Uzasadnienie
W dniu [...] na wniosek R. i K. małż. Z. przed Starostą [...], wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy L., wydzieloną pod drogę publiczną gminną, położoną w gminie L., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 130/14 o powierzchni 0,1591 ha.
Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), został zatwierdzony podział nieruchomości położonej w B., gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 130/2, stanowiącej własność R. i K. Z., zgodnie z mapą z projektem podziału wykonaną przez Biuro Usług Geodezyjne - Kartograficznych w Ł., zaewidencjonowaną za nr [...] stanowiącą załącznik do w/w decyzji.
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 2, 3, 4, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm,) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) orzekł m.in. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość, wydzieloną pod drogę publiczną gminną, położoną w gminie L., obręb [...]., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 130/14 o powierzchni 0,1591 ha, posiadającą w dniu wydania decyzji podziałowej powierzchnię 0,1600 ha. W uzasadnieniu wskazano, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości a Gminą L., zatem zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określone przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) oraz stosowne przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 zpóźń.zm.).
W toku postępowania zlecono wykonanie wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu J. G.. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wykonanym w dniu 18 kwietnia 2019 r. określiła wartość działki nr 130/14, posiadającej w dniu wydania decyzji podziałowej powierzchnię 0,1600 ha w wysokości [...]. W dacie ustalenia stanu nieruchomości, tj. w dniu 1 czerwca 1994 r. zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy L. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy L. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 13, poz. [...] z dnia [...] działka nr 130/2, z której powstała działka nr 130/14, zlokalizowana była na terenach oznaczonych w planie symbolem MN - tereny budownictwa jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi. Zgodnie natomiast z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] o podziale działki nr 130/2, wydzielona działka nr 130/14 o pow. 0,1600 ha stanowiła drogę dojazdową do pozostałych wydzielonych działek.
Wartość rynkowa przedmiotu wyceny została oszacowana na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych na lokalnym rynku za nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy, wykonany przez J. G. może stanowić wiarygodny dowód, będący podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy L.. Strona wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 21 czerwca 2019 r przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. na okoliczność istnienia obiektywnych czynników istotnych dla prawidłowego ustalenia kwoty odszkodowania należnego Państwu K. i R.i małż. Z.. Ponadto skarżący zauważył, iż działania podjęte przez Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. działkę były przedwczesne ze względu na brak zakończenia negocjacji pomiędzy Wójtem Gminy L. a współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...]. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że ustawowym skutkiem orzeczenia o podziale jest przejście z mocy samego prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi na rzecz gminy z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. W świetle art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. podział musiał być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z literalnego zapisu normy prawnej. Jeżeli mają powstać ulice, to fakt ten musi wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy uzależniający podział nieruchomości od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego zawiera zatem jednocześnie jasną wskazówkę, gdzie należy poszukiwać potwierdzenia przeznaczenia działek pod budowę nowych ulic. Organ podkreślił, kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09, że jedynie gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana przed dniem l stycznia 1995 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, póz. 99 ze zm.), nie było konieczne, by w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem.
Organ dodał, że w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r., a zatem po dniu wydania decyzji podziałowej w niniejszej sprawie, pojawiło się uregulowanie dotyczące obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice. Stosownie bowiem do treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi.
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż decyzja podziałowa została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie było obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice. Według ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przejęta działka posiadała przeznaczenie pod tereny budownictwa jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi. W konsekwencji uwzględnić należało przeznaczenie, jakie posiadała nieruchomość pierwotna, z której wydzielono przedmiotową działkę (por. orzeczenie NSA, sygn. akt I OSK 142/13). Zdaniem Wojewody prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy przyjął za podstawę szacowania wartości nieruchomości transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii negocjacji wskazał, że K. i R. Z. już w listopadzie 2014 r. skierowali pismo do Gminy L., celem uregulowania kwestii dotyczącej odszkodowania za ww. działkę, przy czym do dnia wydania decyzji przez Starostę [...]ego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Tym samym zasadne było ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, bowiem negocjacje w przedmiotowej sprawie - odnoszące się do kwestii odszkodowania - nie mogą być odwlekane w nieskończoność.
