Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...][...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "K.p.a." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Ł. przy ul. A nr 10. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...], nr [...]Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H.W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z garażem na nieruchomości położonej przy ul. A nr 10 w Ł. Pismem z dnia 16 sierpnia 2010r. B.P.– właścicielka sąsiedniej nieruchomości – zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o nakazanie przeprowadzenia kontroli budynku postawionego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 10, w trybie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) dalej przywoływanej jako: "Pr.bud.", oraz o wszczęcie postępowania w przedmiocie "wzniesienia budynku niezgodnie z projektem budowlanym, wzniesienia budynku bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej i zamieszkania budynku bez pozwolenia na użytkowanie". Następnie skarżąca pismem z dnia 18 sierpnia 2010r. wniosła o "nakazanie natychmiastowego wstrzymania prac budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. A nr 10 w Ł.".
Organ I instancji ustalił następnie, iż zgodnie z zapisem dziennika budowy na w/w nieruchomości roboty budowlane zakończono w dniu 3 września 2010r., zaś w dniu 18 października 2010r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego
W dniu 20 września 2010r. organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości przy ul. A. 10 w Ł. Do protokołu oględzin J.P. złożyła zastrzeżenie o braku ogniomuru od strony jej nieruchomości, braku ściany o szerokości 80 cm odgradzającej płytę balkonu od budynku sąsiedniego, wykonania większego spadku dachu oraz wyjścia dachu poza elewację budynku. Wewnątrz budynku zaś dokonano zmian w postaci: wykonania aneksu kuchennego zamiast łazienki na parterze; wykonaniu schodów o konstrukcji drewnianej zamiast "betonowo – stalowo – drewnianej; rezygnacji z dwóch ścianek działowych na parterze; przesunięcia ściany przy schodach; wygospodarowania z dużego pokoju na piętrze łazienki z w.c. oraz przedpokoju. Nadto ocieplono od zewnątrz ściany styropianem. W wyniku oględzin ustalono również, że w rozbudowana część budynku nie była użytkowana.
Ponowne oględziny przeprowadzono w dniu 16 marca 2011r., w toku których dokonano pomiaru pochylenia połaci dachowej.
Decyzją z dnia [...], nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji – na podstawie art. 105 K.p.a. – umorzył w całości postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A nr 10 w Ł. Decyzją z dnia [...], nr [...]organ odwoławczy uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...]., nr [...]organ odwoławczy ponownie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż organowi.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...]organ I instancji zobowiązał H.W., na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud. do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości robót budowlanych związanych z rozbudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. W dniu 31 maja 2013r. H. W. przedłożyła dokumentację zatytułowaną "ocena techniczna dotycząca prawidłowości wykonanych robót". Następnie, w związku z wezwaniem organu I instancji do uzupełnienia dokumentacji, w dniu 30 października H. W. przedłożyła uzupełnioną ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót. Z dokumentacji tej między innymi wynikało, że przy wykonywaniu budowy dokonano pewnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które związane były z dociepleniem ścian zewnętrznych, zmianą rodzaju pokrycia dachowego, niewykonaniem ogniomuru na ścianie zachodniej. Zmiany te nie zostały zakwalifikowane jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego.
Sporządzający ocenę techniczną uznał, że roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i polskimi normami, a budynek może być bezpiecznie użytkowany bez konieczności wykonywania dodatkowych robót budowlanych.
Decyzją z dnia [...]nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem na nieruchomości przy ul. A nr 10 w Ł. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniosła B. P. podnosząc naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 61 § 2 i 4, art. 66a, art. 75, art. 77, art. 78, art. 79, art. 81, art. 85, art. 105 K.p.a. oraz art. 50, art. 51, art. 22 pkt 4 i 5 art. 36a pkt 1 i 5.2, art. 54, art. 81 § 1 i art. 84 § 1 pkt 1 Pr.bud. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że organ ten prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające wstrzymanie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku, przede wszystkim z uwagi na zakończenie budowy, ale również z braku podstaw do zarzucenia inwestorowi prowadzenia budowy w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego czy prowadzenia robót w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia.
