Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 527/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 527/20

Zaskarżoną decyzją z [...] r. (Nr [...]) Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Starosty [...] z [...] r. (Nr [...]), umarzającej postępowanie administracyjne w całości w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę dla budowy budynku usługowego - schroniska dla zwierząt o obsadzie 23 DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego, do realizacji na działce o nr ewid. 144, położonej w miejscowości J., obręb J., gmina Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

Postępowanie w sprawie wniosku P. S. o pozwolenie na budowę obejmujące budowę budynku usługowego -schroniska dla zwierząt o obsadzie 23 DJP wraz z instalacjami wewnętrznymi, budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z szambem na ścieki socjalno-bytowe z budynku głównego, budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z szambem na ścieki z pomieszczeń kwarantanny, budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z szambem na ścieki z boksów, budowę zewnętrznej instalacji wodociągowej od projektowanej studni do projektowanego budynku, budowę dwóch zbiorników p.poż. wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową do projektowanego budynku, budowę wiz energii elektrycznej od projektowanego złącza kablowo-pomiarowego do projektowanego budynku oraz oświetlenia terenu i zasilania urządzeń studni, utwardzenie terenu działki, w tym wydzielenie 6 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w tym jednego miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej, do realizacji na terenie działki nr ewid. 144, położonej w miejscowości J., gmina Z., było przedmiotem rozpatrywania przez organy administracji architektoniczno- budowlanej, organy nadzoru budowlanego oraz sądy administracyjne.

W przedmiotowej sprawie wydano następujące rozstrzygnięcia:

1. - decyzja Starosty [...] z [...] maja 2015 r. (Nr [...]) - zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę;
2. - decyzja Wojewody [...] z [...].10.2015 r. (Nr [...]) - uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. (Nr [...]) w całości i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego - uznanie skarżących za strony postępowania, a z uwagi na to, że inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim zaskarżona decyzja organu I instancji stała się ostateczna, dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane, brzmienie na dzień wydania decyzji);
3. - decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. (Nr [...]) - zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę;
4. - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB w Z.) z [...].03.2016 r. (Nr [...]) - wstrzymanie inwestorowi prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2016 r. (Nr [...]) (PINB powołał się na przepisy art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od czerwca 2015 r., art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane);
5. - decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. (Nr [...]) - uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. (Nr [...]) i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego (art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane - brzmienie na dzień wydania decyzji);
6. - decyzja PINB w Z. z [...] maja 2016 r. (Nr [...]) nakazująca inwestorowi zaniechanie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2016 r. (Nr [...]);
7. - postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) z [...] maja 2016 r. (Nr [...]) utrzymanie w mocy postanowienia PINB w Z. z [...] stycznia 2016 r. (Nr [...]), organ stwierdza naruszenie przez inwestora art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przez co zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w myśl art. 50 ustawy- Prawo budowlane;
8. - decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. (Nr [...]) - umorzenie postępowania na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, wskazanie organu nadzoru budowlanego jako właściwego organu do dalszego procedowania;
9. - decyzja Wojewody [...] z [...] września 2016 r. (Nr [...]) - uchylająca decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2016 r. (Nr [...]) oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę.

Decyzja Wojewody [...] z [...] września 2016 r. (Nr [...]) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi). Wyrokiem z 31 marca 2017 r., II SA/Łd 923/16, WSA w Łodzi oddalił złożone skargi.

Wyrok WSA w Łodzi zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który to sąd wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2111/17 uchylił: - wyrok WSA w Łodzi z 31 marca 2017 r., II SA/Łd 923/16, - decyzję Wojewody [...] z [...].09.2016 r. (Nr [...]), - decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. (Nr [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2019 r. wskazał, iż Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] września 2016 r. (Nr [...]) naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. "Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie będzie zachowana, jeśli organ odwoławczy wyda decyzję co do istoty sprawy (decyzję rozstrzygającą merytorycznie sprawę) w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne z tej przyczyny, że uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, gdyż sprawa należy do właściwości rzeczowej innego organu. A zatem, jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne uznając się za organ niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia sprawy, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż taka decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 15 k.p.a.".

Odnośnie do decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. (Nr [...]) NSA stwierdził, iż "Niezgodna z prawem - w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny - jest również decyzja organu l instancji. Błędne jest bowiem umorzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w wyniku błędnego uznania, iż Starosta [...] nie jest organem -właściwym rzeczowo do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Organ I instancji dla uzasadnienia swojego stanowiska powołał się na wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2308/12, lecz nie dostrzegł, iż wyrok ten został wydany w odmiennym stanie prawnym. Wyrok ten dotyczył decyzji wydanej [...] stycznia 2012 r. Z dniem 28 czerwca 2015 r., na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), zmieniło się brzmienie art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 tej ustawy w przypadku: określonym w ust. 1 (pkt 1) albo stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2) - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust.

