Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 926/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 3 lutego 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 12 ust. 4 a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a, 2 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 K.p.a. Starosta K. orzekł: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz W.W., w wysokości 167 939,00 zł, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. W., przejętą na rzecz Gminy W. decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa gminnej drogi dojazdowej do Centrum Logistycznego i modernizacja odcinka ul. [...] w miejscowości M. gm.

W "; w punkcie 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości 167 939,00 zł na rzecz W.W. w całości: w punkcie 3 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Gminy W. oraz w punkcie 4 o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od wydanej decyzji Starosty K. z dnia 3 lutego 2012 r. odwołanie złożył W.W., a Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją nr [...] z dnia 7 sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r., znak: [...] Starosta K. orzekł: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz W.W., w wysokości 262 295,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. M. jedn. ewid. W., przejętą na rzecz Gminy W. decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa gminnej drogi dojazdowej do Centrum Logistycznego i modernizacja odcinka ul.[...] w miejscowości M. gm. W. "; w punkcie 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości 262 295,00 zł na rzecz W.W. w całości; w punkcie 3 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Gminy W.; w punkcie 4 o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od wydanej decyzji Starosty K. z dnia 18 stycznia 2013 r. odwołanie złożyła Gmina W., a Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia 1 sierpnia 2013 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Starosta K. rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia 25 lutego 2014 r., znak: [...] orzekł: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz W.W., w wysokości 276 984,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. W., przejętą na rzecz Gminy W. decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa gminnej drogi dojazdowej do Centrum Logistycznego i modernizacja odcinka ul. [...] w miejscowości M. gm. W. "; w punkcie 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości 276 984,00 zł na rzecz W.W. w całości; w punkcie 3 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Gminy W.; w punkcie 4 o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 14 marca 2014 r. złożyła Gmina W., a Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia 21 lipca 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 25 lutego 2014 r..

Na powyższą decyzję Gmina W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1420/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem ustalenia odszkodowania w oparciu o nowy, sporządzony zgodnie z przepisami prawa operat szacunkowy.

Starosta K. rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia 3 listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 12 ust. 4 a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a, 2 i 5, art. 133, art. 134 ust. 1,2,3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), art. 104 K.p.a., orzekł: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz W.W.,, w wysokości 285 456,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. M. jedn. ewid. W., przejętą na rzecz Gminy W. decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa gminnej drogi dojazdowej do Centrum Logistycznego i modernizacja odcinka ul. [...] w miejscowości M. gm.

W. "; w punkcie 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości 285 456,00 zł na rzecz W.W. w całości; w punkcie 3 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Gminy W.; w punkcie 4 o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Starosta K. wskazał, że na wniosek Wójta Gminy W. z dnia 6 sierpnia 2010 r. Starosta K., na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) w dniu 3 stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa gminnej drogi dojazdowej do Centrum Logistycznego i modernizacja odcinka ul. [...] w miejscowości M. gm. W. ", obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. 0,1860 ha, położoną w obr. [...]. jedn. ewid. W. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 9 lutego 2011 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 wyżej powołanej ustawy, przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. na potrzeby realizacji powyższej inwestycji.

Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie ustalono, że operatem podziału nr [...] z dnia 20 września 2010 r. działka nr [...] o pow. 0,34 ha, obr. [...] jedn. ewid. W., podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,1860 ha - wydzielona pod drogę i nr [...] o pow. 0,1492 ha.

W oparciu o treść odpisu z księgi wieczystej [...] ustalono, że w dniu, w którym decyzja nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011 r. znak [...], stała się ostateczna, tj. 9 lutego 2011 r., objęta nią była działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. W., a w dziale II jako właściciel wpisany był W.W. Działy III i IV tej księgi nie były obciążone żadnymi wpisami ograniczonych praw rzeczowych.

Aktualnie działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. W. objęta jest księgą wieczystą [...] i stanowi własność Gminy W. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w szczególności:

Art. 12 ust. 4f Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, ust. 5 Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zawiadomieniem z dnia 5 maja 2011 r. wszczęto z urzędu postępowanie, w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, obr. [...] jedn. ewid. W., przejętą na rzecz Gminy W. decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011 r.

W myśl art. 18 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: " Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania ". Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości", a zgodnie z art. 134 ust. 1 " Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości".

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Sposób postępowania przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne określa § 36 ust. 1, który stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji; ust. 2 w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1 wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym; ust. 3 w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m 2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m 2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%; ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy w dniu 9 czerwca 2015 r. sporządził operat szacunkowy, którym objął wyceną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, obr. [...] jedn. ewid. W., która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla gminy W., podjętym Uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia 11 marca 2005 r., znajduje się w przeważającej części (około 93%) w konturze terenów rolniczych, oznaczonych symbolem "R", a w części pozostałej południowo – wschodniej (stanowiącej około 7% jej powierzchni) - w konturze terenów zieleni, w tym objętej formami ochrony przyrody, oznaczonych symbolem "ZN". Na rysunku planu przy symbolu "R" podane zostały dodatkowo: cyfra "5" oraz litery: "a", "o", "m", "u", "n", "h". Zaś przy symbolu "ZN": cyfra "5" oraz litery: "m", "u", "h".

Przedmiotowa działka położona jest w M., w odległości około 110 m na północny - zachód od ul. [...] na północny - wschód od ul. [...]j i około 650 m na północ od [...]. Odległość od ścisłego centrum K. wynosi około 9 km w linii prostej. Na dzień wydania decyzji Starosty K., tj. 3 stycznia 2011 r., najbliższe otoczenie nieruchomości stanowiły tereny niezabudowane - łąki, przeznaczone w miejscowym planie pod tereny rolne. Wzdłuż południowo - wschodniej granicy działki płynął potok [...] a wzdłuż granicy północno - zachodniej, częściowo również na terenie działki znajdował się rów melioracyjny. Najbliższe zabudowania zlokalizowane były w odległości około 80 m w kierunku południowo - wschodnim (domy jednorodzinne przy ul. [...]). W odległości około 290 m w linii prostej (na wschód) przebiegała droga krajowa nr [...], za którą zlokalizowany był obszar o charakterze usługowym (w tym m.in. [...] salon samochodowy, salony meblowe i skład budowlany) - na dzień wydania decyzji częściowo również w budowie.

