ).

SKO pozytywnie oceniło operat szacunkowy z 10 maja 2025 r. Biegła ustaliła dla pierwotnego stanu planistycznego wartość jednostkową części powierzchni działki nr [...] o przeznaczeniu rolnym wynoszącej 1,800 ha na kwotę [...]zł za/hektar oraz wartość jednostkową części powierzchni tej działki o przeznaczeniu budowlanym wynoszącej 5.100 m2 na kwotę 36,98 zł/m2. Natomiast przy wycenie nieruchomości po zmianie planu miejscowego biegła uwzględniła zmianę przeznaczenia ww. części powierzchni działki z rolnego na budowalne, ustalając wartość jednostkową dla całej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę (23.100 m2) na kwotę 33,95 zł/m2.

Z kolei w odniesieniu do części działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym biegła stwierdziła, że zmiana planu miejscowego nie zmieniła przeznaczenia oraz nie wpłynęła na zmianę jej wartości. W związku z powyższym przy wycenie biegła pominęła tę część powierzchni działki nr [...] wynoszącą łącznie 2.527 m2 (827 m2 + 1700 m2), która z kolei w przypadku powstałej w następstwie jej podziału działki nr [...] wynosiła 60 m2.

W efekcie biegła ustaliła wartość rynkową nieruchomości według przeznaczenia przed zmianą planu miejscowego na kwotę [...]zł, natomiast według przeznaczenia po zmianie planu miejscowego na kwotę [...]zł. Przyjmując tak ustalone wartości, biegła dokonała następnie wyliczenia części wartości rynkowej działki nr [...] (pomijając wspomnianą już cześć powierzchni o przeznaczeniu drogowym), której zbycie stanowiło podstawę faktyczną wszczęcia postępowania. W konsekwencji biegła wyliczyła, że wartość rynkowa działki nr [...] przed zmianą planu miejscowego wynosiła 10.076,99 zł, natomiast po zmianie 25.123,00 zł.

Biegła w każdym ze stanów planistycznych dokonała wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. W operacie zawarła szczegółowy opisu stanu prawnego wycenianej nieruchomości, wskazując na str. 5-6, że ma ona uregulowany stan prawny i w dacie wejścia w życie mpzp była objęta księgą wieczystą nr [...] Nadto z operatu wynika, że powierzchnia działki nr [...] według danych z rejestru gruntów wynosi 2,5627 ha.

Biegła opisała aktualne i poprzednie przeznaczenie działki wycenianej. Dokonała także opisu stanu faktycznego wycenianej działki na dzień wejścia w życie mpzp, wskazując m.in., że znajduje się ona w miejscowości W., ma nieregularny kształt, jej teren jest pochyły, a od strony północnej i zachodniej nieruchomość graniczy z drogami publicznymi o nawierzchni asfaltowej. Biegła podała też, że na dzień wejścia w życie mpzp, działka użytkowana była jako trwały użytek zielony, w części południowo-wschodniej była zabudowana niewielkim budynkiem mieszkalno-gospodarczym i niewielkim budynkiem gospodarczym, posiadała bezpośredni dostęp do drogi o nawierzchni asfaltowej, a przez działkę przebiegały sieci energetyczna i wodociągowa.

Biegła przytoczyła przepisy prawa i uzasadniła wybór podejścia i metody wyceny, po czym przedstawiła analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę oraz przeznaczonych na cele rolne, wskazując m.in., że o ile w tym pierwszym przypadku lokalny rynek jest dobrze rozwinięty i do analizy przyjęto transakcje nieruchomościami podobnymi z terenu gminy, to w przypadku wyceny uwzględniającej częściowe przeznaczenie nieruchomości na cele rolne, z uwagi na brak dostatecznej liczby transakcji na rynku lokalnym obejmującym gminę, biegła rozszerzyła analizę rynkową na cały obszar powiatu nowosądeckiego i powiatu gorlickiego. W efekcie wyselekcjonowała pięć transakcji podobnymi nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod zabudowę, których ceny wahały się w zakresie od 25,42 zł/m2 do 45,76 zł/m2, a także sześć transakcji podobnymi nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu rolnym z przedziałem cen od 45.025,55 zł/hektar do 86.240,66 zł/hektar.

Następnie wytypowała cechy rynkowe. W przypadku rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu pod zabudowę były to: lokalizacja, dojazd, media, powierzchnia. W przypadku rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu rolnym były to: położenie, dojazd i powierzchnię.