1. 1. W przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 - art. 37 ust.
2. 3. W niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor złożył wniosek o udzielenie stosownego pozwolenia w dniu 6 czerwca 2016 r. Należy mieć także na uwadze decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2016 r., która jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. W powyższym zakresie nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 37 ust. 2 ustawy — Prawo budowlane. Ten przepis znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, albowiem zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy, a zatem po wydaniu decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej - stosownie do art. 80 ust. 1 i art. 82 ustawy - Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego są natomiast - z mocy art. 83 ust. 1 tej ustawy właściwe w sprawach, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust.
3. 4. Przepisy te dotyczą przypadków istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie."

W wyniku uchylenia przez NSA zarówno decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. (Nr [...]) oraz decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. (Nr [...]), przed organami administracji architektoniczno-budowlanej pozostał do rozpoznania wniosek inwestora z 6 czerwca 2016 r. o pozwolenie na budowę.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. (Nr [...]) organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w całości w sprawie ww. wniosku inwestora. Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że istotna zmiana okoliczności, jaka nastąpiła w przedmiotowej sprawie, tj. zakończenie procesu inwestycyjnego w całości oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, skutkuje tym, organ I instancji stracił możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wszczęte wnioskiem z 6 czerwca 2016 r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła strona postępowania – A. M.. Skarżąca podniosła szereg zarzutów m.in.: decyzja o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]), zdaniem skarżącej, posiada wadę prawną, ponieważ nie dokonano wymaganych uzgodnień z właściwym organem nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych; na działce na której zrealizowana została inwestycja nadal znajduje się złoże "J." wpisane do krajowego zasobu kopalin i podlega ono ochronie, a zatem posadowienie obiektów trwale związanych z gruntem uniemożliwia dostęp do złoża i zabudowa taka powinna zostać usunięta; nie zbadano, czy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Skarżąca podniosła również, że przepisów ustawy - Prawo budowlane nie stosuje się do wyrobisk górniczych, których istnienie na działce inwestora potwierdzają ogólnodostępne zdjęcia satelitarne.

Ponadto, zdaniem skarżącej wszystkie organy, tj.: Wójt Gminy Z., Starosta [...] oraz Wojewoda [...] powinni wnioskować o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) dotyczącej warunków zabudowy, bowiem każdy z tych organów ma interes prawnych powiązany ze znajdującymi się na działce nr 144 złożami. Dodatkowo, zdaniem skarżącej organy powinny rozważyć zawieszenie postępowania z urzędu do momentu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących warunków zabudowy. Skarżąca załączyła do odwołania kserokopię postanowienia Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. (Nr [...]) w sprawie ustalenia nowych warunków zabudowy na działce nr 144, którego rozstrzygnięcie w ocenie skarżącej zasługuje na uwzględnienie w sprawie procedowanego pozwolenia na budowę.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie.

Wojewoda zaakcentował, że budowa przedmiotowej inwestycji została w całości zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. (Nr 256/2016), która została utrzymana wyrokiem WSA w Łodzi z 31 marca 2017 r., a następnie została uchylona wyrokiem NSA z 19 czerwca 2019 r. Natomiast proces inwestycyjny został zakończony uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] sierpnia 2017 r. (Nr [...]), czyli przed wydaniem ww. wyroku NSA. W ocenie Wojewody nie można w omawianym przypadku traktować rozpoczęcia budowy jako samowoli budowlanej. Odmienna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany w ogóle bez uzyskania wymaganego ustawą - Prawo budowlane pozwolenia budowlanego, a inna inwestora, który kontynuował i zakończył budowę na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nastąpiło spełnienie warunków do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Decyzja ta musiałaby bowiem zatwierdzać projekt budowlany obejmujący całe zamierzenie budowlane, zgodnie z wnioskiem z 6 czerwca 2016 r. Natomiast udzielenie pozwolenia na budowę, w świetle art. 3 pkt 12 i art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, może objąć wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane.

Jedynie w przypadku, gdy roboty nie zostały rozpoczęte organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane oraz w tym samym zakresie udziela pozwolenia na budowę. W sytuacji natomiast, gdy jedynie część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane, a pozwolenie na budowę może być wydane jedynie w zakresie robót, które nie zostały jeszcze zrealizowane.

Ponadto Wojewoda zauważył, że wprawdzie Sąd uznał, iż w analizowanej sprawie zastosowanie znajduje art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., ale w obecnej sytuacji gdy sprawa powróciła do orzekania przez organ drugiej instancji, w obrocie prawnym istnieje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. (Nr [...]), w której organ udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Ponadto budowa została zakończona w całości. Nie ulega więc wątpliwości, iż stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie. Wskazane okoliczności faktyczne sprawy nie były bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu przed NSA.

Zatem, zmiana tych okoliczności, kształtowana kolejnymi decyzjami organów administracji publicznej, wydawanymi w tej sprawie, stwarza konieczność dokonania nowych ocen prawnych, istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego. Tym samym, zmiana związana z zakończeniem inwestycji budowlanej oraz udzieleniem pozwolenia na użytkowanie ma charakter istotny w kontekście ustaleń faktycznych, a więc należało ją uwzględnić niezależnie od związania oceną prawną wynikającą z art. 153 ustawy p.p.s.a.