Działka nr [...] o po w. 0,1860 ha stanowi pas gruntu o zmiennej szerokości - od około 20 do 26 m o nieco nieregularnej południowo - wschodniej granicy. Na dzień wydania decyzji działka odznaczała się płaskim terenem. Nieruchomość nie posiadała uzbrojenia w media ani nie posiadała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Wzdłuż wschodniej granicy działki tj. wzdłuż brzegu potoku [...] rosły szpalerem stare drzewa olchy. Poza olchami na działce w tej części rosły również pojedyncze samosiejki (młode drzewka i zakrzaczenia), nie przedstawiające jednak żadnej wartości użytkowej. Na działce znajdowało się również ogrodzenie - drut kolczasty rozpięty na drewnianych kołkach wys. 1,5 m, biegnące wzdłuż rowu melioracyjnego (rejon północno - zachodniej granicy) wzdłuż potoku [...] o łącznej długości 40 mb. Zaznaczono, że zgodnie z definicją przedstawioną w art. 48 K.c. do części składowych gruntu należą w szczególności budynki oraz inne urządzenia trwale z gruntem związane (...). W związku z tym, ze względu na brak trwałego związania z gruntem, znajdujące się na działce ogrodzenie nie stanowi jej części składowej działki i co za tym idzie nie podlega wycenie.

Ze względu na fakt, że przeznaczenie działki nr [...] wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (R i ZN) jest odmienne od celu, na jaki działka ta została przeznaczona decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa gminnej drogi dojazdowej do Centrum Logistycznego i modernizacja odcinka ul. [...] w miejscowości M. gm. W ", zgodnie z art. 134 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest przeprowadzenie analizy kształtowania się cen transakcyjnych zarówno w przypadku niezabudowanych nieruchomości gruntowych, jak i o przeznaczeniu pod tereny rolne i zieleni.

Z uwagi na bardzo zbliżony charakter i cenność analizą objęto nieruchomości gruntowe zarówno o przeznaczeniu pod tereny rolne jak i tereny zieleni. Pod uwagę rzeczoznawca majątkowy brał nieruchomości o powierzchni z zakresu od 0,10 do 0,35 ha, które były przedmiotem transakcji kupna - sprzedaży w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Badaniem objął tylko obrót prawem własności. Jako rynek lokalny przyjął pierwotnie obszar miejscowości: [...] (gmina W.) oraz [...] - w zakresie części usytuowanej na zachód od drogi krajowej nr [...] (gmina Z.). Z uwagi jednak na małą ilość odnotowanych transakcji sprzedaży tego rodzaju nieruchomości, w celu dokładnego badania rynku, analizę poszerzono na cały obszar tych dwóch gmin (W. i Z.) z pominięciem części miejscowości R. usytuowanej na wschód od drogi krajowej nr [...] (w przypadku której odnotowane ceny gruntów są wyraźnie wyższe od ich średniego poziomu w przypadku pozostałej części badanego obszaru) oraz gminę Z., charakteryzującą się podobną odległością od K., zbliżonymi walorami i cennością gruntów.

W analizie nie uwzględniano transakcji uznanych za nierynkowe oraz transakcji zawartych przy zaistnieniu szczególnych warunków. Odrzucono nieruchomości o skrajnie wysokich i skrajnie niskich cenach jednostkowych.

W wyniku przeprowadzonego monitoringu ustalono, że w badanym okresie, odnotowano 19 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości spełniających zadane kryteria.

Zgodnie z przedstawioną bazą na stronie 13 operatu szacunkowego, jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości podobnych mieszczą się w przedziale od 6,24 zł/m2 do 43,33 zł/m2. Cechuje je spora rozbieżność.

Rzeczoznawca majątkowy monitoringiem objął również nieruchomości drogowe -nieruchomości przeznaczone na cele drogowe w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (w tym w szczególności w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego) lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Badanie rynku przeprowadził poprzez analizę transakcji kupna - sprzedaży prawa własności zawartych aktami notarialnymi. Analizą objął okres od czerwca 2013 r. do czerwca 2015 r.. Jako rynek lokalny biegły przyjął pierwotnie obszar miejscowości: [...] (gmina W.) oraz [...],[...],[...] - w zakresie części usytuowanej na zachód od drogi krajowej nr [...] (gmina Z). Z uwagi jednak na małą ilość odnotowanych transakcji sprzedaży tego rodzaju nieruchomości, w celu dokładnego badania rynku, analizę poszerzył na cały obszar tych dwóch gmin (W. i Z.), z pominięciem części miejscowości R. usytuowanej na wschód od drogi krajowej nr [...] (w przypadku której odnotowane ceny gruntów są wyraźnie wyższe od ich średniego poziomu w przypadku pozostałej części badanego obszaru) oraz gminę Z. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy lokalnego rynku, a także własnego doświadczenia w wycenie nieruchomości "drogowych" na terenie innych gmin powiatu [...], w segmencie tym dominuje obrót działkami o powierzchniach bardzo małych, najczęściej celowo wydzielanymi pod budowę lub poszerzenie drogi.