Biegła wybrała po trzy transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi. Różnice między nieruchomościami zostały skorygowane, zaś wielkość poprawek podana w czytelny sposób w tabelach na str. 24 i 25 operatu. W efekcie na potrzeby wyceny nieruchomości w poprzednim stanie planistycznym biegła ustaliła wartość jednostkową 1 hektara gruntu rolnego, odpowiadającą średniej arytmetycznej cen skorygowanej o sumę poprawek, wynoszącą [...] oraz wartość jednostkową 1 metra kwadratowego gruntu przeznaczonego pod zabudowę, odpowiadającą średniej arytmetycznej cen skorygowanej o sumę poprawek, wynoszącą 36,98 zł/m2. Z kolei na potrzeby wyceny uwzględniającej zmianę planu miejscowego biegła ustaliła wartość jednostkową 1 metra kwadratowego gruntu przeznaczonego pod zabudowę, odpowiadającą średniej arytmetycznej cen skorygowanej o sumę poprawek, wynoszącą 33,95 zł/m2.

W ocenie SKO zarzuty odwołania stanowią polemikę z zawartością merytoryczną operatu sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną jego autora. Tymczasem organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. SKO podkreśliło, że biegły odniósł się do twierdzeń skarżących. Jeśli zaś chodzi o brak doręczenia decyzji skarżącej, to w aktach zalega ZPO opatrzone nieczytelnym podpisem, natomiast materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę rzekomego sfałszowania tego podpisu. Gdyby nawet potwierdziły się zarzuty braku prawidłowego doręczenia – co obecnie jest przedmiotem postępowania karnego przygotowawczego – to nie ulega wątpliwości, że decyzja weszła do obrotu prawnego, a odwołująca zapoznała się z jej treścią, o czym najlepiej świadczy fakt złożenia przez nią odwołania. Ewentualny brak prawidłowego doręczenia nie pozbawił jej uprawnień procesowych i dlatego wniosek o zawieszenie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując przy tym, że:

1. 1) postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu załatwienia sprawy karnej sfałszowania podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona skarżącej;
2. 2) postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone, bo nie ma spójności co do podstawy prawnej prowadzenia postępowania w korespondencji (tzw. renta planistyczna czy odszkodowanie?), a o "oczywistej omyłce pisarskiej" w tym zakresie nie może być mowy, skoro organ pierwszej instancji nie sprostował jej postanowieniem, a poza tym od uchwalenia planu miejscowego minęło ponad 5 lat;
3. 3) organy i biegły nie odnieśli się do merytorycznych uwag:
4. a. zignorowano wnioski o skierowanie operatu do badania przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych;
5. b. biegły wyliczył wysokość tzw. renty planistycznej, podczas gdy zgodnie z ustawą ustala ją wójt;
6. c. biegły nie umieścił w operacie analiz i wyliczeń własnych, na które się powołuje;
7. d. działka kupiona aktem notarialnym z 7 sierpnia 2009 r. była gospodarstwem rolnym z zabudowaniami, a nie "trwałym użytkiem zielonym";
8. e. biegły nie przeanalizował ww. aktu notarialnego – nie ocenił rodzaju drzew i krzewów (brak protokołu z oględzin), które dziś są zaniedbane, ale w 2021 r. stanowiły realną wartość jako część gospodarstwa rolnego (podobnie z zabudowaniami);
9. f. biegły wskazał, że zaobserwowano wzrost cen nieruchomości o ok. 7% w stosunku rocznym spowodowany upływem czasu, ale nie przedstawił żadnych badań trendów, nie wyjaśnił, jaki wpływ zmiany kursów jakich walut miały na wzrost cen, nie wskazał błędu statystycznego i odchylenia standardowego (okres 2020-2021 był okresem słabej koniunktury i rząd ratował wówczas gospodarkę);
10. g. biegły nie pokazał "badań i analiz ofert kupna sprzedaży w lokalnych agencjach obrotu nieruchomościami", "badań i obserwacji nabywców nieruchomości podobnych" czy "analizy baz danych o cenach i cechach nieruchomości";
11. h. biegły wybrał tylko cztery cechy rynkowe, podczas gdy na ceny działek budowlanych wpływ mają także inne cechy, np. kształt działki, komunikacja publiczna czy nachylenie działki;
12. i. biegły nie ujawnił założeń do przyjętych wag cech – nie wiadomo, dlaczego kluczowa jest odległość od centrum C. lub N., skoro są to dwa odmienne ośrodki;
13. j. biegły nie opisał nieruchomości porównawczych, np. nie ma informacji o rodzaju dopuszczonej zabudowy, nachyleniu, bonitacji gleby czy kształcie;
14. k. biegły arbitralnie przyjął, że przy powierzchni kluczowe jest to, czy nieruchomość rolna ma mniej niż 1,5 ha, czy więcej niż 1,5 ha;
15. l. biegły arbitralnie podzielił działkę na część rolną i część budowlaną, co powoduje absurdy w wyliczeniach (średnia cena m2 dla działki budowlanej podawana jest albo jako 36,98 zł, albo jako 33,85 zł);
16. m. biegły nie zastosował zasady ekstrapolacji, o której mowa w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Rozpoczynając od zarzutu błędnego podania podstawy prawnej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (podaniu błędnego ustępu art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – to jest on całkowicie nieuprawniony. Po pierwsze, podano wprawdzie błędnie ustęp przepisu art. 36, ale jednocześnie wskazano słownie, o jakie postępowanie chodzi, co potwierdziły wszystkie następne czynności w sprawie (a dodać trzeba, że skarżący czynnie uczestniczyli w postępowaniu). Po drugie, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu jest przewidziane w art. 61 § 4 k.p.a., ale nawet w sytuacji, gdy takiego zawiadomienia brak, nie unicestwia to postępowania. Jak to trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2025 r. I OSK 235/25 LEX nr 3857592: "Za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu.

