Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 36/20

Uzasadnienie

14 czerwca 2017 r. Rada Miejska w Działoszynie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXVII/241/17 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Działoszyn.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. 1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zaniechanie w przepisie § 1 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazania wymagań wobec właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w zakresie obejmującym odpady opakowaniowe wielomateriałowe, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada;
2. 2) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że pojemniki powinny być poddawane czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż raz na rok;
3. 3) art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 17 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów uznawanych za agresywne mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy i w kagańcu. W miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie miasta i gminy Działoszyn w przepisie § 1 ust. 1 pkt 2 ustanowiono obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania oraz odbierania lub przyjmowania od właścicieli nieruchomości odpadów, w kategoriach wskazanych w punktach od a) do l), tj. papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło, odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, popiół z gospodarstw domowych, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, zużyte opon. Wśród wymienionych frakcji brakuje wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawy odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Tymczasem ustawa stanowi, że uchwała rady gminy ma określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

W regulaminie wskazano w § 1 ust. 1 pkt 2 obowiązkowe, wymienione ustawą frakcje odpadów. Zabrakło jednak kolejnego wymaganego ustawą rodzaju, tj. odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Tym samym organ uchwałodawczy nie zrealizował nałożonego na niego ustawą wymagania, czym naruszył przepis prawa.

Zdaniem prokuratora, rada gminy przekroczyła delegację ustawową poprzez wskazanie w § 11 ust. 2 regulaminu, że pojemniki powinny być poddawane czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż raz na rok, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Gdyby ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3, dotyczący częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 natomiast ustawodawca nie zawarł.

Uzasadniając zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 17 ust. 2 regulaminu prokurator podniósł, że w żadnym przepisie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dala delegacji do ustanowienia w lokalnym prawie, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psa rasy agresywnej zarówno na smyczy i w kagańcu. Zdaniem prokuratora, rada gminy, ograniczyła swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przecież przysługuje wszystkim obywatelom, również właścicielom psów. Nie w każdym miejscu konieczne jest zastosowanie smyczy przy wyprowadzaniu psa, czy dodatkowo kagańca. Taki obowiązek nie jest konieczny w odniesieniu do każdego psa, bez względu na jego rasę, wielkość, wiek, stan zdrowia. Ponadto zwrot "miejsca mało uczęszczane" jest niedookreślony i może być różnie interpretowany.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2017 r., a następnie przekazana kontroli nadzorczej Wojewodzie Łódzkiemu, który w wyznaczonym prawem terminie nie stwierdził wad prawnych i została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W późniejszym terminie, organ nadzoru również nie kwestionował zaskarżonej uchwały w trybie art. 93 u.s.g., co oznacza, że korzysta ona z domniemania zgodności z prawem. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, nie zawierał delegacji w zakresie obejmującym odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Wymóg taki pojawił się dopiero po nowelizacji wskazanego przepisu, która weszła w życie we wrześniu 2019 r.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez regulację zawartą w § 11 ust. 2 regulaminu organ administracji stwierdził, że wskazany zapis zaskarżonej uchwały stanowi uszczegółowienie i konkretyzację obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie minimalnych wymogów co do częstotliwości czyszczenia i mycia oraz napraw i konserwacji. Brak uszczegółowienia czasowego tego wymogu skutkowałby jego pozornością i brakiem możliwości weryfikowania realizacji tego obowiązku. Zdaniem organu administracji, na dopuszczalność takiej regulacji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 maja 2011 r., II OSK 469/11. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuściło możliwość określenia wymagań czasowych, co do realizacji nałożonych na właścicieli nieruchomości obowiązków, co do stanu higienicznego i technicznego pojemników na odpady, a co za tym idzie regulacja taka nie powinna być traktowana jako podjęta z naruszeniem prawa.

Organ administracji stwierdził także, że w przypadku obowiązków nałożonych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, regulacja określona w regulaminie czystości i porządku w gminie, powinna w praktyce pozwolić na realną ochronę ludzi na takich terenach. Ponadto, obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a w przypadku psa rasy agresywnej również w kagańcu, nie ogranicza w żaden sposób swobody poruszania się i przebywania na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku właścicieli psów, a jedynie nakłada na nich pewne dodatkowe wymogi, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa i swobody poruszania się pozostałych osób, w tym również dzieci. Zdaniem organu administracji, nie można przyjąć, że właściciele psów mają sami, w sposób całkowicie subiektywny, decydować w zależności od bliżej nieokreślonych i nieprecyzyjnych przesłanek, jakie środki zabezpieczenia będą stosować.

Wprowadzenie takich relatywnych kryteriów, mogłoby narazić pozostałych mieszkańców na niebezpieczeństwo oraz dyskomfort przebywania w miejscach publicznych, co stawiałoby ich w gorszej sytuacji niż właścicieli psów. Organ administracji powołał się przy tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 957/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Należy także wyjaśnić, że nawet zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 13 września 2006 r., II OSK 58/06; z 24 maja 2007 r., II OSK 233/07; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13).