Transakcje działkami większymi (o powierzchni rzędu kilkaset i więcej metrów kwadratowych) zawierane są sporadycznie. Biegły wskazał, że z dokonanych obserwacji wynika, że ceny transakcyjne w przypadku nieruchomości o powierzchniach większych nie odbiegają w sposób istotny od przeciętnych cen transakcyjnych uzyskiwanych w tych samych lokalizacjach za nieruchomości o powierzchniach małych. Oznacza to, że powierzchnia w przypadku segmentu nieruchomości drogowych nie jest cechą różnicującą poziom cen (nie posiada istotnego wpływu na wartości nieruchomości).

W wyniku przeprowadzonego monitoringu ustalono, że w badanym okresie, zawartych zostało 12 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości spełniających zadane kryteria.

Zgodnie z przedstawioną bazą na stronie 14 operatu szacunkowego, jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości "drogowych" na terenie gmin [...] (z pominięciem części miejscowości R. usytuowanej na wschód od drogi krajowej nr [...]) wahają się w przedziale od 80,00 zł/m2 do 210,00 zł/m2.

Biorąc pod uwagę informacje zawarte w zamieszczonych na str. 13-14 operatu szacunkowego zestawieniach nieruchomości, biegły stwierdził grunty drogowe odznaczają się wyraźnie wyższą cennością od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne/zieleni. Oznacza to, że cel na jaki nieruchomość została przeznaczona zgodnie z decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011r. o zezwoleniu na realizację drogi, powoduje wzrost jej wartości. Z tego względu zgodnie z art. 134 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wycena nieruchomości przeprowadzona zostanie przy przyjęciu jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń w/w decyzji, czyli w oparciu o nieruchomości podobne przeznaczone pod drogi.

Biegły wycenę działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. W. przeprowadził w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobnej od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Metoda korygowania ceny średniej polega na tym, że do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Dla analizowanego segmentu rynku biegły ustalił następujące cechy, które mają wpływ na wartość rynkową nieruchomości, tj. lokalizacja, kategoria drogi, otoczenie oraz topografia oraz przyporządkował parametry, które zostały zestawione w tabeli na stronie 16 sporządzanego operatu szacunkowego. Cechom tym biegły przypisał procentowe wagi, które wynoszą: lokalizacja - 40%, kategoria drogi - 20%, otoczenie - 20% i topografia -20%.

W sporządzonym w dniu 9 czerwca 2015 r. operacie szacunkowym dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen nie nasuwają zastrzeżeń, a 1 m2 przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 131,98 zł.

Wartość znajdujących się na działce nr [...] obr. [...] jedn. [...] drzew (olch) została określona na podstawie wartości rynkowej możliwego do pozyskania z nich drewna.

Wobec powyższego w operacie szacunkowym w dniu 9 czerwca 2015 r. wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, obr. [...] jedn. ewid. W., została ustalona na kwotę 245 483,00 zł oraz wartość porastających działkę olch - kwota 932,00 zł, według jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia 3 stycznia 2011 r..

Strony postępowania zostały pisemnie poinformowane o sporządzeniu operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości o możliwości zapoznania się z jego treścią oraz o terminie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego - autora operatu szacunkowego.

W dniu 11 sierpnia 2015 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której przekazano rzeczoznawcy majątkowemu pismo W.W. stanowiące zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego, w którym W.W. zarzucił biegłemu między innymi przyjęcie do porównań nieruchomości małych, znacznie bardziej oddalonych od K. niż M., pominięcie transakcji z R. i M..

Pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował, iż w związku z zastrzeżeniami i uwagami do sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego dokonał korekty operatu z dnia 9 czerwca 2015 r. poprzez objęcie analizą nieruchomości drogowych o powierzchni większej niż 100 m2.

W operacie szacunkowym wykonanym w dniu 27 sierpnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne i zieleni, a także pod drogi.

Zgodnie z przedstawioną bazą na stronie 13 sporządzonego operatu szacunkowego jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości podobnych przeznaczonych pod tereny rolne i zieleni mieszczą się w przedziale od 6,24 zł/m2 do 43,33 zł/m2. Natomiast jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości podobnych przeznaczonych pod tereny drogi zawierają się w przedziale od 94,41 zł/m2 do 172,96 zł/m2.

Mając na uwadze powyższe grunty drogowe odznaczają się wyraźnie wyższą cennością od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne/zieleni. Oznacza to, że cel na jaki nieruchomość została przeznaczona zgodnie z decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011r. o zezwoleniu na realizację drogi, powoduje wzrost jej wartości.

Zgodnie z §36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego " W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnianiu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

W przypadku braku transakcji drogowych określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, że przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych. W takim przypadku biegły powinien rozważyć zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości oraz powiększyć wartość nieruchomości maksymalnie o 50%.

Mając na uwadze fakt, że na rynku zaistniała odpowiednia liczba transakcji pod drogi publiczne, biegły do wyceny zastosował wymagane prawem podejście porównawcze i rynek transakcji pod drogi publiczne.

W sporządzonym w dniu 27 sierpnia 2015 r. operacie szacunkowym jednostkowa wartość rynkowa prawa własności 1 m2 gruntu wynosi 152,97 zł. Wobec powyższego wartość odtworzeniowa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, obr. [...] jedn. ewid. W., została określona na kwotę 285 456,00 zł, w tym: wartość rynkowa gruntu - kwota 284 524,00 zł oraz wartość odtworzeniowa części składowych - kwota 932,00 zł, według jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia 3 stycznia 2011 r..

W ocenie organu I instancji sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Biegły w toku postępowania odpowiedział na wszystkie zarzuty strony postępowania, wskazał i wyjaśnił wszystkie przesłanki, które doprowadziły do określenia wartości nieruchomości odpowiadającej, jego zdaniem, wartości działki nr [...] o pow. 0,1860 ha, obr. M. jedn. ewid. W. Jego wyjaśnienia były spójne i logiczne.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. strony postępowania, stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a. zostały poinformowane, iż przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Pismem z dnia 10 września 2015 r. W.W. ponownie wniósł zastrzeżenia do operatu sporządzonego w dniu 27 sierpnia 2015 r. kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.