Roboty budowlane prowadzone były w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany. Wprowadzone podczas budowy zmiany nie odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 Pr.bud.) i nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie ziściły się przesłanki z art. 51 ust. 1 i 3 Pr.bud. upoważniające organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji zgodnie z oczekiwaniami odwołania.
Organ odwoławczy wskazał dalej, iż bezpodstawne okazały się także twierdzenia B.P., że rozbudowana część nieruchomości przy ul. A nr 10 w Ł. była zamieszkana bez pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu przeczą temu wnioski oględzin nieruchomości dokonanych w dniu 20 września 2010r.
Organ podkreślił, iż do zadań organów nadzoru budowlanego należy, zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, przez co należy rozumieć kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące funkcję techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji i sprawdzenie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Organ stwierdził, iż nadzór budowlany nie może natomiast badać czy osoba dokonująca wpisów w dzienniku budowy używa "prawidłowej pieczątki". Organ podkreślił, że samo stwierdzenie nieprawidłowości przy pełnieniu funkcji kierownika budowy czy projektanta nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do kwestionowania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i sporządzonej przez tą osobę dokumentacji techniczno – budowlanej.
Zgodnie zaś z art. 81c ust. 1 i 2 Pr.bud. obowiązek dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy może zostać nałożony na uczestników procesu budowlanego, a zatem również na osoby pełniące funkcję kierownika budowy czy projektanta.
Organ odwoławczy wskazał nadto, że pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu nie zostały konkretnie sformułowane, co uniemożliwiło organowi ustalenie czy istotnie doszło do naruszenia prawa. Organ podkreślił, iż postępowanie dowodowe i uzasadnienie decyzji nie służy odnoszeniu się do wszystkich hipotetycznych możliwości ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki czy hipotetycznych naruszeń prawa budowlanego. Inne okoliczności niż oczywiste naruszenia prawa nie mogą stanowić podstawy ingerencji organu nadzoru budowlanego. W konsekwencji postępowanie prowadzone w wniosku B. P., jako bezprzedmiotowe, zasadnie zostało przez organ I instancji umorzone.
B. P. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu naruszenia:
- 1. przepisów postępowania:
- - art. 7 K.p.a. poprzez odmowę podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co miało wpływ na wydaną decyzję;
- - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, efektem czego jest utrata zaufania skarżącej do władzy publicznej;
- - art. 9 K.p.a. poprzez wprowadzenie strony w błąd przez organ administracji oraz ograniczenie i utrudnienie stronie dostępu do informacji o okolicznościach faktycznych sprawy, co miało bezpośredni wpływ na jej prawa w toku prowadzonego postępowania;
- - art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału skarżącej w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji w II instancji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję administracyjną i prawa strony w postępowaniu;
- - art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób przewlekły i nieefektywny od sierpnia 2010r.;
- - art. 24 K.p.a. poprzez odmowę wyłączenia pracownika organu z uwagi na brak jego bezstronności;
- - art. 28 K.p.a. poprzez negowanie na pewnym etapie postępowania praw skarżącej jako strony;
- - art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. poprzez zwłokę w załatwieniu sprawy i brak informacji strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie;
- - art. 61 § 2 i § 4 K.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzeniu wielu spraw i brak powiadomienia o tym stron postępowania;
- - art. 75 K.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodów w sprawie, które miały istotne znacznie dla jej rozstrzygnięcia;
- - art. 77 i 78 K.p.a. poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia;
- - art. 79 K.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i brak zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie, co ograniczyło jej prawa jako strony;
- - art. 81 K.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;
