Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r. nr [...].[...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego "Przebudowa budynków frontowych kamienic mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wraz z przebudową i nadbudową oficyn na cele hotelowe z usługami (gastronomia, handel), w tym zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele hotelowe, zmiana sposobu użytkowania piwnic na cele usługowe, zmiana sposobu użytkowania poddaszy nieużytkowych w budynkach frontowych na cele hotelowe, budowa wewnętrznych klatek schodowych, budowa balkonów (galerii) w oficynach, budowa wind, wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji i elektryczną, w budynkach położonych na działkach nr [...] obręb 1 [...] przy [...] w K. oraz na działkach nr [...] obręb [...]".
Od tej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp.z.o.o. w K. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 7, 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 33 § 1, 3, art. 40 § 1, art. 50 § 1, art. 66a § 1, 2, 3, art. 67, 75 § 1, art. 77, 78 § 1, art. 80, 81, 85 § 1, art. 86, 89, 95 § 1, art. 104, 107 § 3, art. 183 § 2 K.p.a.; naruszenie prawa materialnego, art. 4, 28, 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 4, art. 36 Prawa budowalnego; naruszenie przepisów art. 5, 48, 140, 144, 147, 154 § 1, art. 199, 206 kodeksu cywilnego; naruszenie art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 kodeksu cywilnego - głównie wskazując na: zaniechanie odrębnego zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się stronom przed wydaniem decyzji; brak równego traktowania stron w postępowaniu; kwestię udzielonych pełnomocnictw, osoby pełnomocnika stron i doręczania pism stronom; zaniechanie wszechstronnego i dogłębnego zbadania stanu faktycznego sprawy w szczególności kwestii ustalenia posadowienia budynku oficyn i ścian tylnych, przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], ingerencji inwestycji w działkę nr [...] i w związku z tym niezweryfikowanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego przez inwestora, kwestii ustalenia, że budynek na działce nr [...] jest budynkiem mieszkalnym i nasłonecznienia pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi; wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i ustosunkowania się do treści pisma z 12.06.2018 r. odwołującego się; naruszenie przepisów dotyczących prowadzenia postępowania, dokumentowania czynności, gromadzenia i oceny dowodów, formy załatwienia sprawy; niezawiadomienie prokuratora o toczącym się postępowaniu.
Wojewoda decyzja z dnia 28 maja 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. w zw. z art. 79 K.p.a. w postępowaniu przed organem II instancji w zakresie braku w aktach udokumentowania dokonanych oględzin - organ wyjaśnił, że do akt II instancji (k. 322) została załączona notatka służbowa z 10.05.2019 r. sporządzona przez Inspektorów Wydziału Infrastruktury w sprawie dokonanych przez nich w dniu 18.01.2019 r. oględzin na nieruchomości przy ul. [...], w których inspektorom towarzyszył Prezes [...] sp. z o.o. w K.. W notatce informują, iż w czasie ich pobytu przerwane zostały prowadzone wcześniej roboty budowlane. Podwórko, na które wprowadzono inspektorów, wskazywało na prowadzenie prac budowlanych (wykopy, w trakcie rozbiórki budynek oficyny). Ściana graniczna z posesją przy [...] wyglądała jak na zdjęciach przesłanych wcześniej przez pełnomocnika odwołującej się strony.
Celem pobytu inspektorów na terenie nieruchomości sąsiadującej z inwestycją przy [...] było obejrzenie ściany granicznej, o której była mowa w licznych pismach odwołujących się i z uwagi na brak okoliczności innych niż ujawnione w aktach sprawy odstąpiono od spisywania protokołu z oględzin. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 32 K.p.a. w zw. z art. 33 § 2, 3 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., art. 8 § 1,art. 10 § 1, art. 33 § 1, 3, art. 40 § 1, art. 50 § 1, art. 81 K.p.a. - brak udziału w postępowaniu stron w wyniku braku umocowania pełnomocnika, kwestii udzielonych pełnomocnictw, pełnomocnika stron i doręczania pism stronom, równego traktowania stron, zaniechanie odrębnego zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się stron przed wydaniem decyzji - organ odwoławczy stwierdził, że w aktach l instancji (k. 62-78), jako załączniki do protokołu z 29.05,2018 r, (k..78) znajdują się kopie pełnomocnictw doręczonych przez stronę postępowania będącą też pełnomocnikiem ustanowionym przez poszczególne strony (9 stron postępowania, współwłaścicieli działki nr [...] obręb [...]) do ich reprezentowania w postępowaniu; pełnomocnik oryginały pełnomocnictw przedłożył do wglądu.