Ponadto, po dokonaniu przez organ odwoławczy weryfikacji operatu szacunkowego, zleconego przez organ I instancji stwierdzono, iż został on sporządzony w sposób prawidłowy. W toku postępowania zwrócono się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia. W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił wątpliwości jakie pojawiły się jednocześnie podtrzymując swoją wycenę. Wojewoda stwierdził, że dokument został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny. Operat spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny oraz standardami zawodowymi, jest spójny, logiczny i zupełny, a określona w operacie wartość rynkowa jest możliwa do osiągnięcia na rynku nieruchomości i może stanowić w ocenie organu drugoinstancyjnego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.
Określenie cech rynkowych i ich wpływu na ceny nieruchomości podobnych zostało natomiast dokonane z wykorzystaniem wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, a zgodnie ze stanowiskiem judykatury ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa z zakresu wiadomości specjalnych. Wojewoda zauważył, że dołączony do odwołania kontroperat nie wnosi nic nowego do postępowania oraz nie podważył operatu sporządzonego na zlecenie organu l instancji. Różni się on m.in. doborem transakcji porównawczych o takim samym przeznaczeniu, które nie mogą być oceniane przez organ administracji pod względem podobieństwa, ponadto kontroperat zawiera szereg danych, które nie są weryfikowalne przez organ odwoławczy ze względu na brak szczegółowych informacji. Wobec tego Wojewoda uznał, że ustalenie kwoty odszkodowania przez organ I instancji nastąpiło w sposób prawidłowy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina L.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego nieprawidłowych wniosków skutkujących wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym powielenie uchybień Starosty [...], które to uchybienia były przedmiotem oceny organu;
- - art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenia w przedmiocie negocjacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz R. i K. małż. Z. oraz powielenie nieprawidłowych ustaleń w przedmiocie wysokości należnego im odszkodowania w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że prawidłowym jest ustalenie wartości rynkowej nieruchomości według przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości, tj. jako teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, zamiast według jej przeznaczenia i aktualnego sposobu korzystania, tj. drogi dojazdowej gminnej;
- - art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu wewnętrznie sprzecznych kryteriów i niedostatecznym wyjaśnieniu stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę L.;
- - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez jego niezastosowanie, mimo że miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji wywłaszczona działka w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości była przeznaczona pod działkę drogową.
Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 21 czerwca 2019 r. przez rzeczoznawcę B. P. na okoliczność istnienia obiektywnych czynników istotnych dla prawidłowego ustalenia kwoty odszkodowania należnego R. i K. małż. Z., a uwzględnienia których zaniechano, co doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia
Strona skarżąca wyjaśniła, że Wojewoda [...] przyjął, że w dacie ustalenia stanu nieruchomości, tj. w dniu 1 czerwca 1994 r. zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy L. działka nr 130/12, z której powstała działka nr 130/14, zlokalizowana była na terenach oznaczonych w planie symbolem MN tereny budownictwa jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi. Zgodnie natomiast z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] o podziale działki nr 130/12, wydzielona działka nr 130/14 o pow. 0,1600 ha stanowiła drogę dojazdową do pozostałych wydzielonych działek. Wartość rynkowa przedmiotu wyceny została oszacowana na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych na lokalnym rynku za nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.
Tym samym, zdaniem strony, Wojewoda błędnie uznał, iż taki sposób dokonania wyceny przez rzeczoznawcę jest prawidłowy i usankcjonował uchybienia zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] W przekonaniu skarżącego powyższe stanowisko nie jest prawidłowe jako sprzeczne z art. 134 u.g.n. Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Brak tym samym podstaw, aby dokonywać wyceny wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem dawno uchylonego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy L. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy L. i w całkowitym oderwaniu od celu wywłaszczenia działki oraz sposobu korzystania z niej.
Działka została wywłaszczona pod drogę publiczną, a aktualny sposób korzystania z niej (tj. jako droga dojazdowa do innych działek) jest z tym celem zbieżny. Działka nigdy nie była wykorzystywana pod budownictwo mieszkaniowe, lecz najprędzej jako nieruchomość rolna. Wójt Gminy L. zakwestionował wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia 18 kwietnia 2019 r. i podtrzymał uwagi podnoszone w toku całego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepis art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 i art. 135 u.g.n. albowiem jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjął wartość rynkową ustaloną w oparciu o wadliwie przyjęte założenia, tj. transakcje uzyskiwane na lokalnym rynku za nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Tymczasem przy wycenie należy brać pod uwagę m.in. przeznaczenie wycenianej działki oraz jej aktualny sposób użytkowania, a nie treść planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. Rzeczoznawca nie wskazał jak dalece podobne są porównywane przez niego nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co znacznie utrudnia ocenę prawidłowości dokonanej wyceny.