- - art. 85 i 86 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia oględzin z dokumentu oraz przesłuchania stron postępowania, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję;
- - art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe;
- - art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr.bud. poprzez nie podjęcie niezwłocznie czynności, do których na mocy tego przepisu był zobowiązany;
- 2. przepisów prawa materialnego:
- - art. 22 pkt 4 i 5 Pr.bud. poprzez brak wyjaśnienia – mimo istotnych odstępstw od projektu budowlanego – przyczyn nie wstrzymania przez kierownika budowy robót budowlanych z powody wykonywania ich niezgodnie z projektem;
- - art. 36a pkt 1 i pkt 5.2 Pr.bud. poprzez brak wyjaśnienia kwestii dokumentowania odstępstw jako istotnych lub nie od projektu budowlanego podczas całego procesu budowlanego;
- - art. 81 ust. 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,
- - art. 6, art. 8 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie:
- - prawa skarżącej do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego (art. 13 Konwencji);
- - prawa do rzetelnego procesu (art. 6 Konwencji);
- - prawa do poszanowania swojego mieszkania (art. 8 Konwencji);
Nadto skarżąca wniosła o stwierdzenie, że:
- - wydanie zaskarżonej decyzji miało miejsce z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- - organ I instancji miał obowiązek – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr.bud. w związku z art. 35 § 2 K.p.a. – niezwłocznego przeprowadzenia kontroli nieruchomości przy ul. A nr nr 10 w Ł.;
- - organ I instancji miał obowiązek – na podstawie art. 104 K.p.a. – przed przyjęciem bez sprzeciwu zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, wydania decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej na podstawie wniosku skarżącej z dnia 16 sierpnia 2010r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie została poinformowana, w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co w jej ocenie ma istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżąca podniosła, że mając na uwadze okoliczności sprawy, a zwłaszcza wyrok tutejszego Sądu wydany w sprawie II SAB/Łd 66/14 nie wie na jakim materiale dowodowym ostatecznie organ odwoławczy oparł swoją decyzję.
Skarżąca wskazała, iż w dniu 18 października 2010r. inwestor złożyła w organie I instancji zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych, które w dniu 25 października 2010r. zostało przyjęte przez ten organ bez sprzeciwu. Także w dniu 18 października 2010r. w sprawie II C 535/10 sąd cywilny wydał postanowienie w sprawie z powództwa skarżącej w przedmiocie zabezpieczenia dowodu poprzez wydanie opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa.
Dalej skarżąca wskazała, iż rozbudowa budynku przy ulicy A nr 10 w Ł., po kilkuletniej przerwie, została wznowiona w dniu 17 sierpnia 2010r. Było to już po wniesieniu pozwu w sprawie cywilnej oraz wysłaniu przez skarżącą wniosku z dnia 16 sierpnia 2010r. o przeprowadzenie kontroli budynku w Ł. przy ulicy A nr 10, w trybie art. 62 ust. 3 Pr.bud., a nadto o wszczęcie postępowania w przedmiocie: wzniesienia budynku bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej oraz zamieszkania w budynku bez pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego organ I instancji, mimo jednoznacznie określonego obowiązku wstrzymania robót budowlanych w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr.bud. tego nie uczynił. Ponadto skarżąca podała, iż w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji wyraźnie wskazała na postanowienie WSA w Łodzi z dnia 2 lutego 2011r. w sprawie II SAB/Łd 87/11, w którym wyrażono stanowisko, że "żądania kierowane pod adresem PINB w Ł. w pismach z dnia 16 i 18 sierpnia 2010r. nie inicjowały dwóch odrębnych postępowań". Mimo to organ prowadzący postępowanie w sposób nie znajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, wszczął w istocie dwa odrębne postępowania, które następnie połączył w jedno. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pouczył skarżącą w tej kwestii, całkowicie pomijając fakt prowadzenia dwóch postępowań przez organ I instancji.
Zdaniem skarżącej świadczy to o tym, że organ odwoławczy albo nie zna stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, albo kwestionuje ocenę przyjętą przez tutejszy Sąd, wyrażoną w uzasadnieniu w/w postanowienia.