Według wyjaśnień zawartych w piśmie z 15.11.2018 r. Urzędu Miasta K. (k. 129-136 akt II instancji), po okazaniu oryginałów, kopie pełnomocnictw zostały 29.05.2018 r. potwierdzone za zgodność z oryginałem przez prowadzącego sprawę pracownika posiadającego odpowiednie upoważnienie do wykonywania tych czynności. Nie zachodziła więc potrzeba wezwania na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. Natomiast przepis art. 64 § 2 K.p.a. w ogóle nie znajduje zastosowania w tej kwestii, gdyż nie dotyczy formalnych braków wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez inwestora. Zawiadomienie z 25.05.2018 r. organu l instancji (na podstawie art. 10 § 1, art. 40 § 5 i art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu 15.03.2018 r., na wniosek inwestora, postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę) oraz zaskarżoną decyzję nr [...] z 12.06.2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tej inwestycji odebrali pełnomocnicy stron postępowania, odpowiednio właścicieli lub współwłaścicieli działek nr [...] lub [...] obręb [...] [...], co oprócz wyjaśnień w ww. piśmie, znajduje też potwierdzenie w aktach (protokoły, k. 149-150 akt l instancji).
W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji, w prawidłowo określonym obszarze oddziaływania obiektu ustalił strony postępowania i przedłożone mu pełnomocnictwa do reprezentowania stron także organ odwoławczy przyjmuje za odpowiednie w sprawie (art. 28, 32, 33, 40 kpa), nie dopatrując się rażącego naruszenia przepisów w tym względzie, które to skutkowałyby ewentualnym wydaniem decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Stronom postępowania, inwestorowi oraz właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu -działającym osobiście lub przez umocowanych pełnomocników - doręczone zostały ww. pisma organu l instancji. Jakkolwiek skarżący ma rację, że organ prowadząc postępowanie powinien zapewnić czynny udział stronom postępowania informując wszystkie strony o swych czynnościach, poprzez doręczanie im wysyłanych pism w sprawie, o możliwości zapoznania się z przedłożonymi dokumentami i całym zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie podczas całego wszczętego postępowania i przed wydaniem decyzji.
Tylko inwestorowi doręczono postanowienie z 08.05.2018 r. i zawiadomienie z 10.05.2018 r. (k. 47 i 48), co zdaniem organu odwoławczego jest uchybieniem procedury postępowania. Niemniej zauważyć trzeba, że po zawiadomieniu z 25.05.2018 r. i przed zaskarżoną decyzją z 12.06.2018 r. (k. 80-82) w aktach l instancji znajdują się tylko protokoły z 28.05.2018 r. i 29.05.2018 r. z przyjęcia pełnomocników stron postępowania (k. 59-78) oraz protokół z 11.06.2018 r. (k.
79) informujący o przeglądzie projektu budowlanego przez odwołującego (odwołujący w swoich pismach wskazuje na to przeglądanie). Strony, w tym odwołujący, miały więc możliwość zapoznania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W tej sytuacji, odrębne zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, w ocenie organu odwoławczego, nie było bezwzględnie konieczne. Także organ l instancji nie powinien wydać decyzji z 12.06.2018 r. bez uwzględnienia złożonego w tym samym dniu pisma z 12.06.2018 r. strony odwołującej się jednakże kwestie podniesione w tym piśmie wskazane zostały w odwołaniu od decyzji i podlegały ocenie organu odwoławczego, podobnie jak cały materiał dowodowy. W oparciu o cały materiał dowodowy w sprawie, wobec otrzymanych wyjaśnień, sprawdzeń i ustaleń na podstawie otrzymanych akt, w ocenie organu odwoławczego opisanych uchybień w tym względzie nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie procedury postępowania, a które skutkowałoby ewentualnym wydaniem decyzji kasatoryjnej. Ponadto strona postępowania, która uważałaby iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, z uwagi na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Także wskazane zarzuty dotyczące dokumentowania czynności, gromadzenia i oceny dowodów - w ocenie organu odwoławczego, nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie odwoławczej. Brak, zdaniem odwołującego, notatek i protokołów dokumentujących oceny dowodów i czynności organu, czy też brak prowadzonej na bieżąco metryki sprawy (metrykę dołączono do akt sprawy jako ich uzupełnienie w związku ze zleceniem z art. 136 kpa), mogą być nieprawidłowością dotyczącą prowadzonego postępowania i teczki akt sprawy, jednak organ odwoławczy nie może zakwalifikować ich jako mające wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja z 12.06.2018 r., sporządzona zgodnie z obowiązującym wzorem decyzji o pozwoleniu na budowę (w uzasadnieniu zawiera informacje wskazujące dokonanie sprawdzenia i oceny przedłożonych wymaganych dokumentów. Zarzuty w kwestiach ustalenia posadowienia budynku oficyn i ścian tylnych, przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...], ingerencji