Ceny porównywanych nieruchomości znacznie różnią się od siebie, tak jak ich usytuowanie oraz - nieznane bliżej - cechy wpływające na ich wartość. Rzeczoznawca ustalił cenę za metr kwadratowy wycenianej nieruchomości uśredniając ceny za jeden metr tych różniących się od siebie gruntów. Zdaniem strony wartość działek będących przedmiotem decyzji podziałowej z dnia [...] jest znacznie zawyżona, dodatkowo została ustalona w oparciu o niedające się zweryfikować kryteria. Wójt Gminy L. podtrzymał ponadto twierdzenie, iż zastosowana przez rzeczoznawcę metoda jest błędna, powołując się na komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Konrada Marciniuka, str. 395, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015, w którym autor wskazuje, iż jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, natomiast wartość nieruchomości już zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.
Zdaniem strony w ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa. Zdaniem skarżącego niezastosowanie tego przepisu przez Wojewodę [...] jest nieprawidłowe. Strona zarzuciła, że rzeczoznawca w opinii przyjął do porównania z wycenianą nieruchomością nieruchomości nieadekwatne z punktu widzenia usytuowania, otoczenia, charakteru i rodzaju drogi. Rzeczoznawca przy porównywaniu wycenianej nieruchomości nie sięgnął do transakcji pomocniczych z lokalnego rynku, mimo obiektywnego istnienia takiej możliwości. Okoliczność ta zaburza podstawy wyceny rzeczoznawcy, a w konsekwencji prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Strona wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z operatu szacunkowego z dnia 21 czerwca 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę B. P.. W operacie tym na potrzeby wyceny wywłaszczonej działki znaleziono do porównania nieruchomości podobne, z uwzględnieniem faktu, iż działka ta jest działką drogową. Tym samym trudno jest przyjąć za prawidłowe ustalenia zawarte w z dnia 18 kwietnia 2019 r. sporządzonego przez J. G., iż należy wywłaszczoną działkę wycenić w taki sposób, jakby była działką pod zabudowę mieszkaniową, jak również, że nie ma żadnych transakcji, przedmiotem których byłyby działki pod drogi. W przekonaniu Wójta Gminy L. organ nie zbadał prawidłowo stanu faktycznego sprawy, zaś zaskarżona decyzja zawiera wyłącznie powtórzenie treści operatu szacunkowego z 18 kwietnia 2019 r. Poprzestanie na formalnoprawnej ocenie operatu szacunkowego przez organy obu instancji, zdaniem strony skarżącej, nie było prawidłowe.
Organ II instancji z mocy art. 136 K.p.a. władny był uzupełnić postępowanie dowodowe, co powinno nastąpić z uwagi na obiektywne i istotne wątpliwości co do podstaw przyjętych do określenia wysokości odszkodowania należnego R. i K. małż. Z.. Skarżący podtrzymał w całości swoje stanowisko co do tego, iż negocjacje w sprawie wysokości odszkodowania na rzecz R. i K. małż. Z. nie uległy zakończeniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewoda dodał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zaistnienie przesłanki warunkującej przejęcie własności nieruchomości, bowiem działka została wydzielona i stwierdzone zostało jej przeznaczenie pod drogę. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przesądza o istnieniu przedmiotu przejęcia, tym samym, potwierdza prawne warunki dla przejścia własności nieruchomości z mocy prawa. Przejście zatem na rzecz Gminy własności działki nakłada na organ obowiązek orzeczenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody zarzuty odnoszące się do wadliwego dokonania wyceny nieruchomości nie zasługiwały na uwzględnienie. Paragraf 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie jest zasadny z tego względu, że przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
W dacie ustalenia stanu nieruchomości, tj. w dniu 1 czerwca 1994 r. zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy L. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy L. działka nr 130/2, z której powstała działka nr 130/14, zlokalizowana była na terenach oznaczonych w planie symbolem MN - tereny budownictwa jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi. Prawidłowo więc organ I instancji uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie musiał znaleźć § 36 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji uwzględnić należało przeznaczenie, jakie posiadała nieruchomość pierwotna, z której wydzielono przedmiotową działkę. Zdaniem organu odwoławczego decyzja z dnia [...] odpowiada prawu, została wydana w oparciu o kompletny materiał dowodowy oraz została należycie uzasadniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Z unormowań tych wynika, że sąd administracyjny pozbawiony jest prawa do dokonywania ustaleń faktycznych stanowiących podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego, a przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu stosowania norm prawa w określonej sytuacji faktycznej. Przy uwzględnieniu przepisu art. 134 p.p.s.a. zakreślającego granice orzekania (brak związania granicami skargi), sąd administracyjny winien poddać więc ocenie czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został zebrany i oceniony prawidłowo, a także czy do ustalonego w taki sposób stanu faktycznego organy dokonały poprawnej subsumcji przepisów prawa materialnego. W przypadku ustalenia, że naruszenia w tym zakresie nie wystąpiły, sąd jest uprawniony do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] o ustaleniu na rzecz K. i R. małż. Z. odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość, wydzieloną pod drogę publiczną gminną położoną w gminie L., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 130/14 i zobowiązaniu do jej wypłaty Wójta Gminy L..