Odnosząc się do tematu przeprowadzanych oględzin i umożliwienia aktywnego uczestnictwa w nich skarżącej, jako stronie postępowania wskazano, iż organ odwoławczy całkowicie pominął, że o terminie oględzin w dniu 20 września 2010r. skarżąca została powiadomiona w godzinach wieczornych w dniu 17 września 2010r., a pełnomocnik skarżącej o terminie tym w ogóle nie został powiadomiony. O oględzinach wyznaczonych na dzień 16 marca 2011r., ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie zostali powiadomieni i w nich nie uczestniczyli, zaś na oględziny w dniu 17 września 2012r. skarżącej ani jej pełnomocnika nie wpuszczono, pomimo wcześniejszego sygnalizowania przez skarżącą organowi I instancji o możliwości zaistnienia takiej sytuacji. Skarżąca podkreśliła, iż wszystkie oględziny zostały przeprowadzone bez jej udziału, co nie pozwoliło skarżącej zgłaszać w ich trakcie informacji o realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego z istotnymi odstępstwami, takimi jak brak ogniomuru i zmiana, w stosunku do projektu budowlanego, nachylenia dachu z 13% na 6%. Zdaniem skarżącej powyższe zmiany mają istotny wpływ na szkody powstające w jej nieruchomości.
Dalej skarżąca wskazała, że organy uznały, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wstrzymanie robót związanych z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego, przede wszystkim z uwagi na zakończenie budowy, ale również z braku podstaw do zarzucenia inwestorowi prowadzenia budowy w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego czy prowadzenia robót w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Przy czym organ odwoławczy nie dookreślił na jaki dzień okoliczności te nie występowały.
Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu odwoławczego uznającym za wystarczającą i decydującą w sprawie opinię techniczną przedłożoną przez inwestora w dniu 30 października 2013r., a wykonaną przez kierownika przedmiotowej budowy, osobiście zainteresowanego w rozstrzygnięciu sprawy. Skarżąca podkreślała, że w odwołaniu a także wcześniej w pismach kierowanych do organu I instancji stawiała zarzut braku bezstronności decyzji wydanej w oparciu o tak zgromadzone okoliczności. Tymczasem organ odwoławczy pominął te zarzuty, uznając opinię za wiarygodny materiał dowodowy.
Dalej zarzucono, iż organ odwoławczy uznał się za nieposiadającego uprawień do prowadzenia postępowania w sprawie przerobienia lub podrobienia dokumentów, jak też wyjaśnienia czy oświadczenia składane w toku budowy były zgodnie z prawdą "za wyjątkiem oczywistych nieprawidłowości". Skarżąca podkreśliła, że te oczywiste nieprawidłowości przez cały czas trwania postępowania chciała udowodnić, w czym była skutecznie blokowana przez organy administracji.
Skarżąca wskazała także, że jej wniosek obejmował również wszczęcie postępowania w przedmiocie zamieszkiwania w budynku bez pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego poprzestając jedynie na oświadczeniu inwestora, pomimo złożenia przez skarżącą dowodów na potwierdzenie tych okoliczności. Zdaniem skarżącej okoliczność użytkowania budynku przed zgłoszeniem zakończenia budowy jest elementem istotnym sprawy, bowiem ma wpływ na wiarygodność materiału dowodowego, zaś stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy jest sprzeczne z przyjętą linią orzeczniczą oraz wykładnią zaprezentowaną w uzasadnieniu z postanowienia WSA w Łodzi z dnia 2 lutego 2012r. w sprawie II SAB/Łd 87/11.
Skarżąca podkreśliła, że w dniu złożenia wniosku o natychmiastowe wstrzymanie prac budowlanych, to jest w dniu 18 sierpnia 2010r. wykazała co najmniej dwie przesłanki natychmiastowego wstrzymania prac budowlanych: prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia; oraz w sposób mogący odbiegać od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a miała uprawdopodobnioną przesłankę trzecią: bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że stan techniczny nieruchomości z daty zgłoszenia wniosku oraz wątpliwości co do wiarygodności dokumentacji budowy potwierdzały, że z uwagi na przerwy w budowie, pozwolenie na budowę wygasło.