inwestycji w działkę nr [...] i w związku z tym niezweryfikowanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego przez inwestora, w kwestii ustalenia, że budynek na działce nr [...] jest budynkiem mieszkalnym i nasłonecznienia pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi - w ocenie organu II instancji nie wymagały dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego bądź zostały wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, i nie są zasadne. Z analizy całego materiału dowodowego, w tym projektu budowlanego, uzupełnień i wyjaśnień pełnomocnika inwestora, projektanta, organu l instancji (k. [...] akt II instancji, k. 171-180 akt l instancji k. 229-[...] projektu budowlanego) wynika, iż zaprojektowany zakres robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją z 12.06.2018 r. nie obejmuje działki nr [...] obręb [...] i nie będą na niej wykonywane roboty budowlane, nie ingeruje w działkę nr [...] będącą—własnością odwołującej się strony. Działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel jest strona, postępowania. Działka nr [...] nie jest działką inwestycyjną, wobec czego inwestor nie jest obowiązany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w związku z zamierzoną inwestycją objętą decyzją z 12.06.2018 r. W postępowaniu l instancji inwestor złożył prawidłowe oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działek inwestycyjnych wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę, projekcie budowlanym a następnie w decyzji z [...] r. Prawdziwość zawartych w oświadczeniu informacji o działkach, których dotyczy, znajduje potwierdzenie w dokumentach. Według wyjaśnień organu l instancji, pełnomocnika inwestora, wykonanych przez osoby uprawnione ekspertyzy w zakresie kształtu i przebiegu granicznej ściany wschodniej budynku oficyny tylnej na działce nr [...] i zakresu robót budowlanych projektowanych w tej ścianie, ekspertyzy technicznej wraz z oceną ogólną stanu technicznego budynków sąsiednich i określeniem wpływu planowanej inwestycji na oficyny budynków zlokalizowanych przy [...] oraz muru granicznego stanowiącego wschodnią ścianę elewacyjną oficyn budynków [...] w K. -cała ściana wschodnia oficyny tylnej budynku [...] (działka nr [...]) usytuowana jest na działkach nr [...] W skład muru granicznego wchodzą pozostałości zabudowy działki nr [...], jednak nie jest możliwe określenie czy fragmenty murów pozostawiono w celu podtrzymania pozostałości ścian oficyn niegdyś zlokalizowanych na działce nr [...] a obecnie wchodzących w skład całego muru granicznego działek [...]. W ekspertyzie wskazano, iż po rozbiórce oficyny na działce nr [...] zauważono, że część tego budynku oficynowego wychodziła poza granicę działki nr [...] i wchodziła w działkę nr [...]. W ekspertyzie stwierdzono też, iż przyjęte, opisane, rozwiązanie w zakresie sposobu wykonywania robót budowlanych projektowanych we wschodniej ścianie budynku oficyny na działce nr [...] (od strony oficyny wewnątrz istniejących pomieszczeń) zapewnia brak konieczności ingerencji w sąsiednią działkę nr [...]. Budynek [...] przylega wyłącznie jednym narożnikiem do oficyny budynku [...] i z uwagi na różnicę wysokości na rzecz budynku [...], według Ekspertyzy, ściany oficyny budynku [...] są do niego dostawione. Poziom posadowienia wschodniej ściany fundamentowej budynków nr [...] jest ok. 30 cm poniżej poziomu posadzki piwnic (część oficyny budynku nr [...] nie jest podpiwniczona) a poziom dziedzińca na działce nr [...] jest ok. 64 cm wyżej niż poziom posadowienia ściany granicznej. Projektant przewidział wzmocnienie graniczącej z działką nr [...] ściany wschodniej oficyn budynku [...] do poziomu gruntów nośnych poprzez etapowe wykonanie odciążającej płyty dennej, z tym że gdyby poziom płyty znajdował się poniżej istniejących fundamentów należy segmentowe wykonywać ich podbicie. Wszelkie grunty słabonośne, organiczne i lokalne soczewki powinno się usunąć i zastąpić zasypem stabilizowanym lub chudym betonem. Odpowiednie korekty i uzupełnienia obrysu ściany oficyny tylnej i przebiegu granic działek [...] jak też dotyczące rozwiązań projektowych konstrukcyjnych wzmocnienia budynku oficyny, ściany wschodniej graniczącej z działką nr [...] projektant wprowadził w projekcie budowlanym. Całkowitą odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego ponosi projektant i osoby sprawdzające projekt budowlany, posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, kontrola projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonywana jest w zakresie dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak jest podstaw prawnych do weryfikacji rozwiązań architektoniczno-budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zaznacza się, iż w projekcie budowlanym znajduje się oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane przepisami art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Z zamieszczonej w projekcie budowlanym analizy nasłonecznienia i przesłaniania (wykonanie 05.2018) oraz z materiału dowodowego w sprawie wynika, że "budynek niemieszkalny i2" na działce nr [...] był takim budynkiem istniejącym na mapie zaewidencjonowanej do zasobów 07.03.2018 r., a który w ostatnim czasie został rozebrany podczas realizowania inwestycji na działce nr [...]. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stosuje się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, więc nie jest wymagana analiza wpływu planowanej inwestycji na nasłonecznienie niemieszkalnego budynku i2 na działce nr [...]. Zarzuty w tej kwestii nie są zasadne, tym bardziej że budynek ten został rozebrany. Stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (roboty budowlane zwolnione od uzyskania pozwolenia lub podlegające obowiązkowi zgłoszenia). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę wraz z czterema kompletnymi egzemplarzami projektu budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego). Zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagana, gdyż na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z 13 kwietnia 2011 r. Jak wynika z akt l instancji inwestor 15.03.2018 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę z wymaganymi załącznikami i braki formalne wniosku uzupełnił na wezwanie z art. 64 § 2 kpa. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
7. Stosownie do art. 35 ust. 3 oraz 4 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta K. zaskarżoną decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Projekt budowlany sporządzony zgodnie z przepisami Prawa budowlanego jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, został wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby legitymujące się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień sporządzania projektu. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie (wpisanej do ewidencji 07.03.2018 r.) i jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. W projekcie budowlanym znajduje się także oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane przepisami art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Zaplanowane przedsięwzięcie nie zalicza się do wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 9 listopada 2010 r., więc decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. W ocenie Wojewody projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami mpzp. Według ustaleń mpzp (w tym § 74, 10, 9, 8), inwestycja leży w terenie oznaczonym symbolem MW/U.20 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, z podstawowym przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, z zastrzeżeniem (zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji drogowych oraz infrastruktury technicznej) oraz na obiekty i lokale zamieszkania zbiorowego, takie jak: hotele, hostele, pensjonaty. Kamienice są usytuowane w obszarze układu urbanistycznego miasta K. w granicach Plant, wpisanego do rejestru zabytków - nr rej. A-1 z dnia z 22.05.1933 r. oraz na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO (1978 r.). W zakresie ochrony konserwatorskiej, sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, mpzp ustala ochronę konserwatorską obiektów i posesji pl. [...] i pl. [...] objęte ochroną konserwatorską pełną, w tym oficyny tylne objęte ochroną konserwatorską częściową. Kamienice wpisane są do rejestru zabytków: kamienica pl. [...] - nr rej. zabytków [...] z dnia 24.06.1968 r., kamienica pl. [...] - nr rej. zabytków [...] z dnia 24.06.1968 r. oraz stanowiska archeologiczne pl. [...] nr [...], miasto lokacyjne, nr decyzji [...]. Do rejestru zabytków wpisane są też: kamienica pl. [...], nr rej. zabytków [...] z dnia 4.05.1968 r. (posesja i obiekty objęte ochroną konserwatorską pełną), kamienica z oficynami bocznymi oraz gankiem pl. [...] (posesja pl. [...]/ul. [...] objęta ochroną konserwatorską pełną), nr rej. zabytków [...] z dnia 07.05.1975 r., kamienica ul. [...], nr rej. zabytków [...] z dnia 2.02.1973 r. W zakresie ochrony konserwatorskiej, sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń mpzp podlega ujęta w ewidencji zabytków ul. [...] - kamienica z oficyną tylną, posesja ul. [...] objęta jest ochroną konserwatorską częściową. Analizowany obszar znajduje się w zespole zabytkowym obejmującym historyczny zespół miasta uznany za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 08.09.1994 r. Pozwoleniem nr [...] z 27.04.2018 r. znak: [...] na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków - [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków w K. pozwolił inwestorowi: na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich w kamienicy przy [...] (nr rej, zabytków [...]) położonej na działce nr [...] obręb [...] oraz w kamienicy przy [...] położonej na działce nr [...] obręb [...], określając warunki [k. 12-16 projektu budowlanego oraz stosowne opieczętowanie w projekcie budowlanym]. [...