Z powyższego wynika, że nawet mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu zostaje ono uruchomione, a o momencie jego wszczęcia decydować będzie wykazana w aktach pierwsza istotna czynność w sprawie". Skoro brak zawiadomienia o wszczęciu nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania, to zawiadomienie z błędnym ustępem przepisu, ale prawidłowo określonym przedmiotem postępowania z cała pewnością nie wywoła takich skutków, o jakich piszą skarżący (w zakresie ważności postępowania).

Jak chodzi o dowód doręczenia decyzji organu I instancji dla skarżącej, to ogląd dowodu doręczenia prowadzi do wniosku, że przesyłkę pod wskazanym na dowodzie adresem odebrała osoba, która odbierała wcześniej pod tym adresem korespondencję dla skarżącej. Dowód doręczenia jest dokumentem urzędowym i do czasu obalenia domniemania faktycznego z niego wynikającego takim pozostaje. "Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia pisma zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone, jednak nie wystarczy do tego samo twierdzenie, że widniejący podpis nie jest podpisem adresata. Skuteczne zakwestionowanie dokumentów urzędowych wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania" (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2177/16 publ. Lex/el.). Tak więc w chwili obecnej organ odwoławczy nie miał powodu do zawieszenia postępowania.

Natomiast w związku z twierdzeniem skarżącej, że dowód doręczenia został sfałszowany, toczyć się ma postępowanie karne w tej sprawie. Jeśli zatem zakończy się ono potwierdzeniem stanowiska skarżącej, to wówczas ewentualnie można rozważać wznowienie postępowania.

Przechodząc do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, na wstępie wymaga zaznaczenia, że zarzut, iż to biegły obliczył opłatę planistyczną, a nie organ (zgodnie z przepisami)- nie może się ostać. Zasady pobierania opłaty planistycznej ustalone są w art. 36 ust.4 u.p.z.p., zaś wysokość procentowa opłaty ustalona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem nie ma nic niewłaściwego w tym, że biegły w operacie wylicza matematycznie ustalony w planie procent wzrostu wartości nieruchomości, gdyż jest to jedynie matematyczna operacja, będąca propozycją dla organu, a nie ustaleniem opłaty (co jest oczywiście zadaniem organu).

Mając na względzie szczegółowe zarzuty skargi co do operatu (wyliczone skrótowo wyżej w punktach od a do m) – trzeba na wstępie wskazać na dwie okoliczności.

Pierwsza z nich – to okoliczność, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ w zakresie metodologii szacowania nieruchomości.

Mając zatem na uwadze kwestie formalne, wskazać trzeba, że operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy (o czym bardziej szczegółowo pisały organy), nie zawiera zwracających uwagę błędów czy niejasności, a zatem w ocenie Sądu posiada wartość dowodową. Zwłaszcza, że biegły odpowiadał obszernie na pytania skarżących, o czym będzie jeszcze mowa.