W końcowej części uzasadnienia skargi podniesiono oczekiwanie traktowania skarżącej przez organy administracji jako równouprawnionej strony postępowania, zachowania przez organ pełnej bezstronności tego postępowania, umożliwienie skarżącej aktywnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym, szanowania jej praw procesowych. W odbiorze skarżącej przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone przez organ administracji z jej udziałem, ale przeciw niej. Jako strona postępowania nie chce natomiast ponosić skutków błędów organu w postaci nie zachowania terminów z art. 50 Pr.bud., czy przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu, pomimo nie wydania wcześniej decyzji w sprawie. Podkreśliła, że skutki postępowania są dla skarżącej bardzo dotkliwe, bowiem jedynie skarżąca jest zainteresowana jak najszybszym zakończeniem postępowania. Inwestorka w swoim domu zamieszkuje od 2010r. i konsekwentnie odmawiała udziału skarżącej w oględzinach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że oceniał stan zaawansowania robót budowlanych i ich zgodność z przepisami na dzień wydania decyzji. Nie znajduje zatem podstaw prawnych odnoszenie się do legalności robót na dzień złożenia żądania przeprowadzenia kontroli przez skarżącą. Organ administracji publicznej obligowany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji, a nie w dniu wszczęcia postępowania. Wskazywanie przez skarżącą naruszenia przepisów prawa proceduralnego i materialnego, a przede wszystkim powoływanie się na wydanie decyzji, która nie spełnia oczekiwań strony w traktowaniu jej jako równouprawnionej, bez wskazania konkretnych zarzutów. nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy i w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązków na inwestora. Żądanie strony skarżącej przeprowadzenia dowodu w kwestii kąta nachylenia dachu czy braku wyjaśnienia posługiwania się przez kierownika budowy pieczątkami z dwoma adresami, świadczą o braku znajomości kompetencji przypisanych organom nadzoru budowlanego, które nie prowadzą "śledztw" a jedynie ustalają czy doszło do naruszenia norm prawa budowlanego.
Organy te nie posiadają instrumentów do ustalenia, czy w sprawie doszło do przerobienia, czy podrobienia dokumentów, oraz wyjaśnienia czy oświadczenia składane w toku procesu budowlanego były zgodnie z prawdą, chyba że wystąpią oczywiste nieprawidłowości. Zgodnie z art. 81c ust. 2 i 4 Pr.bud., koszty oceny technicznej lub ekspertyzy ponosi wyłącznie osoba zobowiązana, a organ może jedynie zlecić przeprowadzenie takiej oceny na koszt osoby zobowiązanej. W sprawie nie znaleziono podstaw do uznania, że przedłożone opracowanie techniczne niedostatecznie wyjaśnia sprawę i niezbędne jest zlecenie wykonania dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Reasumując organ stwierdził, że skarżąca, poza zarzutami braku niezwłocznego działania przez organ I instancji, niezapewnienia udziału w czynnościach kontrolnych, czy niewłaściwych wpisów w dzienniku budowy nie wykazała, aby doszło do naruszenia norm prawa budowlanego, mogących skutkować wydaniem nakazów, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Pr.bud. Z tego też względu nieuzasadnionym byłoby dalsze procedowanie w sprawie, przedłużanie postępowania dowodowego i wyjaśnianie kwestii, które pozostają poza właściwością rzeczową organów nadzoru budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga należy uznać za uzasadnioną, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organów nadzoru budowlanego o umorzeniu w całości postępowania w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Zasadniczo przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była ocena legalności powyższej rozbudowy, a w szczególności ustalenie czy istnieje potrzeba reakcji ze strony organów nadzoru budowlanego w związku z dokonana rozbudową, a zatem czy rozbudowa ta została wykonana w zgodzie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W powyższym zakresie należy wskazać, iż wydanie nakazów i nałożenie obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 w związku z art. 51 z ust. 7 Pr.bud. jest możliwe, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Pr.bud., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud., a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Zasadniczo przepisy art. 50 i art. 51 Pr.bud. odnosić należy do realizacji obiektów budowlanych lub ich części, które naruszają prawo w sposób istotny, ale których budowa nie stanowiła samowoli budowlanej. W okolicznościach niniejszej sprawy fakt realizacji robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę determinował możliwość zastosowania art. 51 Pr.bud. Przy czym – dla możliwości zastosowania tegoż przepisu – kluczowe winno być ustalenie czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuściła się inwestorka w trakcie realizacji rozbudowy mają charakter istotny, czy też nieistotny, bowiem analiza art. 51 Pr.bud. prowadzi do wniosku, że organ administracji nie może nałożyć określonych w tym przepisie nakazów, które stanowią konsekwencję niewykonania określonych obowiązków, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonano na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę.