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K. postanowieniem z 22.05.2018 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w sposób inny niż podany w określonych przepisach warunków technicznych budynków, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej z marca 2018 r. wykonanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Na rysunku zagospodarowania terenu i rzucie parteru rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził bez uwag zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Według ustaleń § 8 ust. 2 pkt 9 lit. b mpzp, dla zabudowy oficynowej dopuszcza się lokalizowanie wind i klatek schodowych zewnętrznych od strony podwórców (dziedzińców) na elewacji budynków. Zaplanowana inwestycja jest zgodna z tymi ustaleniami mpzp. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z 12.06.2018 r. zauważył omyłkę pisarską w określeniu zamierzenia budowalnego w odniesieniu do zaplanowanej budowy zewnętrznych klatek schodowych. W decyzji określono je jako wewnętrzne, podczas gdy zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem budowlanym zostały zaprojektowane jako dopuszczone mpzp. Omyłka ta w decyzji nie powoduje zmiany rozstrzygnięcia.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. zarzucając 1/ rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie skarżącego w zakresie udziału w postępowaniu przed organem I instancji, które to naruszenie zaakceptował w pełni organ II instancji, prowadząc zasadnicze postępowanie dowodowe obejmujące istotne zmiany projektowe dopiero w postępowaniu w II Instancji, a to w wyniku tego, że: a/ organ I Instancji zawiadomił strony toczącego się postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami wiele miesięcy po jego wszczęciu (zawiadomienie z dnia 25 maja 2018 roku ("zawiadomienie") dotyczyło wszczęcia postępowania w dniu 15 marca 2018 roku), jednocześnie zawiadamiając strony o jego zakończeniu w trybie art. 10 §1 K.p.a.; b/ następnie wyznaczył stronom (w tym skarżącemu) termin 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia na zapoznanie się z gromadzonym przez kilka miesięcy materiałem dowodowym (w tym rozwiązaniami projektowymi), c/ po wysłaniu zawiadomienia nadal prowadził postępowanie wyjaśniające, przecząc tym samym własnemu stwierdzeniu, że postępowanie to zakończył, d/ po czym nie czekając na jakiekolwiek ustosunkowanie się Skarżącego oraz pozostałych stron do wciąż gromadzonego materiału dowodowego, wydał decyzję w I instancji w dniu 12 czerwca 2018 r. (a więc niewiele ponad dwa tygodnie od dnia wydania zawiadomienia), e/ organ II Instancji uchybienie to dostrzegł, wzywając organ I Instancji do przedstawienia dowodu doręczenia stronom zawiadomienia, przy czym całkowicie pominął fakt, że w aktach organu I Instancji brak jest dowodu oraz daty doręczenia zawiadomienia do skarżącego; f/ w wyniku powyższego rażącego naruszenia przepisów postępowania.
Organ I Instancji całkowicie pominął w toku całego postępowania tak istotną jego stronę jak właściciel nieruchomości sąsiedniej; g/ w rezultacie skarżący miał możliwość zgłoszenia wniosków, zarzutów merytorycznych, odniesienia się do rozwiązań projektowych dopiero przed organem II Instancji, który to organ nie tylko fakt ten całkowicie pominął, ale naruszenie to w istotny sposób pogłębił, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe polegające na analizie kwestii technicznych, uzupełnieniu rozwiązań projektowych, ekspertyz oraz przeprowadzaniu oględzin nieruchomości (notabene z dalszymi naruszeniami proceduralnymi); w wyniku powyższych uchybień, całkowicie została wyłączona kontrola stron postępowania nad merytorycznymi założeniami projektu, co doprowadziło organ II Instancji do zaakceptowania decyzji organu I Instancji zawierającej błędy merytoryczne i naruszającej przepisy prawa materialnego (o czym w dalszych zarzutach) a ponadto, wobec licznych uzupełnień, do wydania rozstrzygnięcia, które utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że przedmiot postępowania (projekt budowlany) w toku postępowania przed organem II Instancji uległ istotnej zmianie (w tym istotnych zmian projektowych);