W świetle powyższych rozważań sąd stwierdza, że nie jest zasadny zarzut zaniechania w przepisie § 1 ust. 1 regulaminu wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (14 czerwca 2017 r.) przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zobowiązywał rady gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów w postaci opakowań wielomateriałowych oraz bioodpadów. Obowiązek uwzględnienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy selektywnego zbierania odpadów komunalnych w postaci odpadów wielomateriałowych oraz bioodpadów wprowadzony został w wyniku nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", który wszedł w życie 6 września 2019 r. (art. 27 ustawy nowelizującej).

Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zobowiązuje rady gmin do dostosowania uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli przed 6 września 2019 r.) na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu dotychczasowym do przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Wynika z tego, że rada gminy ma obowiązek dostosować uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem w terminie do 6 września 2020 r. Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do organu administracji 16 grudnia 2019 r., zatem przed upływem 12-miesięcznego terminu na dostosowanie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie z uwzględnieniem art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej. Z tego powodu – wbrew argumentom skargi – nie można organowi zarzucić naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie związanym z nieuwzględnieniem w treści regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2020 r., II SA/Łd 194/20).

Zasadne natomiast okazały się dwa pozostałe zarzuty skargi.

W ocenie sądu, poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 11 ust. 2 regulaminu zgodnie, z którą pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż raz na rok. Przepis ten narusza dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadnie prokurator wskazał, że gdyby ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak to ma miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Przepis § 11 ust. 2 regulaminu stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. W § 11 ust. 2 regulaminu, jak domyślać się można rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 580/15; WSA w Olsztynie z 15 listopada 2018 r., II SA/Ol 740/18). W § 11 ust. 2 regulaminu rada gminy określiła w sposób abstrakcyjny obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Posłużyła się przy tym pojęciem niedookreślonym i nieprecyzyjnym pojęciem "w miarę potrzeb". Nie powiązała częstotliwości wykonywania tych zabiegów nawet ze średnią ilością odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbą osób korzystających z tych pojemników.

Nie wskazała adresata tego obowiązku. Tymczasem z powołanego wyżej art. art. 5 ust. 1 pkt 1 utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że obowiązek utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, co do zasady obciąża właścicieli nieruchomości, chyba że na mocy odpowiedniej uchwały, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Co więcej, z art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że do obowiązków gminy należy utrzymywanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników umieszczonych również na chodniku znajdującym się na nieruchomości nie stanowiącej jej własności, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. W takim wypadku obowiązkiem utrzymywania tego rodzaju pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym obciążona jest gmina, a nie właściciel nieruchomości, na której znajduje się chodnik.

Powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11 został wydany w sprawie uchwały w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy z 19 czerwca 2006 r. Wyrok ten dotyczy zatem stanu prawnego, który nie ma zastosowania do zaskarżonej uchwały. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowił wówczas jedynie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie nakładał na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym.

W niniejszej sprawie zastosowanie natomiast ma art. 5 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228) od 6 marca 2013 r. (art. 3 tej ustawy).

Zasadnie prokurator zarzucił przekroczenie upoważnienia ustawowego i ograniczenie swobody poruszania się przez regulację zawartą w § 17 ust. 2 regulaminu. Przepis ten stanowi, że na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów uznanych za agresywne mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy i w kagańcu. W miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, iż ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. Sąd podziela stanowisko skarżącego prokuratora, że rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, ograniczyła swobodę poruszania się. Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Na mocy art. 1 pkt 5 i art. 9 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wykroczeń oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2077) od 15 listopada 2018 r. art. 77 k.w. otrzymał brzmienie: Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2).

Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) w art. 9 ust. 1 stanowi, że kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. W art. 9 ust. 2 natomiast wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 ustawa ta określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka.

Natomiast w myśl art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt "zwierzęta domowe" to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Przy czym ustawa o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów i nie wprowadza rozróżnienia na "psy należące do rasy psów uznawanych za agresywne" i pozostałe.

Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa. Zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, a wydane cofa się, jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańców psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Ponadto, niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15 oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).

W § 17 ust. 2 regulaminu wskazano na "tereny użytku publicznego", podczas gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". W regulaminie nie przewidziano wyjątków od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, a "psów należących do ras psów uznawanych za agresywne" w kagańcu i na smyczy, zaś "na terenach mało uczęszczanych" w kagańcu. Tymczasem nie w każdej sytuacji na "terenie użytku publicznego" koniecznym jest prowadzenia psa na smyczy, lub na smyczy i w kagańcu, lub w kagańcu. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności. Bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, na smyczy i w kagańcu "psów należących do ras uznawanych za agresywne" lub w kagańcu "w miejscach mało uczęszczanych", przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, narusza przepisy ustawy i ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020 r., II SA/Bk 150/20).