Ponadto wypada wskazać, iż ustawodawca w art. 36a ust. 5 Pr.bud. przewidział, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne. Jednocześnie w unormowaniu tym ustawodawca zawarł zamknięty katalog istotnych odstępstw wskazując, iż zmiana taka musi dotyczyć: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotność odstępstw może dotyczyć wyłącznie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura i wysokość budynku, będących następstwem zmiany geometrii dachu. Inne zmiany takie jak: brak ogniomuru o wysokości 30cm, wykonanie innego rozkładu pomieszczeń wewnątrz budynku, czy docieplenie budynku nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nadto zmiany te zostały udokumentowane odpowiednimi adnotacjami naniesionymi w projekcie technicznym bądź też w ocenie technicznej sporządzonej w toku niniejszego postępowania.
Odnosząc się do zatem do zmiany geometrii dachu, jako do tej okoliczności, która może stanowić o istotności odstępstw wykonanych robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazać wypada, iż w toku postępowania organy dysponowały dowodami dla ustalenia owej okoliczności pochodzącymi z ocen technicznych sporządzonych przez: A.T. w listopadzie 2013r oraz przez Z. S. w maju 2010r. Wnioski obu opinii w zakresie określenia kąta nachylenia dachu są odmienne (od 6% do 10%) i wskazują na odstępstwo owego parametru od zatwierdzonego projektu budowlanego (13%), a mimo to organy obu instancji nie tylko nie odniosły się do owej sprzeczności ale nadto nie wyjaśniły wpływu owego odstępstwa na charakterystyczne parametry wykonanej rozbudowy, a więc nie zbadały jego istotności, jako okoliczności mającej znaczenie dla możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 51 Pr.bud. Powyższe zaniechania organów obu instancji nie mogą zatem zasługiwać na akceptację z punktu widzenia kryterium legalności, a tym samym przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie uznać wypada za naruszające przepisy o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.).
Ponadto wskazać wypada, iż w toku postępowania wyjaśniającego organ przeprowadzał oględziny. Dowód ten – stosownie do wymogów określonych w art. 79 § 1 i 2 K.p.a. – winien być przeprowadzony z udziałem skarżącej, bowiem strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin na siedem dni przez terminem i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z akt sprawy, w szczególności z protokołów oględzin wynika, że organ I instancji nie dopełnił wskazanego wyżej obowiązku. Skarżąca nie była w sposób prawidłowy powiadomiona o terminie oględzin w dniu 20 września 2010r. oraz w dniu 16 marca 2011r., zaś na oględziny w dniu 17 września 2012r. skarżącej nie wpuszczono na teren nieruchomości przy ul. A nr 10.
Wypada zatem podsumować, iż organ przeprowadził zasadnicze czynności wyjaśniające bez udziału skarżącej. Nie może to spotkać się z aprobatą Sądu, podkreślającego obowiązki organu wynikające z art. 79 K.p.a. Ponadto należy zwrócić uwagę, że organ administracji dysponuje środkami mającymi na celu skłonienie osoby, w której władaniu znajduje się przedmiot oględzin do jego okazania, nie można bowiem uznać, iż okazanie przedmiotu oględzin tylko przedstawicielom organu z jednoczesną odmową okazania go stronie, która ma prawo uczestniczyć w tej czynności, jest wykonaniem obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), a w konsekwencji odmowa okazania stronie przedmiotu oględzin uprawnia organ do zastosowania przepisu art. 88 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie II SA/Lu 773/07, Lex 510907).