2/ art. 28 K.p.a. w związku z art. 32 K.p.a. w związku z art. 33 § 2 i 3 K.p.a. poprzez pominięcie także pozostałych stron postępowania, a to w wyniku zaniechania dokonania jakiejkolwiek interpretacji treści przedłożonych przez pełnomocnika inwestora kopii pełnomocnictw udzielonych W. L. L. przez: (i) M. S., (ii) A. M., (iii) M. S., (iv) M. S., (v) J. S., (vi) W. L. L. i (vii) A. L. L., będących stronami postępowania, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ II Instancji, że pełnomocnictwa udzielone przez ww. osoby są "odpowiednie w sprawie", podczas gdy: a/ żadne z przedłożonych pełnomocnictw nie umocowują W. L. L. do reprezentowania mocodawców zarówno przed Prezydentem Miasta K. jak i przed Wojewodą w postępowaniu dotyczącym zabudowy nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę; b/ treść przedłożonych pełnomocnictw nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, aby potencjalni mocodawcy mieli jakąkolwiek świadomość działania w ich imieniu przez W. L. L., zaś zarówno organ I Instancji jak i organ II Instancji nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia tych wątpliwości; c/ autentyczność podpisów złożonych pod pełnomocnictwami budzi uzasadnione wątpliwości, wobec widocznych tzw. "gołym okiem" różnic w podpisach, których organ I Instancji oraz organ II Instancji nie wyjaśnił w toku prowadzonych postępowań administracyjnych;
3/ art. 64 § 2 K.p.a poprzez jego błędną wykładnią i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w kwestii wezwania strony lub jej pełnomocnika do wyjaśnienia wątpliwości co do pełnomocnictwa udzielonego W. L. L. i zakresu jego umocowania;
4/ art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1. K.p.a. poprzez nieprawidłowe dokumentowanie i gromadzenie przez organ II Instancji przeprowadzanych w sprawie czynności dowodowych, w szczególności zastąpienie protokołu z oględzin dokonanych przez organ II Instancji w dniu 18. stycznia 2019 r. notatką urzędową z dnia 10. maja 2019 r., tj. sporządzoną ponad 5 miesięcy po przeprowadzonych czynnościach dowodowych (w związku z zarzutem skarżącego zawartym w piśmie procesowym) i oparcie na tak udokumentowanym środku dowodowym istotnych ustaleń w sprawie;
5/ art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron postępowania o przedsiębranych czynnościach dowodowych, w tym brak zawiadomienia wszystkich stron postępowania o przeprowadzanych na nieruchomości skarżącego oględzinach z dnia 1. stycznia 2019 r; 6/ dalsze naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez zlecenie organowi I Instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. w zakresie stanowiącym w istocie prowadzenie postępowania przed organem II Instancji, m.in. w zakresie: a/ ustalenia kwestii przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz [...] oraz okoliczności czy ściana wschodnia graniczna posiada przypory znajdujące się na działce sąsiedniej, b/ rozwiązań projektowych konstrukcyjnych wzmocnienia ściany wschodniej graniczącej z działką skarżącego, a zatem kwestii oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na działkę skarżącego, c/ dopuszczenie przedstawienia (w dodatku lakonicznej i niekompletnej) ekspertyzy wymaganej przez przepisy prawa materialnego, a dotyczącej bezpieczeństwa użytkowania nieruchomości sąsiedniej dopiero w postępowaniu przed organem II Instancji, które to kwestie mają na tyle zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy, że wykraczają poza kompetencje nadane organowi odwoławczemu w art. 136 K.p.a., a w konsekwencji powyższego stanowią dalsze naruszenie przez organ II Instancji zasady dwuinstancyjności postępowania;
7/ art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pomimo wprowadzenia przez inwestora w postępowaniu przed organem II Instancji istotnych zmian projektowych (w tym uzupełnienia projektu budowlanego o ekspertyzę dotyczącą oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią) organ II Instancji nie podjął nawet próby merytorycznego rozstrzygnięcia i zatwierdzenia tych zmian, ale utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji a zatem całość postępowania przed organem II Instancji nie ma merytorycznego znaczenia w świetle zaakceptowania pierwotnych rozwiązań projektowych (co ma istotne znaczenie wobec pozostałych zarzutów i przeprowadzenia istotnej części postępowania dowodowego dopiero w II instancji);
8/ art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu wydania decyzji uchylającej pozwolenie na budowę i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek;
9/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3. K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II Instancji, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było pełne i wyczerpujące, w tym wyjaśniało wszystkie istotne w niniejszej sprawie kwestie dotyczące projektowanej inwestycji, w sytuacji, w której istotna część postępowania dowodowego miała miejsce przed organem II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji zawierającej istotne braki projektowe;
10/ art. 80 K.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o twierdzenia i opinie Inwestora, bez merytorycznej oceny tej materii, w szczególności w zakresie: a/ zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2011 r., podczas gdy projektowana inwestycja ustalenia MPZP narusza, b/ wpływu projektowanej inwestycji objętej decyzją organu I Instancji na nieruchomość skarżącego (w tym błędne ustalenie, że dla wykonania robot budowlanych nie istnieje konieczność ingerencji w nieruchomość skarżącego);
11/ art. 35 ust. 1 pkt.