W dniu 29 września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do wniesionych zastrzeżeń, podtrzymując wartość nieruchomości oszacowaną w operacie szacunkowym z dnia 27 sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia 5 października 2015 r. strony postępowania ponownie zostały poinformowane, iż przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Do chwili wydania decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła dodatkowych uwag i zastrzeżeń do zgromadzonego materiału dowodowego.

Do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązana jest Gmina W., jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przejęcie nieruchomości, zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina W., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucono błędne przyjęcie w operacie istnienia tzw. "zasady korzyści" i określenie wartości wycenianej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi, bez wystarczającego uzasadnienia wyższej "cenności" gruntów drogowych, niż przeznaczonych pod tereny rolne/zielone. Jednocześnie w odwołaniu wskazano na niezastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także uwzględnienie wśród nieruchomości porównawczych działek o niniejszej powierzchni niż przedmiot wyceny, jak również działki nr [...] położonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy w terenie zieleni izolacyjnej.

Decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 K.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 3 lutego 2012 r..

Organ odwoławczy wskazał, że na mocy decyzji Starosty K. z dnia 3 stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, położona w obrębie [...], jednostka ewidencyjna W., stała się własnością Gminy W. Przywołano art. 12 ust. 4 i 4c specustawy drogowej, zgodnie z którym nieruchomości lub ich części zajęte pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, zaś ustanowione na nieruchomości lub prawie jej wieczystego użytkowania ograniczone prawa rzeczowe wygasają - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Stosownie do treści art. 12 ust. 4f i ust. 5 specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości zajęte w jej trybie pod drogę publiczną przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, zaś do ustalenia wysokości i wypłacenia tego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zacytowano art. 18 ust. 1-1 d specustawy drogowej.

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] z dnia 6 kwietnia 2011 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła uprzednio własność W.W.. Działy III i IV nie były obciążone żadnymi wpisami ograniczonych praw rzeczowych.

W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj.: rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem opinia sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej.

Wskazano na orzecznictwo, z którego wynika, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż "organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony.

Dalej wskazano, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Wskazano na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw.: "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Wskazano, że w omawianej sprawie autor sporządzonej wyceny nieruchomości dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (3 stycznia 2011 r.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. w przeważającej części (około 93%) w konturze terenów rolniczych oznaczonych symbolem "R", a w pozostałej części (około 7%) w konturze terenów zieleni oznaczonych symbolem "ZN", wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu gminy Z. i Z.. Powyższe poprzedzone było dokonaniem na str[...] operatu szacunkowego szczegółowej analizy 16 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny rolne i zieleni, w wyniku której biegły stwierdził, iż średnia cena transakcyjna nieruchomości pod tereny rolne i zieleni (Cśr 21,60 zł/m2) jest niższa niż średnia cena transakcyjna nieruchomości przeznaczonych pod drogi (Cśr 141,57 zł/m2).

Tym samym za nieuzasadnione należy uznać kwestionowanie przez odwołującego możliwości zastosowania przez biegłego tzw.: "zasady korzyści" ujętej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy ona wystąpiła, co zostało szczegółowo udowodnione w operacie szacunkowym. Jednocześnie w niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ w wyniku dokonanej analizy biegły znalazł nieruchomości drogowe, natomiast w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nabywanych pod drogi przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych z ewentualnym rozważeniem zwiększenia wartości na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia, jedynie w sytuacji, gdy wśród nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych przeważa przeznaczenie np. rolne, a jednocześnie wartość tych gruntów jest niższa od nieruchomości drogowych (opracowanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z 2012 r. pn.: "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych'').

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy pismem z dnia 31 marca 2016 r. zwrócił się do biegłego o nadesłanie szczegółowej analizy transakcji nieruchomościami drogowymi odnotowanymi na terenie gminy, na obszarze której położony jest przedmiot wyceny, tj.: W., w kontekście nieuwzględnienia wśród trzech nieruchomości porównawczych żadnej transakcji z terenu gminy W., a także wskazanie powodów uwzględniania wśród nieruchomości porównawczych transakcji nr [...], której przedmiotem była działka nr [...] przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy pod zieleń izolacyjną.

Ponadto zwrócono się o informację o powodach przyznania przedmiotowi wyceny oceny bardzo dobrej cechy "topografia" w kontekście występowania na działce rowu melioracyjnego, która to działka - jak wskazał odwołujący - jest terenem podmokłym.

W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 4 maja 2016 r. poinformował, iż transakcja o nr rep. [...] z dnia 10 września 2014 r. dotyczy działki nr [...], która zgodnie z decyzją Wojewody K. nr [...] znak: [...] z dnia 29 grudnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast znak: [...] z dnia 3 sierpnia 1999 r., została przeznaczona pod budowę autostrady, a zatem uwzględnienie jej jako transakcji obejmującej nieruchomość o przeznaczeniu drogowym jest prawidłowe. Ponadto stroną kupującą była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a działka została nabyta na cel publiczny: pod budowę autostrady.

Jak dalej poinformował biegły, działce nr [...] przypisano ocenę "bardzo dobrą" cechy "topografia", ponieważ jej teren był w przybliżeniu płaski, a zgodnie z opisem gradacji cechy ocena była uzależniona jedynie od ukształtowania terenu, na którym położona jest nieruchomość. Rów melioracyjny przebiegał wzdłuż północnej granicy działki nie powodując ograniczeń, a także nie wpłynął na topografię nieruchomości w sposób, który wymuszałby przyjęcie niższej oceny cechy.