Powyższe zaniechanie organu I instancji doprowadziło do jaskrawego naruszenia art. 79 § 1 K.p.a., bowiem strona postępowania powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin co najmniej na siedem dni przed ich terminem. Ponadto dyspozycja art. 79 § 2 K.p.a. jednoznacznie stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Stanowi to bowiem procesową gwarancję realizacji zasad ogólnych K.p.a. dotyczących: czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.), bycia strażnikiem praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), budowania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a także należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w toku prowadzonego postępowania (art. 9 K.p.a.).
Dlatego też naruszenie tych gwarancji procesowych strony postępowania uznać wypada za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie skarżącej podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności wysokości i kubatury dokonanej rozbudowy. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 2 września 2009r. w sprawie II OSK 1317/08 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 marca 2013r. w sprawie II SA/Sz 1254/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto wypada dostrzec naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 75 K.p.a. Stronie przysługuje bowiem prawo czynnego udziału w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności strona ma prawo zgłaszania żądań przeprowadzania określonych dowodów, zaś jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Strona jest zatem równoprawnym z organem podmiotem w zakresie inicjowania przeprowadzenia dowodów (art. 7 K.p.a.). Z uwagi na fakt, że nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do rezultatów niekorzystnych, uczestnik postępowania, który z danej okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne winien mieć możliwość przedstawienia dowodów na poparcie swych twierdzeń. Żądanie przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Odmowa jego uwzględnienia może nastąpić jedynie gdy żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (art. 78 K.p.a.).
Natomiast w toku niniejszego postępowania skarżąca formułowała wnioski dowodowe, które nie zostały uwzględnione, a organy w kwestionowanych decyzjach nie wyjaśniły przyczyn takiego zachowania. Takie postępowanie narusza wskazane powyżej regulacje, a nadto pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 K.p.a.
Powyższe naruszenia prawa jednocześnie usprawiedliwiają postawiony organom w skardze zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 w związku z 84 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., a także art. 7 Konstytucji RP.
Tym samym dostrzegając, iż w kontrolowanym postępowaniu dopuściły się organy administracji istotnego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności nie dokonały wszechstronnej oceny okoliczności sprawy mających znaczenie dla możliwości stosowania przepisów o legalizacji obiektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud.), to uznać wypada, iż bezpodstawnie doszły do przeświadczenia o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.)
Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylono zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Mając na uwadze charakter niniejszej sprawy, a także uwzględniając wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, za zbędne należy uznać odnoszenie się do zarzutów stawianych na gruncie ochrony praw człowieka i podstawowych wolności.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż nie są one uzasadnione.
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż już w dacie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości były już zakończone, a więc nie było podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót, o którym mowa w art. 50 Pr.bud. Stanowisko organu w powyższym zakresie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy, a nadto należy jasno wskazać, iż nie może być krytycznie oceniane prowadzenie robót budowlanych w owym czasie przez inwestora. Z treści skargi wynika ponadto, iż skarżąca nie kwestionuje tego, że roboty budowlane nie były już wykonywane w czasie oględzin nieruchomości lecz jedynie kontestuje działanie organu z opóźnieniem pozwalającym inwestorce na dokończenie robót budowlanych. Oceniając te wszystkie zarzuty skargi, które odnoszą się do przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania wypada wskazać, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem zasadniczo – i tak jest w niniejszej sprawie – zarzuty związane z bezczynnością czy też przewlekłym prowadzeniem postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) nie mają wpływu na legalność wydanego rozstrzygnięcia.
Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem środkiem kontroli administracji odrębnym od skargi na określony akt. Ponadto wypada przypomnieć, iż skarżąca wystąpiła już wcześniej do tutejszego Sądu ze skargą na nieterminowe działanie organów w niniejszej sprawie.
Odnosząc się z kolei do kwestii oceny sposobu dokumentowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w toku całego procesu inwestycyjnego należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Reguła ta odnosi się także do oceny stanu prawnego sprawy, co oznacza, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili jej wydania (vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2000r. w sprawie V SA 283/00, Lex nr 50110). Dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena dokumentacji budowlanej przedstawionej przez inwestora na zakończenie robót budowlanych nie budzi zastrzeżeń. W szczególności usprawiedliwiony okolicznościami sprawy jest wniosek organów o poprawności wpisów w dzienniku budowy wskazujących na ciągłość prowadzenia budowy (art. 37 ust. 1 Pr.bud.).