Po drugie, od razu wymaga też zaznaczenia, że podział działki na części i wycena części rolnej i zabudowanej odpowiada brzmieniu § 38 ust.1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju I Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U.2023.1832, dalej "rozporządzenie") o treści:

§ 38. 1.Przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowań albo opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 371 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597 i 1688), a także dla ustalenia cen wykupów, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz art. 371 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany.

1. 3. Przedmiotem wyceny, o której mowa w ust. 1, może być cała nieruchomość albo jej część o wyraźnie wyodrębnionych obszarach o jednorodnym przeznaczeniu.

Jak chodzi o części działki z przeznaczeniem pod drogę, to zgodnie z uzupełniającymi wyjaśnieniami biegłego, (przy braku nieruchomości drogowych na rynku lokalnym) - wartość części przedmiotowej nieruchomości o takim przeznaczeniu przed i po zmianie planu nie uległa zmianie.

Co się tyczy zawartości merytorycznej operatu, warto przytoczyć kilka wypowiedzi orzeczniczych, ilustrujących zakres możliwej ingerencji organów i sądu w operat.

I tak w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 lutego 2026 r. I SA/Gd 661/25 LEX nr 4027694 wskazano: "Sądowa kontrola legalności nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów". WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2026 r. II SA/Sz 691/25 LEX nr 4094773 nadmienił: "W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednolity pogląd, iż wybór określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości jest wyłączną domeną rzeczoznawcy.

Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl obowiązującego w dacie sporządzania operatu szacunkowego § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1059/22, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)". -Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2026 r. II SA/Gl 970/25 LEX nr 4099243 zauważa, że "Podobnie kontroli sądowej podlega prawidłowość dokonanej przez organy oceny operatu szacunkowego, nie zaś wiadomości specjalne zawarte w operacie, co jest oczywiście związane z kwalifikacjami i wyspecjalizowaną wiedzą rzeczoznawców majątkowych.

Operat szacunkowy jest bowiem dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej biegłego rzeczoznawcy majątkowego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2025 r. I OSK 1733/22 LEX nr 4110451 powiada: "Należy podkreślić, że dokonywanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. jest wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy stanowi zaś sformalizowaną opinię specjalisty z dziedziny wyceny nieruchomości, zatem ze względu na zawartą w nim treść może być dowodem na okoliczność wartości wycenianej nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1931/15, LEX nr 2299094). Chociaż wycena nieruchomości opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy".

Wyżej przytoczone wypowiedzi oznaczają, że badaniu i ocenie w sprawie nie podlega zakres merytoryczny operatu.

Oczywiście ustawodawca przewidział w art. 157 u.g.n. sytuację, gdy może być potrzebne zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednak jeśli organ nie widzi potrzeby zwrócenia się do tej organizacji, albowiem operat nie wzbudza jego wątpliwości, winna to uczynić sama strona. Także temu zagadnieniu poświęcone są liczne wypowiedzi orzecznicze. NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2024 r. I OSK 1177/21, LEX nr 3814948 wskazał: " Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej.

W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Taka sytuacja jednak również nie miała miejsca w badanej sprawie. Jednocześnie wskazać trzeba, że na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych.

Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości". "O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2026 r. II SA/Gl 1369/25 LEX nr 4034080). "Jeśli strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n.

Skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji. Przy tym podkreślić należy, że o ocenę operatu w powyższym trybie wystąpić może również organ, jeśli poweźmie wątpliwości co prawidłowości sporządzonego operatu. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli sam nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z dnia 11 marca 2026 r. I OSK 764/23, LEX nr 4090575).

Wskazana wyżej jednolita interpretacja rozumienia art. 157 u.g.n. wyklucza możliwość przyjęcia za trafny zarzutu skarżących, iż organy nie zwróciły się w tym trybie do organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Należy bowiem zauważyć, że o to samo nie zwrócili się również skarżący. Nie przedstawili także (poza wskazanym trybem) tzw. kontroperatu, czyli operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Wnieśli oni jednakże szereg uwag, twierdzeń i wywodów stojących w polemice do treści operatu. Biegły ustosunkował się do tych uwag /k 21 akt I instancji./. Zostały one na wstępie przywołane w punkcie 3 streszczenia skargi podpunktach od a do m. Podpunkty a, b i l zostały już wyżej omówione.