Przepis § 17 ust. 2 regulaminu zawiera również niedookreślone pojęcia "psy należące do ras uznawanych za agresywne" oraz "miejsca mało uczęszczane". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Należy również zwrócić uwagę, że powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 957/19 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 921/20. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 21 ust. 1 pkt 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, który to przepis nakładał na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek założenia psu obroży oraz wyprowadzania go na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu.

Jednocześnie sąd, działając z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a. dokonał kontroli również tych przepisów, których nie zakwestionował skarżący prokurator.

Kontrola ta wykazała, że przekracza delegację ustawową regulacja zawarta w § 17 ust. 1 regulaminu. W przepisie tym rada gminy nałożyła na właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę domowe mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki).

Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia zatem rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób. Powyższe świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy.

Co więcej, delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, których definicję legalną zawarto w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt i przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Upoważnienie to nie odnosi się do zwierząt nieudomowionych, nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. Tymczasem sposób sformułowania w § 17 ust. 1 regulaminu obowiązku oznakowania nieruchomości nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy dotyczy on wszelkich zwierząt "mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego" utrzymywanych na terenie nieruchomości, czy też wyłącznie zwierząt domowych w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt.

Jak już wyżej wskazano, taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości, na których są utrzymywane zwierzęta domowe "mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego" stanowi nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale również zasady proporcjonalności (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19; WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16; z 21 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 1056/15; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; z 12 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 163/20; WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2020 r., II SA/Gd 377/20; z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 435/19; z 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 383/19 z 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 392/19; WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., VIII SA/Wa 89/20; WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 311/20; WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 788/15; z 4 czerwca 2020 r., II SA/Bk 179/20; WSA w Gdańsku z 26 czerwca 2020 r., II SA/Gd 424/19).

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały w ramach art. 134 p.p.s.a. poza tym wykazała, że również § 17 ust. 3 regulaminu przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przepisie tym nałożono na utrzymujących i wyprowadzających zwierzęta domowe są obowiązek bezzwłocznego usuwania odchodów tych zwierząt z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności z chodników, parkingów i terenów zielonych. Postanowiono także, że odchody zwierząt można umieszczać w pojemnikach na odpady zmieszane, a "powyższe postanowienie nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników". Zdaniem sądu, regulacja ta nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zobowiązuje do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie również osób jedynie je wyprowadzających.

Wprowadzony w § 17 ust. 3 regulaminu nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zakazanych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 145 k.w., który stanowi: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany" oraz art. 91 k.w., zgodnie z którym: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1 500 złotych albo karze nagany" (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20 i WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18 i z 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1294/18; wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 102/16).

Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.) obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami. W art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, nałożono na właścicieli nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy.

Wskazanie konkretnego sposobu usuwania tych odchodów w regulaminie również nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poza tym przepis § 17 ust. 3 regulaminu został sformułowany w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony. Zawarte w nim zastrzeżenie: "Powyższe postanowienie nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników" jest wysoce nieprecyzyjne i niejednoznaczne, gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, czy rada gminy zamierzała zwolnić osoby niewidome, korzystające z psów przewodników z obowiązku usuwania ich odchodów, czy też postanowienie to dotyczy wyłącznie sposobu ich usuwania. Poza tym należy wskazać, że z psów przewodników korzystają nie tylko osoby niewidome, ale także niedowidzące. Pies przewodnik to rodzaj psa asystującego nie tylko osobom niewidomym, ale również niedowidzącym, co wynika z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.). Tego rodzaju redakcja przepisu również przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Poza tym w ramach kontroli dokonanej w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził, że nie jest prawidłowe postanowienie zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym zawarto sformułowanie, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, jednak nie wcześniej niż od 1 lipca 2017 r.". W ocenie sądu, takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została dopiero w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 3079 z 5 lipca 2017 r., oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie przed jego ogłoszeniem, tj. od 1 lipca 2017 r., czy też po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. od 20 lipca 2017 r. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi przepisy prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r, poz. 296 ze zm.), zwanej dalej "u.o.a.n.", akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym.

Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika z kolei, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd stwierdza, że treść § 4 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale narusza także art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., I SA/Łd 633/17 i I SA/Łd 634/17; z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; z 22 lutego 2018 r., I SA/Łd 40/18; z 21 listopada 2019 r., I SA/Łd 675/19).

Z przedstawionych wyżej względów sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, w części obejmującej sformułowanie "jednak nie wcześniej niż od dnia 1 lipca 2017 r." oraz § 11 ust. 2 i § 17 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Działoszyn", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Skutkiem stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie jest pozostanie w obrocie prawnym pozostałej części tego przepisu, która jest zgodna z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Oznacza to, że zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, czyli 20 lipca 2017 r.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd w pozostałej części oddalił skargę. dc