Niezależnie od powyższego rzeczoznawca majątkowy w ww. piśmie dokonując szczegółowej charakterystyki transakcji nieruchomościami drogowymi odnotowanymi na terenie gminy W. poinformował, iż w analizowanym okresie, tj. od sierpnia 2013 r. do sierpnia 2015 r. na obszarze gminy odnotowano 7 transakcji takimi nieruchomościami. Jak wskazał dalej biegły podczas szczegółowej analizy odrzucono jako niepodobne do nieruchomości wycenianej następujące transakcje:

1. • Nr 1 - ze względu na charakter najbliższego otoczenia: tereny zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę, podczas gdy w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości wycenianej znajdowały się łąki, tereny rolne i ciek wodny;
2. • Nr 3 - ze względu na otoczenie terenami zabudowanymi i przeznaczonymi do zagospodarowania oraz liczne służebności obciążające nieruchomość ujawnione w dziale III księgi wieczystej;
3. • Nr 4 i 5 - działki były w znacznej części porośnięte drzewostanem leśnym, ponadto odznaczały się skrajnie niską ceną jednostkową;
4. • Nr 6 i 7 - ze względu na położenie wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, dynamicznie rozwijających się pod kątem zabudowy. Ponadto działki były porośnięte drzewami, a transakcja nr [...] obejmuje nieruchomość o bardzo małej powierzchni (52m2).

Z kolei transakcja nr 2 znajduje się w bazie nieruchomości podobnych, jednakże po rozszerzeniu obszaru analizy znaleziono nieruchomości bardziej podobne do wycenianej nieruchomości położone w B. (gmina Z.) i B. (gmina Z.), w oparciu o które przeprowadzono proces wyceny.

Mając na uwadze powyższe, dokonaną przez biegłego kompleksową analizę powodów nieuwzględnienia transakcji drogowych z terenu gminy W., dokonując weryfikacji przyjętych drogowych nieruchomości porównawczych położonych na terenie gmin Z. i Z., organ odwoławczy zauważył, iż położone są one na terenie gmin powiatu [...], co zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 230/12 oraz z 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11. Organ również zauważył, iż przyjęte nieruchomości porównawcze spełniają wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne biegły, stosując metodą porównywania parami, dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Jak stanowi natomiast § 4 ust. 3 tej regulacji "przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości".

Organ podkreślił, że to biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Ponadto wyboru nieruchomości porównawczych, a także cech rynkowych mających wpływ na ceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 835/11). Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, co w mniejszym przypadku, na podstawie przedstawionych powyższej informacji, nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony odwołującej dotyczącego uwzględnienia w wycenie nieruchomości, których powierzchnie są znacznie mniejsze, niż powierzchnia działki wycenianej, organ stwierdził, iż biegły po dokonanej analizie rynku wśród cech nieruchomości nie przyjął cechy rynkowej "powierzchnia" uznając tym samym, iż nie ma ona wpływu na cenę nieruchomości tak określonego rodzaju rynku nieruchomości.

Organ również zauważył, iż korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób nie budzący wątpliwości organu odwoławczego.

Nie ulegało wątpliwości organu, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W związku z wymienionymi powyżej okolicznościami organ II instancji, dokonaną w ten sposób wycenę ocenił w sposób pozytywny.

Dodatkowo zauważono, iż strona odwołująca nie przedstawiła w toku prowadzonego postępowania innego operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania, który mógłby stanowić swego rodzaju alternatywę dla omówionej wyżej wyceny. Jest to – zdaniem organu - o tyle istotne, gdyż jak zauważył WSA w Warszawie w wyroku z 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I/SA/Wa 1313/06, "subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego".

Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy - jako prawidłową - zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 3 listopada 2015 r..

Na powyższą decyzję Wojewody [...] Gmina W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe prowadzenie, wyjaśnienie i rozważenie sprawy polegające na oparciu zaskarżonej decyzji i ustaleniu wysokości odszkodowania na opinii rzeczoznawcy majątkowego, a która to opinia została sporządzona w sposób nieprawidłowy, a przez to - zebranie, zbadanie i rozpatrzenie okoliczności sprawy w sposób niewyczerpujący, czego skutkiem było oparcie zaskarżonej decyzji na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością i w efekcie - nieuprawnione zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
3. - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że "to biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości; wyboru nieruchomości porównawczych, a także cech rynkowych mających wpływ na ceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba mająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje", przy jednoczesnym zaniechaniu sprawdzenia, na jakich przesłankach biegły oparł swoje wnioski końcowe, bowiem weryfikacja powyższego i kontrola prawidłowości przedstawionego w operacie rozumowania ograniczyła się do bezkrytycznego przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia wniosku biegłego o wyższej "cenności" gruntów drogowych od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne/zielone, gdy tymczasem wniosek ten nie został w operacie szacunkowym dostatecznie wykazany i uzasadniony; co więcej w/w wniosek został wyprowadzony w oparciu o analizę cen transakcyjnych nieruchomości, których podobieństwo do nieruchomości wycenianej, budzi poważne wątpliwości, a tym samym ustalona w opinii wartość przedmiotowej nieruchomości powinna wzbudzić wątpliwości organu; oraz do przyjęcia wyjaśnień biegłego przedstawionych w piśmie z dnia 4 maja 2016r., konsekwencją czego była pozytywna ocena wykonanej przez biegłego wyceny;
4. - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy przy jednoczesnym zaniechaniu dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego wykonana przez biegłego wycena została oceniona w sposób pozytywny oraz dlaczego odstąpiono od zastosowania § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.);
5. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 130 ust. 2 w zw. art. 135 ust. 1 i 3 w zw. z art. 134 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015r., poz. 1774 z późn. zm.) polegające na:
6. - ustaleniu wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, tj. działkę nr [...] w oparciu o opinię (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego, ustalającą wartość nieruchomości sporządzoną z naruszeniem przepisów regulujących zasady jej sporządzania, tj. w/w przepisów art. 135 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. § 36 ust. 3 w/w Rozporządzenia, a polegające na błędnym przyjęciu przez biegłego istnienia w sprawie tzw. zasady korzyści i określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi, gdy tymczasem wniosek biegłego - stanowiący następnie podstawę wydania zaskarżonej decyzji - o wyższej "cenności" gruntów drogowych od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne/zielone nie został w operacie szacunkowym dostatecznie wykazany i uzasadniony;
7. - niezastosowaniu przez biegłego w procesie wyceny § 36 ust. 3 w/w Rozporządzenia;
8. - określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości m.in. w oparciu o cechę topografii, która w odniesieniu do nieruchomości wycenianej oceniona została jako "bardzo dobra", gdy tymczasem teren wycenianej działki to teren podmokły, nie nadający się do uprawy, nieatrakcyjny rolniczo i uznany - ze względu na warunki hydrologiczne, tj. wysoki poziom wód gruntowych - za enklawę motyla modraszka;
9. - określeniu - w wyniku przyjętego przez biegłego podejścia porównawczego metodą porównywania parami - wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o nieruchomości, które nie stanowiły nieruchomości podobnych, gdyż nieruchomości stanowiące działki o nr: [...],[...],[...] oraz [...],[...] charakteryzują się o wiele mniejszą powierzchnią, niż nieruchomość wyceniana; taki sposób dokonania wyceny pozostaje wbrew postanowieniom § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami;
10. 3. naruszenie interesu prawnego strony skarżącej.