Jak chodzi o podpunkt d – to sformułowanie "trwały użytek zielony" pojawia się w operacie w podrozdziale 3.5 "stan zagospodarowania nieruchomości" (str. 14 operatu) jako kategoria klasyfikacyjna w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast nieruchomość była wyceniana stosownie do zapisów w planie miejscowym – przed zmianą i po zmianie – jako nieruchomość gruntowa przeznaczona na cele rolne i nieruchomość gruntowa przeznaczona do zabudowy.

Co do podpunktu e – biegły przy opisie nieruchomości wskazał na fakt istnienia zabudowań oraz zadrzewienia. Natomiast sama wycena była dokonywana metodą porównywania parami. O metodach podejścia do wyceny mówi art. 153 u.g.n.

Art. 153.

1. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

2. Podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód.

3. Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych.

Jak widać, tylko przy podejściu kosztowym uwzględnia się poszczególne części składowe nieruchomości (także drzewa), natomiast przy podejściu porównawczym technika wyceny jest inna. Przy czym zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zarzuty w podpunktach c, f i g dotyczą, mówiąc najogólniej, braku materiałów źródłowych, w tym analiz i wyliczeń własnych biegłego, badań trendów, badań i analiz ofert kupna – sprzedaży w lokalnych agencjach, badań i obserwacji nabywców nieruchomości podobnych, analiz baz danych o cenach i cechach nieruchomości.

Odnośnie tego stwierdzić należy, że zakres operatu w ogólności określa cytowane rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości następująco:

§ 79.

1. 1. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny, w tym:
2. 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;
3. 2) określenie celu wyceny;
4. 3) podstawę formalną wyceny;
5. 4) podstawę prawną wyceny;
6. 5) źródła danych wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego;
7. 6) daty istotne dla określenia wartości nieruchomości;
8. 7) opis stanu nieruchomości;
9. 8) wskazanie przeznaczenia nieruchomości;
10. 9) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;
11. 10) wskazanie rodzaju określonej wartości oraz zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru;
12. 11) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości;
13. 12) podanie wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

2.Określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości nie zawiera podatków i opłat, w szczególności podatku od towarów i usług. Kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę tę można wyrazić w zaokrągleniu do dziesiątek, setek lub tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny.

3.W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości.

1. 4. Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty dotyczące nieruchomości wycenianej wykorzystane przy jego sporządzaniu, z wyłączeniem dokumentów zawierających dane powszechnie dostępne.

§ 80. 1.Przy określaniu przedmiotu wyceny wskazuje się dane identyfikujące nieruchomość wycenianą ustalone w szczególności na podstawie ksiąg wieczystych, katastru nieruchomości lub innych dokumentów.

1. 2. Dla określenia zakresu wyceny wskazuje się rodzaje praw rzeczowych i innych praw do nieruchomości oraz rodzaje części składowych gruntu podlegających wycenie.
2. 3. Jako podstawę formalną wyceny wskazuje się w szczególności dane charakteryzujące zlecenie na dokonanie wyceny albo postanowienie sądu lub organu administracji publicznej.
3. 4. Jako podstawę prawną wyceny wskazuje się przepisy prawne, w oparciu o które dokonano wyceny nieruchomości, a w szczególności przepisy regulujące kompetencje i obowiązki rzeczoznawcy majątkowego, sposób wyboru podejść, metod i technik wyceny nieruchomości oraz definiujące rodzaj i treść praw będących przedmiotem wyceny.
4. 5. W operacie szacunkowym wskazuje się datę, na którą została określona wartość nieruchomości, datę sporządzenia operatu szacunkowego, datę oględzin nieruchomości, jeżeli ich dokonano, oraz datę, na którą przyjęto stan nieruchomości. W zależności od celu wyceny rzeczoznawca majątkowy może wskazać dodatkowe istotne daty.

W ocenie Sądu, operat zawiera konieczne, wymienione w powyższych przepisach elementy, których zakres jest wystarczający do jego formalnej oceny.

W tym miejscu należy także odpowiedzieć na zarzut w podpunkcie j (iż biegły nie opisał nieruchomości porównawczych). Otóż na stronie 22 operatu znajduje się opis obiektów porównawczych przyjętych do wyceny, w takim zakresie, w jakim, zdaniem biegłego, jest to konieczne do ich porównania, ze względu na wyróżnione cechy (str. 21 operatu).