Organ przekonywująco wyjaśnił, iż nie dostrzegł w tym zakresie okoliczności mogących świadczyć o fałszowaniu wpisów w owym dzienniku, a zatem nie widział potrzeby składania stosownego doniesienia do organów ścigania. Jeśli skarżąca z tą oceną się nie zgadzała osobiście mogła owe organy powiadomić o swych podejrzeniach.
Powyższe uwagi formułowane w zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej nie pozwalają uznać za usprawiedliwiony zarzut odnoszący się do wadliwego wszczęcia kilku postępowań w niniejszej sprawie. Skoro aktualnie organy nadzoru budowlanego prowadzą w niniejszej sprawie jedno postępowanie i w takim też zakresie przedmiotowym i podmiotowym wydana została zaskarżona decyzja, to niepodobna formułować pod adresem aktualnie ocenianej decyzji zarzutów, które straciły już swą aktualność.
Odnosząc się z dalej do zarzutów skierowanych pod adresem opinii technicznej sporządzonej przez A.T., wskazać wypada, iż opinia ta została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, która na podstawie art. 12 ust. 6 Pr.bud. jest odpowiedzialna za sporządzenie orzeczenia zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu tej pracy. Z tego też powodu brak było ograniczeń w przyjęciu tej opinii przez organ jako źródła informacji o robotach budowlanych, a w szczególności w wykonaniu przez inwestora obowiązku z art. 81c ust. 2 Pr.bud. Oczywiście inną kwestią – o czym była już mowa powyżej – jest brak oceny zapisów tejże opinii w kontekście innych okoliczności sprawy, którą organy administracji winny przeprowadzić w toku prowadzonego postępowania (art. 80 K.p.a.).
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia w toku postępowania art. 24 K.p.a. poprzez odmowę wyłączenia pracownika. Wniosek skarżącej zgłoszony w powyższym zakresie w oparciu o art. 24 § 3 K.p.a. nie zawierał uprawdopodobnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika, jeśli jedyną okolicznością uzasadniającą istnienie owej wątpliwości było wyznaczenie przez tegoż pracownika terminu oględzin przedmiotowej inwestycji po upływie 30 dni od złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Tego rodzaju okoliczności w żadnym razie nie świadczą o braku bezstronności pracownika, a raczej o bezczynności organu.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut bezpodstawnego uznania przez organy, iż inwestorka nie przystąpiła do samowolnego użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego (art. 57 ust. 7 Pr.bud.), bowiem wniosek organów wyprowadzony w powyższym zakresie znajduje oparcie w treści protokołu oględzin inwestycji. Jakkolwiek oględziny te zostały przeprowadzone bez udziału skarżącej, to z uwagi na fakt, że w powyższym zakresie mamy do czynienia z użytkowaniem obiektu, które to postępowanie winno toczyć się wyłącznie z udziałem inwestora (art. 59 ust. 7 Pr.bud.), to tym samym brak jest przesłanek do dezawuowania sposobu przeprowadzenia owych oględzin w powyższym zakresie.
Odnosząc się z kolei do żądań zawartych w skardze wypada wskazać, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.), a zatem za pozbawione oparcia w prawie uznać wypada żądania dokonania przez sąd administracyjny – w toku postępowania, którego przedmiotem jest ocena legalności określonego aktu – odrębnego stwierdzenia określonych okoliczności czy wykonania obowiązków przez organy administracji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). Zadaniem organu będzie zatem w szczególności ponownie przeprowadzenie oględzin na nieruchomości inwestorki, o ile wątpliwości co do kąta nachylenia dachu nie będą mogły zostać wyjaśnione poprzez oceną przedłożonych w niniejszym postępowaniu ocen technicznych i ewentualne przeprowadzenie innych dowodów.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
IB