Przy tak postawionych zarzutach strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 16 czerwca 2016r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 3 listopada 2015r..

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011r., sygn. akt: I OSK 379/10; z 7 października 2011r., sygn. akt I OSK 1650/10).

W przedmiotowym operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 27 sierpnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy postawił tezę, biorąc pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, iż "grunty drogowe odznaczają się wyraźnie wyższą cennością od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne/zieleni", a zatem przyjął istnienie tzw. zasady korzyści i dokonał określenia wartości rynkowej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. W. w oparciu o art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Swoją analizę odnoszącą się do nieruchomości drogowych biegły przeprowadził na podstawie zaledwie 5 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości podobnych w okresie od sierpnia 2013r. do sierpnia 2015r., przyjmując, że ceny nieruchomości drogowych na badanym przez biegłego rynku zależą od lokalizacji, kategorii drogi, otoczenia oraz topografii. Jednocześnie biegły całkowicie pominął cechę nieruchomości w postaci powierzchni, uznając i informując w piśmie z dnia 4 maja 2016r. - z czym strona skarżąca się nie zgadza - iż "powierzchnia nie ma wpływu na cenę nieruchomości tak określonego rodzaju rynku" - przy czym wniosek ten nie został przez biegłego w żaden sposób wyjaśniony i uzasadniony.

Biegły analizą objął zaledwie 5 tzw. nieruchomości podobnych, z których aż cztery charakteryzują się znacznie mniejszą powierzchnią niż powierzchnia nieruchomości wycenianej, tj. działki nr [...], o powierzchni 0,1860 ha, a to: nieruchomości o powierzchni w metrach kwadratowych: działka nr [...] o powierzchni: 101; działka nr [...] o powierzchni: 143; działka nr [...] o powierzchni: 113; działki nr [...] i [...] o powierzchni: 111; działka nr [...] o powierzchni: 1091 (dane z tabeli ze strony 13 operatu). Popełniając taki dobór nieruchomości biegły jednocześnie nie uzasadnił zarzucanego wyboru, a nie sposób zaprzeczyć, że powierzchnia działki ma wpływ na jej wartość. W ocenie strony skarżącej operat nie ujawnia wszystkich przyczyn, dla których przyjęte do porównania nieruchomości uznano za podobne do wycenianej.

Podkreślono, iż z w/w grupy 5 nieruchomości, tylko jedna, a to działka nr [...], leży na terenie Gminy W. Jednocześnie biegły do porównania przyjął jedynie 3 nieruchomości, uznając je jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, a to: działka nr [...], o powierzchni 113 m2, położona w gm. Z.,, miejscowość B.; działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 111 m2, położone w gm. Z., miejscowość B.; działka nr [...], o powierzchni 1091 m2, położona w gm. Z., miejscowość B. (w operacie działki te oznaczone zostały jako nieruchomości 3, 4 i 5 - A,B i C). Już z powyższego zestawienia widać, iż przyjęte przez biegłego do porównania działki są o wiele za małe, by uznać je za porównywalne do działki wycenianej o powierzchni 1860 m2.

Konsekwencją powyższego jest to, iż przyjęte przez biegłego do analizy nieruchomości nie sposób uznać za nieruchomości podobne. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - pod pojęciem "nieruchomości podobnej" rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dodatkowo Gmina W. podniosła, iż biegły dokonując zestawienia cech rynkowych nieruchomości C z nieruchomością wycenianą - przy ocenie topografii - w odniesieniu do nieruchomości wycenianej cecha tę ocenił jako "bardzo dobra" (str.17 operatu), gdy tymczasem teren wycenianej działki to teren podmokły. Powstaje pytanie, skąd więc tak wysoka ocena tej cechy, gdyż powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pismo biegłego z dnia 4 maja 2016r. nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla tezy, iż "przebiegający wzdłuż północnej granicy działki rów melioracyjny (...) nie wpłynął na topografię nieruchomości w sposób, który wymuszałby przyjęcie niższej oceny cechy".