Co się tyczy zarzutów w podpunktach h, i, k, m to trzeba wskazać, że zarzuty co do przyjętych wag cech czy ich wyboru, jak również wyboru nieruchomości podobnych nie mogą się ostać.

Co do cech – regulację tego zagadnienia znajdujemy w § 6 Rozporządzenia:

§ 6. Cechy rynkowe to właściwości, które różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny. Ustala się je na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen.

2.Każdą cechę rynkową należy opisać, a także określić i opisać jej skalę ocen. Przyjęta skala ocen cechy rynkowej powinna wynikać z cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny.

3. Dla każdej cechy rynkowej należy także ocenić jej wpływ na zróżnicowanie cen w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny. Wpływ ten określa się w szczególności na podstawie analizy cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny lub w inny wskazany w operacie szacunkowym sposób.

Biegły wskazał w opinii, że cechy, oraz ich wagi ustalono, analizując oferty kupna i sprzedaży w lokalnych agencjach obrotu nieruchomościami, na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych i wcześniejszych nabywców nieruchomości podobnych.

W tym miejscu należy jednak wskazać, że do zakresu wiadomości specjalnych należy tak ujęcie cech, jak i dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Ponownego podkreślenia wymaga, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Nie można oczekiwać od organu czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie wyróżnienia cech, ich wagi czy w kwestii doboru nieruchomości podobnych. Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. "W przypadku, gdy podnoszone przez stronę wady operatu dotyczą zagadnień objętych wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje jedynie rzeczoznawca, to nie będą mogły odnieść skutku ze względu na brak kompetencji organu do weryfikacji operatu we wskazanym zakresie, w rezultacie strona bez skorzystania z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n., nie będzie mogła skutecznie podważyć sporządzonego operatu.

Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Skuteczne zakwestionowanie operatu szacunkowego, o ile odpowiada on wymogom formalnym wynikającym z przepisów u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego, może nastąpić jedynie poprzez przedstawienie kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2026 r. II SA/Gd 728/25 LEX nr 4036840). Przykładem także jest tutaj zarzut w podpunkcie k (przyjęcie przez biegłego zróżnicowania nieruchomości rolnych do 1.5 ha i powyżej 1.5 ha). W odpowiedzi na zarzuty rzeczoznawca wskazał, że istotna w uwarunkowaniach prawnych powierzchnia 1 ha (jako różnicująca) – nie stanowiła ograniczenia w kształtowaniu popytu i podaży na przedmiotowym rynku.

Jak należy rozumieć, różnica występowała powyżej 1,5 ha, albowiem im większy areał, tym niższa cena jednostkowa nieruchomości, która to zależność została potwierdzona w biurach pośrednictwa nieruchomościami. Przykład ten pokazuje, że kwestia należąca do zakresu wiadomości specjalnych nie da się zweryfikować w kierunku, jaki by oczekiwali skarżący.

Podobnie wygląda kwestia przy zarzucie z podpunktu m, iż biegły nie zastosował zasady ekstrapolacji. Cytując odpowiedź biegłego: "Zasada ekstrapolacji w wycenie nieruchomości polega na przewidywaniu wartości nieruchomości, której cechy wykraczają poza zakres dostępnych danych rynkowych, na podstawie analizy podobnych nieruchomości. Innymi słowy, jeśli nieruchomość wyceniana ma cechy lepsze lub gorsze niż te, które obserwowano w transakcjach rynkowych, ekstrapolacja pozwala oszacować jej wartość, zakładając, że zmiany w cechach będą miały podobny wpływ na cenę, jak w przypadku nieruchomości, dla których dane są dostępne. W przedmiotowej wycenie zarówno cena jednostkowa dla nieruchomości rolnej jak i przeznaczonej na cele budowlane mieści się w przedziale minimum/maksimum transakcji rynkowych, co świadczy o tym, że atrybuty i ich wagi oraz nieruchomości porównywalne zostały dobrane w prawidłowy sposób". I ta wypowiedź należy do zakresu wiedzy specjalistycznej, nie prawnej i nie może być przez Sąd weryfikowana.

Reasumując, skoro skarżący nie przedstawili kontroperatu względnie nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. – nie mogą oczekiwać, że zarzuty dotyczące zakresu wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy doprowadzą do podważenia operatu.

Z tych względów, skoro skarga okazała się nieuzasadniona, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.