- 1) ustawy z dn.
- 7. lipca 1994r. - Prawo budowlane w zw. z §8 ust. 1 pkt.
- 6) lit. b) MPZP poprzez zaaprobowanie rozwiązań projektowych, w których urządzenia techniczne (wentylacyjne) zlokalizowane są powyżej wysokości kalenicy budynku frontowego;
12/ art. 35 ust. 1 pkt.
- 2) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt.
- 1) lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt.
- 9) Prawa Budowlanego w zw. z §204 ust. 5 oraz §206 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie rozwiązań projektowych zagrażających bezpieczeństwu użytkowania budynku sąsiedniego;
13/ art. 35 ust. 1 pkt 3) Prawa Budowlanego poprzez: a/ zatwierdzenie dokumentacji projektowej w pierwotnym brzmieniu, pomimo dokonania jej istotnych zmian w postępowaniu przed organem II instancji, co do których to zmian nie zostały ponowione żadne wymagane przez art. 35 ust. 1 pkt 3) Prawa Budowlanego uzgodnienia, b/ zaaprobowanie przedłożonej przez Inwestora dokumentacji projektowej w zakresie budowy na działkach nr [...],obr. [...] przy [...] w K. oraz na dz. nr [...] [...] (data uzupełnienia projektu o dodatkowe działki jest niejasna) podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 27 kwietnia 2018 roku obejmuje swoim zakresem wyłącznie działki nr [...], a tym samym projekt budowlany, uzupełniony poprawkami w zakresie w jakim dotyczy działek nr [...] nie jest objęty powyższym pozwoleniem (nie spełnia zatem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt.
- 3) Prawa budowlanego);
14/ art. 5 Prawa Budowlanego poprzez brak wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego objętego decyzją organu I Instancji pod kątem zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy prawidłowa ocena doprowadziłaby do całkowicie odmiennej decyzji;
15/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego rozstrzygnięcia, wyrażający się w przyjęciu, że: 1/ cała ściana wschodnia oficyny tylnej [...] (działka nr [...]) usytuowana jest na działkach nr [...], przez co wykonanie robot budowlanych nie wymaga ingerencji zakresie działki nr [...] (działki skarżącego), podczas gdy istotne dla wykonania ściany wschodniej oficyny elementy (przypory istniejącego w granicy muru) znajdują się na działce nr [...]; 2/ "budynek niemieszkalny i2" na działce nr [...] był takim budynkiem istniejącym na mapie zaewidencjonowanej do zasobów 7 marca 2018 r. i w ostatnim czasie został rozebrany.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany dla zamierzenia polegającego na przebudowie dwóch kamienic frontowych położonych przy [...] w K. i nadbudowie budynków oficyny oraz zmianie sposobu użytkowania tych obiektów z mieszkaniowego na hotelowy. Zdaniem organu kontrola, jaką przeprowadził w granicach zakreślonych przepisem art. 35 ustawy Prawo budowlane pozwalała na uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest wymagane - organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.
Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; ustawa) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Z kolei przepis art. 25 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W oparciu o w/w regulację w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności organ bada zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W niniejszej sprawie kontrola, o której mowa wyżej nie została prawidłowo przeprowadzona. Rozpoznanie sprawy przez organ ograniczało się bowiem do stwierdzenia, że projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odniesieniu się do zarzutów odwołania. Kontrola organu w zakresie badania zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia zgodności projektowanej funkcji z zapisami planu oraz dostrzeżenie kwestii klatek schodowych zewnętrznych, których sytuowanie także plan miejscowy dopuszcza. Innych kwestii, o których mowa w § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" określającego zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu także na obszarze MW/U.20 (§ 74 ust 3 pkt 3 w/w planu) skarżona decyzja nie analizuje w aspekcie zgodności projektu budowlanego z zapisami planu.
Zasady te dotyczą między innymi wykorzystania poszyć dachowych, możliwości lokalizacji urządzeń technicznych na dachach i ich maksymalnej wysokości. Analiza zgodności projektu budowlanego z tymi zapisami nie została prawidłowo przeprowadzona.
