Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 kwietnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego i udzielił Zbigniewowi K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 70,5 m2, powierzchni użytkowej 63,0 m2 i kubaturze budynku 138,0 m3, na działce położonej w T. przy ul. W. nr 24, nr ew. 1828.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Halina F. powołała się na to, że decyzja, z dnia 31 grudnia 1996 r. Urząd Rejonowy w W. nakazał Zbigniewowi K. rozebranie wykonanych ław fundamentowych na opisanej wyżej działce. Obowiązek ten nie został wykonany. Tymczasem kwestionowane odwołaniem pozwolenie na budowę udzielone zostało "w miejscu istniejących fundamentów".
Postanowieniem z dnia 20 maja 1997 r., wydanym na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 110 i art. 101 par. 1 i 3 Kpa. Wojewoda S. zawiesił postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 31 grudnia 1996 r., a polegającego na rozbiórce samowolnie wykonanych fundamentów.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Zbigniewa K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 września 1997 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie orzeczone sentencją tego postanowienia.
Decyzją z dnia 21 listopada 1997 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. Wojewoda S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 4 kwietnia 1997 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe dokumenty zostały załączone przez inwestora. Natomiast prowadzona egzekucja rozbiórki samowolnie wykonanych fundamentów, nakazanej odrębną decyzją administracyjną, nie może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego.
Odmowa może nastąpić tylko w przypadkach, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Halina F. wyraziła pogląd, że błędnie wydano decyzję na budowę w miejscu samowolnie wybudowanych fundamentów, objętych obowiązkiem rozbiórki. W pierwszej kolejności należało wyegzekwować nałożony obowiązek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie stanowiska podano m.in., że obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanych ław fundamentowych został wykonany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W razie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd ten nie ma możliwości oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż do dnia wydania decyzji ostatecznej z 21 listopada 1997 r. nie zostało wyjaśnione, czy Zbigniew K. wykonał nałożony na niego obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanych fundamentów budynku gospodarczego. Dopiero bowiem w dniu 27 stycznia 1998 r. organ I instancji przeprowadził na przedmiotowej działce kontrolę, sporządzając na tę okoliczność stosowny protokół.
W decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zaprezentowano pogląd, że "egzekucja rozbiórki samowolnie wykonanych fundamentów, nakazanej odrębną decyzją administracyjną, nie może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego". Skoro tak uzasadniono rozstrzygnięcie, to z jednej strony można by przyjąć, że w dniu 21 listopada 1997 r. obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Z kolei z drugiej strony w zażaleniu pochodzącym z dnia 3 maja 1997 r. inwestor stwierdził wprost, że samowolnie wykonane fundamenty zostały rozebrane poprzez rozkruszenie je młotem pneumatycznym. Tak więc stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony.
Przyjmując jednakowoż za organem, że Zbigniew K. zaniechał wykonania obowiązku rozbiórki fundamentów, lecz nie stoi to na przeszkodzie w podjęciu decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzić należy, co następuje:
Zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego ostateczna decyzja administracyjna podjęta została w dniu 21 listopada 1997 r., kiedy to przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu wówczas obowiązującym, nie regulowały sytuacji dotyczących rozpatrywania wniosków o udzielanie pozwoleń na budowę w sytuacji, jeżeli na danym terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
Dopiero treścią art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726 ze zm./ dodano ust. 5 art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten, który wszedł w życie z dniem 24 grudnia 1997 r. stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie do dnia 24 grudnia 1997 r. - uregulowania prawnego, z którego wprost -wynikałby zakaz wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy na danym terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono o nakazie rozbiórki, nie oznaczał możliwości wydawania przez uprawniony organ rozstrzygnięć na podstawie art. 28 ust. 1 i 2, art. 32-36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Opowiedzenie się za dopuszczalnością wydawania w takiej sytuacji pozwoleń na budowę stwarzałoby niebezpieczeństwo działania przez inwestora metodą faktów dokonanych i uniemożliwienia prawidłowej kontroli wykonania decyzji rozbiórkowej. Przepis art. 48 omawianej ustawy stanowi sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej i przyjęcie poglądu odmiennego prowadzić mogłoby do złagodzenia restrykcyjności tego przepisu, a to z kolei pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA, orzeczono jak w sentencji.