Ponadto fakt, iż przedmiotowa działka stanowi teren podmokłych łąk spowodował, iż teren ten nie nadawał się do uprawy i pozostawał nieatrakcyjny rolniczo. Co więcej, dowodem potwierdzającym powyższe jest to, iż w roku 2008, właśnie ze względu na warunki hydrologiczne, tj. wysoki poziom wód gruntowych - uznano to miejsce za enklawę motyla modraszka, który preferuje podmokłe łąki, stanowiące tym samym istotny czynnik decydujący o występowaniu tego gatunku. Zatem teren ten nie może być oceniony jako "bardzo dobry", a w konsekwencji - nie może on - przy uwzględnieniu rzeczywistego stanu nieruchomości - uzyskać tak wysokiej wartości.

Dodatkowo zwrócono uwagę, iż dla określonej wagi dla cechy "topografia" - dla działek określonych jako nieruchomości 3, 4 i 5 - A, B i C ustalono jedną i tę samą wagę, oszacowaną jako "dobrą", a to skutkuje brakiem wpływu na różnicę między ceną maksymalną i minimalną, a tym samym brakiem wpływu na określoną wartość działki wycenianej. W ocenie strony skarżącej cecha ta powinna zostać pominięta, a jej udział procentowy rozbity na poszczególne cechy.

Strona skarżąca stawia także pytanie, dlaczego biegły nie uwzględnił w dokonanej analizie pozostałych dwóch działek wyszczególnionych w tabeli zamieszczonej na str. 13 operatu, tj. działki nr: [...],[...] - zwłaszcza działki nr [...], położonej w gm. W. i dlaczego cechy rynkowe nieruchomości nie zostały określone w odniesieniu do w/w działek.

W takim ujęciu przyjęty przez biegłego obszar rynku "rozszerzony na cały teren gminy W. i Z. " oraz na gminę Z. nie wydaje się być przekonywujący. Strona skarżąca nie zgadza się z tezą co do "małej liczby odnotowanych na tym obszarze (tj. miejscowości: [...] oraz [...]) transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości drogowych", skoro Gmina W. nabywa nieruchomości pod działki drogowe, a to oznacza, iż transakcje takie są dostępne do porównań.

Strona skarżąca zwróciła także uwagę, iż biegły - określając poszczególne cechy rynkowe nieruchomości oraz wagi tych cech - wskazał, iż określił je (wagi) "na podstawie badań - obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości na rynku lokalnym". Trudno, zdaniem strony skarżącej, zaakceptować w/w tezę i uczynić ją miarodajną, gdyż nabywcą działek drogowych jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W/w podmioty nabywają działki drogowe w konkretnym celu - pod inwestycje drogowe, realizowane na podstawie konkretnych decyzji administracyjnych określających ich warunki. W takim przypadku nie sposób mówić, czy powoływać się na "preferencje nabywców.

Wobec faktu, że przedmiotowa wycena została przeprowadzona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami oraz w kontekście treści przepisów § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rozbieżności i znaczna dysproporcja odnośnie powierzchni i przeznaczenia działek przyjętych do porównań poddają w wątpliwość prawidłowość uznania ich za nieruchomości podobne.

Strona skarżąca podniosła, iż nie sposób uznać, iż stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo także z tego względu, iż ustalając wartość działki nr [...] biegły, przy przyjętej przez siebie tezie o "wyraźnie wyższej cenności gruntów drogowych", nie zastosował przepisów § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które mówią, iż wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 i § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a to poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomości, tj. działkę nr: [...], w oparciu o opinię (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość nieruchomości sporządzoną z naruszeniem w/w przepisów regulujących zasady jej sporządzania, a polegające na błędnym przyjęciu przez biegłego istnienia w sprawie tzw. zasady korzyści i określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi, gdy tymczasem wniosek biegłego, stanowiący następnie podstawę wydania zaskarżonej decyzji, o wyraźnie wyższej "cenności" gruntów drogowych od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne/zielone nie został w operacie szacunkowym dostatecznie udowodniony.

Co więcej, wniosek ten został wyprowadzony w oparciu o analizę cen transakcyjnych nieruchomości, których podobieństwo do nieruchomości wycenianej budzi poważne wątpliwości tym bardziej, iż liczba przyjętych do porównań nieruchomości była niedostateczna. W konsekwencji biegły, w sposób nieuprawniony, nie zastosował w/w przepisu § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r..

Na koniec strona skarżąca zarzuciła, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, posiłkował się ww. operatem szacunkowym z dnia 27 sierpnia 2015 r., przez co nie zastosował się do dyspozycji wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i nie podjął w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych, a materiał dowodowy sprawy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący, z wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości, jakie w/w organy powinny były powziąć.

Ponadto w sprawie doszło także do naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, iż ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość przedmiotowej działki odpowiada jej wartości rzeczywistej, podczas gdy wartość ta nie tylko, że nie została ustalona w sposób prawidłowy, na poziomie odpowiadającym jej realnej - faktycznej wartości rynkowej, lecz w wysokości zawyżonej - co powinno wzbudzić wątpliwości organów prowadzących sprawę i zaowocować przeprowadzeniem stosownych wyjaśnień.

Organ odwoławczy, a wcześniej organ pierwszej instancji, przeprowadzając ocenę dowodu z operatu szacunkowego ograniczył się do stwierdzenia, iż dokonaną przez biegłego wycenę ocenia w sposób pozytywny, czego nie poprzedził żadną wyczerpującą analizą przyjmując, iż "to biegły - jako osoba mająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje - decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości, wyboru nieruchomości porównawczych, a także cech rynkowych mających wpływ na ceny nieruchomości.

Dodatkowo, poprzez zaniechanie dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego wykonana przez biegłego wycena została oceniona przez organ w sposób pozytywny oraz dlaczego odstąpiono od zastosowania § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty., którą orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez organ zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z sierpnia 2015r. a także poprzedzający go operat z czerwca 2015 r., okazał się metodologicznie błędny. Pełne i bezkrytyczne przyjęcie przez organy obu instancji jego wyników skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego co do wartości wycenianej nieruchomości. Podstawowe uchybienie organów polega na bezpodstawnym zaaprobowaniu nieruchomości dobranych przez biegłego do wyceny.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ.