Organ w zasadzie w ogóle nie dokonuje oceny projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi a jedynie stwierdza, że zgodność taka zachodzi. W ocenie sądu samo stwierdzenie takiego faktu bez wskazania, jakie aspekty organ kontroluje i na czym zgodność ta polega nie poddaje się kontroli. Sąd zwraca uwagę, iż redakcja przepisu art. 35 ust 1 pkt 2 jest jednoznaczna. Powinnością organu jest dokonać oceny projektu budżetowanego w tym aspekcie a przepisy techniczno-budowlane nie są jedynymi przepisami, jakie organ powinien uwzględniać dokonując tej kontroli. Jak mowa wyżej organ oceny tej nie dokonał a rozważania na temat czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane wobec zarzutów skarżącego, iż część prac budowlanych ma być wykonana na działce do niego należącej w żadnym stopniu nie zastępuje oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.
Sąd dostrzega fakt, że projekt budowlany dotyczy przebudowy dwóch kamienic a więc co do zasady braku ingerencji w teren, ale też dotyczy on nadbudowy, która to praca budowlana też co prawda z założenia ale zakłada nowej ingerencji w teren, ale dochodzi tu jednak do powstania nowej substancji budowlanej (nadbudowy) i należy w takiej sytuacji ocenić choćby kwestie dozwolonego zbliżenia części nadbudowanej do działek i zabudowy sąsiedniej.
Już sam fakt braku oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz niepełną oceną zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyni decyzję wadliwą w stopniu, który uzasadnia eliminację jej z obrotu prawnego. Organ bowiem naruszył art. 7 K.p.a (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz art. 77 § 1 K.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) a uchybienia te mogły ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.). Nie są to jednak uchybienia jedynie.
Zgodnie z przytoczoną wyżej regulacją art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy, organ dokonuje kontroli czy projekt budowlany ma komplet opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Zauważyć należy, że tak obiekty będące przedmiotem pozwolenia na budowę jak i obszar, na którym są zlokalizowane podlegają ochronie konserwatorskiej. W ocenie organu do projektu budowlanego dołączone zostało prawidłowe pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. na prowadzenie robót budowlanych. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.
Zgodnie z art. 39 ust 1 ustawy prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z kolei art. 36 ust 1 pkt 1ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Przepis art. 36 ust 1 pkt 2 w/w ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Zauważyć należy, że pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. na prowadzenie robót budowlanych wydane zostało na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich w kamienicach przy [...] i w oficynie na działkach nr [...] oraz nr [...] obr. [...]. Tymczasem organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie kamienic frontowych oraz nadbudowie oficyn (także zmianie sposobu użytkowania) na działkach nr [...] oraz nr [...] przy małym [...] w K. oraz na działkach [...], oraz [...] obręb [...]. Trzech ostatnich działek pozwolenie konserwatorskie nie wymienia. Jeżeli by nawet założyć że przedmiotowe kamienice oraz oficyny zlokalizowane są w całości na działkach nr [...] oraz nr [...], to jednak projekt budowlany przewiduje prowadzenie prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę także na niewymienionym w pozwoleniu konserwatorskim działkach [...], oraz [...].
Tymczasem jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga po pierwsze prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust 1 ustawy) i po drugie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (art. 36 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków). Organ nie dokonał zatem prawidłowej kontroli czy projekt budowlany ma komplet opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. To uchybienie także narusza regulacje zamieszczone w K.p.a. o których mowa wyżej.
Zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego (braku uczestnictwa części uprawnionych stron tego postępowania) jest nieuprawniony. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, tylko strona która nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym może skutecznie ten zarzut podnosić. Brak podstaw by czyniły to inne strony a sąd uwzględniając taki zarzut, prawo narusza wykraczając poza swoje kompetencje. Przytoczyć dla przykładu można tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1259/17 w którym wskazano, iż prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu.
Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r.,sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10).
Także zarzut braku sporządzenia protokołu z czynności dokonanych w dniu 18 stycznia 2019 r. jest bezzasadny gdyż jak wynikła z art 67 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Sporządzenie notatki pisemnej na okoliczność podjętej przez organ czynności zastępuje protokół. Jeżeli by nawet przyjąć pogląd przeciwny, wadliwość taka nie wpływa na wynik sprawy.
Także zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. poprzez prowadzenia zbyt "szerokiego" postępowania przez organ odwoławczy nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ II instancji stwierdzając braki w postępowaniu dowodowym ma nie tyle uprawnienie, co obowiązek braki te uzupełnić. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji usprawiedliwia tylko taki zakres koniecznych ustaleń, by można przyjąć, że brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011) tj. żę w rozumieniu art. 138 § 1 K.p.a.) tj. sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona pełnej kontroli projektu budowlanego, także w aspekcie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz oceni czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Organ wezwie też inwestora do uzupełnienia wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego dla całego zamierzenia objętego projektem budowlanym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit ac także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).