Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2021 r. nr SKO.4141.548.21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania B.K. –D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sulmierzyce z 22 października 2021 r. znak: SSO.8252.1.3.2021.AC w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy 30 września 2021 r. B.K.-D. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zwróciła się do organu z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wujem J.K.
Decyzją z 22 października 2021 r. Wójt Gminy Sulmierzyce odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jego zdaniem strona nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W odwołaniu od powyższej decyzji B.K.-D., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r. z powodu naruszenia:
- - przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. i niezasadne uznanie, że niepełnoprawność J.K. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącej jako jego opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;
- - przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym;
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony przez organ przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez B.K. – D. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że bratanica niepełnosprawnego J.K. nie jest uprawniona do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na których ciąży obowiązek alimentacyjny.
Powołaną na wstępie decyzją z 14 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany. O przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się bratanica osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Spór w sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i rozstrzygnięcia, czy w świetle jej przepisów osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Zdaniem Kolegium wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).
W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane, ponieważ nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy odwołać się do regulacji zamieszczonej w k.r.o. W Dziale III k.r.o. został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący.
Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.o. nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podkreśliło, że wobec istotnych rozbieżności orzecznictwa w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, dostępna http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), stwierdzając, że: "osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. la ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".
Wprawdzie przywoływana uchwała została podjęta przez NSA na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym. Jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też względu wyrażony w powołanej uchwale z 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy k.r.o. W świetle powyższego, organ pierwszej instancji trafnie uznał, że B.K.-D., będąca córką brata osoby niepełnosprawnej, nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r wyłącza skarżącą z kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nie wchodzi bowiem do określonego przepisami o charakterze iuris cogentis kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec J.K. Obowiązek alimentacyjny nie obciąża bowiem dzieci rodzeństwa. Z uwagi na brak możliwości zastosowania do skarżącej art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie miał obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności, bowiem skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w żadnej kolejności wynikającej z obowiązujących przepisów prawa.
Kolegium stwierdziło również, że wbrew zarzutom odwołania organ pierwszej instancji nie uznał, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na których ciąży obowiązek alimentacyjny.
Organ drugiej instancji zgodził się następnie z pełnomocnikiem skarżącej, że organ pierwszej instancji niewłaściwie jako jedną z przyczyn odmowy wskazał, że niepełnosprawność J.K. nie powstała w terminie określonym przez ustawodawcę. Zdaniem organu pierwszej instancji w analizowanej sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stanowisko organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, ponieważ Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Określony wyrok TK z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę.
Organ drugiej instancji za błędny uznał również zarzut odwołania, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego. Zdaniem organu odwoławczego w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma mechanizmów w obrębie regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwalałyby na dokonanie kompensacji świadczeń. Brak jest w związku z tym możliwości, aby osobie mającej ustalone prawo do świadczenia emerytalnego i pobierającej to świadczenie przyznać świadczenie pielęgnacyjne w kwocie uzupełniającej różnicę pomiędzy wysokością otrzymywanego świadczenia emerytalnego a świadczeniem pielęgnacyjnym. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego została przez ustawodawcę określona w art. 17 ust. 3 ustawy kwotowo, a poza wyjątkiem określonym w art. 17 ust. 4 ustawy, nie ma możliwości przyznania go i wypłaty w części.
W orzecznictwie administracyjnym pojawił się pogląd, który Kolegium popiera, w myśl którego osoba pobierająca jedno ze świadczeń wyłączających, w analizowanym przypadku świadczenie emerytalne, może zrezygnować z jego pobierania i wówczas skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (w celu wyboru świadczenia korzystniejszego). Świadczenie emerytalne jest wprawdzie prawem niezbywalnym, lecz należy przyjąć, że zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jego wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do świadczenia emerytalnego, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Takie rozwiązanie pozwoli na zachowanie rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, który nie dopuszcza równoległego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przy jednoczesnym zagwarantowaniu osobie uprawnionej możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego kwotowo świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalne, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie świadczenia emerytalnego. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu właściwego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego. O konieczności złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty organ winien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, ale jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że strona spełnia pozostałe przesłanki pozwalające na ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wobec czego zarzut odwołania o braku poinformowania strony o konieczności zawieszenia emerytury nie znajduje uzasadnienia. Nie jest to bowiem jedyna negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Warunkiem uwzględnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek dających taką możliwość, czego w przypadku skarżącej stwierdzić nie można.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła B.K.-D. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Według autora skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że bratanica niepełnosprawnego J.K., rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad wujem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o jej rozpoznanie w omawianym trybie zwróciła się strona skarżąca, a organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły przyznania B.K.-D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem J.K.
Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie został spełniony warunek, o którym stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r., a mianowicie, że nie można ustalić konkretnej daty kiedy powstała niepełnosprawność J.K. Co prawda organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, niemniej jednak powyższe orzeczenie stanowi podstawę działań legislacyjnych zmierzających do jego realizacji. Do dnia 22 października 2021 r. zapis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został zmieniony, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Organ uznał również, że w przypadku skarżącej nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie nie jest ona osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wuja.
W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązek alimentacyjny nie obciąża dzieci rodzeństwa (w tym wypadku bratanicy) osoby wymagającej opieki. Nadto w sprawie występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ skarżąca pobiera świadczenie emerytalne.
Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która nie uwzględnia treści i skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, niemniej jednak za zasadną uznał odmowę przyznania skarżącej prawa świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślając że skarżąca nie mieści się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnego w stopniu znacznym wuja.
Wyjaśnić wobec tego trzeba, że problematyka rozważanego świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Z przywołanego unormowania jasno wynika, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie po stronie opiekuna osoby niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego. Z tych względów dokonując wykładni powyższego unormowania należy odwołać się do unormowań ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej w skrócie "k.r.o."), zamieszczonych w Dziale III zatytułowanym "Obowiązek alimentacyjny". Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Według art. 129 § 1 i 2 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowy.
Jak stanowi art. 617 § 1 k.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej.
Innymi słowy, krewnymi w linii prostej są wstępni czyli rodzice, dziadkowie, pradziadkowie oraz zstępni czyli dzieci, wnuki, prawnuki. A zatem, to wyłącznie na wspomnianych wyżej podmiotach oraz na rodzeństwie z wyraźnej woli ustawodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny. Do alimentacji nie są wobec tego zobowiązani krewni w linii bocznej (bratanica/siostrzenica) oraz osoby niespokrewnione.
W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem J.K. wystąpiła jego bratanica B.K.-D. Orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy orzekające w sprawie prawidłowo w wydanych decyzjach przyjęły, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego skarżąca nie mieści się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem wuja, a tylko do tych podmiotów z mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. adresowane jest rozważane świadczenie.
W ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sieradzu należy wyjaśnić, że od dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (opubl. ONSAiWSA 2014/3/36, Lex nr 1404019), w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że osoba, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie może skutecznie ubiegać się o oświadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, i to bez względu na to, czy faktycznie taką opiekę sprawuje (vide: wyroki NSA z: 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2091/20, 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1015/18, 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1164/21, 6 października 2021 r. sygn. akt I OSK 572/21, 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1774/12, 16 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1437/13 - dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rzeczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Jak argumentował NSA w uzasadnieniu uchwały pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia.
W każdej jednak z kolejnych wersji prawnych przyjmowano warunek, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia, jest to, aby opiekę wykonywała osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (w brzmieniu od 1 stycznia 2010 r.) wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy przepisy art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.
W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Jak wskazał dalej NSA wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego bez wątpienia miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i we wskazanych wyżej wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego.
Celem bowiem tych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wyniki w wykładni gramatycznej omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Tym samym Naczelny Sad Administracyjny za niedopuszczalne uznał sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie.
Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Co prawda wspomniana wyżej uchwała dotyczy stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy ustawy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko w niej zaprezentowane zachowało swoją aktualność (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1637/21 i 13 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 572/21 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rację ma wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu twierdząc, że brak obowiązku alimentacyjnego pomiędzy skarżącą, a wujem J.K. stanowi prawną przeszkodę do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. należało ocenić jako chybiony.
Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na tle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stanowiącego, że świadczenie pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, który to przepis, jak wynika z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił dodatkową przeszkodę do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Świadczenie emerytalne jest prawem niezbywalnym, wobec czego zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jego wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego kwotowo świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tym wypadku emerytury), składając do właściwego organu wniosek o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego.
O takiej możliwości organ winien jednak poinformować stronę wyłącznie wówczas, gdy spełnia ona pozostałe przesłanki pozwalające na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie miało miejsca, bowiem jak zostało to już wcześniej zaakcentowane zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest brak obowiązku alimentacyjnego B.K. – D. względem wuja, którym się opiekuje.
Kończąc rozważania stwierdzić trzeba, że w kontrolowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu trafnie wytknęło organowi pierwszej instancji pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy niniejszej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). We wspomnianym wyroku Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W rezultacie, jak prawidłowo wywiodło Kolegium, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.
Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wspomniany wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to organ pierwszej instancji, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Wadliwe stanowisko organu pierwszej instancji co do przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, skoro odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego co do zasady była prawidłowa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
is