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1).
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).
Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dacie orzekania o podziale nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego gminy L., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy L. z [...] nr [...] Stosownie do ustaleń tego planu działka nr 130/2 (obecnie 130/14) stanowiła teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z usługami towarzyszącymi (MN). Nowy plan miejscowy uchwalono dopiero w 2011 r. Przeznaczenie wywłaszczonych działek pod budownictwo mieszkaniowe nie budzi zatem żadnych wątpliwości. Wobec treści powołanych przepisów prawa nie ma zatem racji strona skarżąca, że rzeczoznawca błędnie oszacował wartość rynkową przedmiotu wyceny na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych na lokalnym rynku za nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Uwzględnić bowiem w sprawie należało przeznaczenie, jakie posiadała nieruchomość pierwotna, z której wydzielono przedmiotową działkę.
Metodologię ustalenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4). Rzeczoznawca prawidłowo zatem zastosowała § 36 ust. 1 tego rozporządzenia i oszacowała wartość przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości budowlanych.
Sąd podziela tym samym stanowisko Wojewody [...], według którego ust. 4 § 36 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania wobec ustalenia, że w dniu wydania decyzji podziałowej przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę.
Nie budzi też wątpliwości Sądu, że pomiędzy stronami, nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Okoliczności niniejszej sprawy uprawniały małż. Z. do zrezygnowania z dalszego prowadzenia rokowań z Gminą L. i uruchomienia administracyjnego postępowania odszkodowawczego, czemu dali wyraz w pismach z dnia 6.10.2016 r. i 6.12.2017 r., oświadczając, że rokowania prowadzone między nimi a Wójtem Gminy L. uznają za zakończone. Należy podkreślić, że prawo odstąpienia od rokowań przysługuje zarówno dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, jak i obecnemu właścicielowi zwłaszcza w sytuacji, gdy brak jest realnych możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie nie można stracić z pola widzenia działań obecnego właściciela, który chociażby wyznaczaniem odległych terminów negocjacji, czy też składając wnioski o zawieszenie postępowania, przesuwał znacznie w czasie możliwość jakiegokolwiek załatwienia sprawy, co może świadczyć o pozorności prowadzenia negocjacji.
Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że subiektywne poczucie jednej ze stron, iż rokowania nie zostały zakończone, nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska o ich niezakończeniu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 317/19, Lex nr 2705817).
Nieuzasadnione są także zarzuty skargi skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11, Lex nr 1120654).
Warto też podkreślić, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).
Analizując treść operatu szacunkowego podzielić należy stanowisko Wojewody [...], że został on sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Niewątpliwie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano w nim stan nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie również sprecyzowany został cel wyceny i jego zakres. Przyjęto także prawidłowe daty istotne dla procesu wyceny, a analizę rynku nieruchomości przedstawiono odpowiednio do celu i sposobu wyceny. W końcowej części operatu przedstawiono zaś stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieszczono klauzule i zastrzeżenia.
Powoływany przez stronę skarżącą operat szacunkowy B. P. nie mógł natomiast wpłynąć na wynik sprawy, bowiem jak wynika z jego treści wyceną objęto w nim prawo własności przedmiotowej działki stanowiącej drogę dojazdową, a zatem nie uwzględniono w nim stanu nieruchomości istniejącego w dacie podziału.
Dodać jedynie można, iż jeśli w przekonaniu strony skarżącej sporządzony operat był wadliwy, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skorzystała z możliwości przewidzianych w art. 157 u.g.n. Strona skarżąca nie może bowiem zapominać, że w sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, Sąd z uwagi na brak wiadomości specjalnych w tym zakresie, nie jest uprawniony do jej podważania.
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.
MR
- - ---------------------- 13