Lex nr 437627). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r, sygn. akt II OSK 881/14).

Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, "Obowiązkiem organu administracji jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu.

Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

Sporządzony w kontrolowanej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy narusza przepisy dotyczące zasad wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych.

Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W kontrolowanej sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez organ I instancji w dniu 3 stycznia 2011 r. (na wniosek Wójta Gminy W. z dnia 6 sierpnia 2010 r. Starosta K., na podstawie art. 12 specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r., w dniu 3 stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] znak:[...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa gminnej drogi dojazdowej do Centrum Logistycznego i modernizacja odcinka ul. [...] w miejscowości M. gm. W. ", obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. 0,1860 ha, położoną w obr. [...] jedn. ewid. W).

Zatem to według stanu na dzień 3 stycznia 2011 r. powinna być wyceniana nieruchomość zajęta pod przedmiotową inwestycję drogową.

Termin "stan nieruchomości" zdefiniowany jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w jej art. 4 pkt 17, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Przez "nieruchomość" ustawa ta rozumie natomiast grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), a przez "działkę gruntu" - niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3).

Zgodnie z przytoczoną definicją stanu nieruchomości, istotny jest zatem jej stan techniczno-użytkowy jako całości i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej całej nieruchomości, a nie samego fragmentu wywłaszczanego.

Jeśli chodzi o stan prawny nieruchomości, to wyżej przytoczona definicja "nieruchomości" koreluje z definicją nieruchomości zamieszczoną w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Określając zatem stan nieruchomości na potrzeby rozpatrywanej sprawy należy przyjąć tę nieruchomość, która pierwotnie stanowiła odrębny przedmiot własności w dniu 3 stycznia 2011 r., a z fragmentu której powstała dopiero działka o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,1860 ha, objęta księgą wieczystą [...], obr.[...]jedn. ewid. W. - przeznaczona pod drogę publiczną – przejęta na rzecz Gminy W. W przedmiotowym wypadku nieruchomością, do której W.W. przysługiwało prawo własności w dniu 3 stycznia 2011 r., a z której części dopiero powstała działka [...] przeznaczona pod drogę publiczną, była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,34 ha, obr. [...] jedn. ewid. W. (która operatem podziału nr [...] z dnia 20 września 2010 r. podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,1860 ha - wydzielona pod drogę i nr [...] o pow. 0,1492 ha).

Decyzja z dnia 3 stycznia 2011 r. stała się ostateczna w dniu 9 lutego 2011 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej działka o numerze ewidencyjnym [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. na potrzeby realizacji powyższej inwestycji drogowej.

Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Aktualnie działka nr [...] obr. [...]. jedn. ewid. W., objęta jest księgą wieczystą [...] i stanowi własność Gminy W. Z tych względów taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, odpowiadający ówczesnej działce nr[...], winien być uwzględniany przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych, skoro ustawodawca w specustawie drogowej przewidział dwie daty dla ustalania wysokości odszkodowania - inną dla stanu nieruchomości, a inną dla jej wartości.

Przejście własności nieruchomości wywłaszczanej następuje jeszcze w innej dacie, tj. w dacie, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna (w tym przypadku 9 lutego 2011 r.).

Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W sporządzonym w kontrolowanej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy objął wyceną jedynie nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, obr. [...] jedn. ewid. W. Rzeczoznawca stwierdził, że ta nieruchomość w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla gminy W., podjętym Uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia 11 marca 2005 r., znajduje się w przeważającej części (około 93%) w konturze terenów rolniczych, oznaczonych symbolem "R", a w części pozostałej południowo – wschodniej (stanowiącej około 7% jej powierzchni) - w konturze terenów zieleni, w tym objętej formami ochrony przyrody, oznaczonych symbolem "ZN". Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania należy wskazać, że prawidłowym było określenie takiego przeznaczenia dla całej działki [...]. Ta okoliczność wymaga dokładnego zbadania na podstawie stosownych dokumentów.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 480/16, z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 691/16, z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 587/16, z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 467/16.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu zostaną uwzględnione przedstawione powyżej poglądy prawne. Za taką potrzebą przemawiają wyniki sądowej kontroli przeprowadzonej w granicach sprawy, ale poza zarzutami skargi.

Wobec stwierdzonych powyżej wad operatu szacunkowego i konieczności zlecenia przez organ wykonania nowego, odnoszenie się obecnie przez Sąd do zarzutów skargi byłoby bezprzedmiotowe i zbędne.

W przypadku zastosowania przez rzeczoznawcę dotychczas przyjętego sposobu wyceny, tj. podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej - jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do ówczesnej działki nr [...] o pow. 0,34 ha, obr. [...] jedn. ewid. W. a nie do wydzielonej z niej działki nr [...] o pow. 0,1860 ha. Ponadto przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości współczynników korygujących winny być wystarczająco uzasadnione, w sposób umożliwiający zainteresowanej stronie, organowi i sądowi kontrolę ich poprawności. Wszystkie nieruchomości wzięte do porównań powinny być należycie opisane w stopniu, który umożliwia zweryfikowanie poprawności dokonanego wyboru. Chodzi o to, aby dane te były wystarczające dla oceny rzetelności operatu i jego adekwatności do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008, sygn. akt II OSK 2017/06).

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że budzi wątpliwość zasadność ustalenia (na podstawie określenia wartości odtworzeniowej) przez rzeczoznawcę odrębnego odszkodowania za drzewa, na co wskazał już w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1420/14 stwierdzając, że nie jest dopuszczalne jednoczesne stosowanie przepisu art. 134 ust. 1 u.g.n. dla szacowania "gruntu" i art. 135 u.g.n. dla szacowania jego "składników".

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku w tym przedmiocie wniosku strony skarżącej.