W skardze do WSA w Łodzi A. M. podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 105 k.p.a., w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego tj. ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie i rezultacie błędne utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. (Nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę dla budowy budynku usługowego - schroniska dla zwierząt o obsadzie 23DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego do realizacji na działce o numerze ew. 144, położonej w miejscowości J., obręb J. gmina Z., mimo iż winna zostać wydana przez organ I instancji decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę schroniska dla zwierząt o obsadzie 23DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego do realizacji na działce o numerze ew. 144, położonej w miejscowości J., obręb J. gmina Z..

W związku z powyższym skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przed przejściem do rozważań merytorycznych wskazać trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody [...] z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., którą organ na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę dla budowy budynku usługowego - schroniska dla zwierząt o obsadzie 23 DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego, do realizacji na działce o nr ewid. 144, położonej w miejscowości J., obręb J., gmina Z.. Obie decyzje zapadły po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2111/17 (którym uchylono wyrok WSA w Łodzi z 31 marca 2017 r., II SA/Łd 923/16 oraz decyzję Wojewody [...] z [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę).

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. zasadniczo ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, wyrok NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, z 26 marca 2013 r., I OSK 2468/12 oraz z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, zob. także T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Warszawa 2005, s. 477). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 1929/09). Zatem reguła wynikająca z przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a. nie obowiązuje w sytuacji, gdy po wydaniu wyroku przez sąd nastąpią tak istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy, że wyrażona wcześniej przez sąd ocena prawna straciła na aktualności i nie może zostać uwzględniona. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W toku postępowania w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku inwestora o pozwolenie na budowę dla budowy budynku usługowego - schroniska dla zwierząt o obsadzie 23 DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego, do realizacji na działce o nr ewid. 144, położonej w miejscowości J., obręb J., gmina Z. ujawniła się nowa, istotna dla sprawy okoliczność, a mianowicie fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] sierpnia 2017 r. (Nr [...]), udzielającej inwestorowi P. S. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt, na terenie nieruchomości o nr ewid. 144, położonej w miejscowości J., obręb J., gmina Z., zrealizowanego na podstawie, znajdującej się wówczas w obiegu prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. Istnienie w obrocie prawnym tej decyzji czyniło niedopuszczalnym rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę, wskutek czego zarzut naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny.

W opinii Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że skoro realizacja przedmiotowego obiektu została już zakończona, to merytoryczne rozstrzyganie w zakresie wniosku o pozwolenie na jej realizację w tym zakresie jest niedopuszczalne. Niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który zrealizowany został w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest bowiem dopuszczalne rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy dla objętej nim inwestycji zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Ewentualna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę skutkowałaby bowiem powstaniem niedopuszczalnej z punktu widzenia państwa prawnego sprzeczności polegającej na funkcjonowaniu w obrocie dwóch wykluczających się wzajemnie decyzji: odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji oraz pozwolenia na jej użytkowanie.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie mowa jest o pozwoleniu na budowę "należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego". Przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi z kolei, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wnioski interpretacyjne jakie płyną z tych przepisów zostaną dopełnione, gdy uwzględni się także art. 32 ust. 4a i art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Z kolei drugi stanowi, iż w przypadku "stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1". Z cytowanych regulacji można wywieść następujące wnioski: pozwolenie na budowę może być wydane dla inwestycji nierozpoczętej (zob. art. 28 ust. 1, względnie częściowo art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane), natomiast wyjątkowo dopuszcza się jego wydanie dla inwestycji w toku, a wówczas jego rolą jest dopuszczenie wznowienia budowy jeszcze nie zakończonego zamierzenia (art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane).

Wykluczone jest natomiast orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie, niezależnie od tego na jakim znajduje się etapie (art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane), jak i w stosunku do inwestycji zakończonej, a zwłaszcza objętej pozwoleniem na użytkowanie, chociażby ta ostatnia była nawet zrealizowana legalnie na podstawie pozostającego jeszcze w obrocie, a później dopiero wyeliminowanego, pozwolenia na budowę (a contrario art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane).

W doktrynie i orzecznictwie konsekwentnie (poza nielicznymi wyjątkami) przyjmuje się, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (zob. J. Dessoulay-Śliwiński, (w:) Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 28, pkt 1.13 i do art. 32, pkt 13; por. też powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/05 i II OSK 286/05 oraz II OSK 910/05, a także nowsze orzecznictwo: wyrok z 10 stycznia 2019 r., II OSK 289/17).

Umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenia na budowę było zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić również należy, że w sprawie tej nie było potrzeby przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z uzasadnienia wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 2111/17.

Nie ma natomiast żadnych przeszkód prawnych, aby sprawę zbadania legalności przedmiotowego budynku rozpatrzył organ nadzoru budowlanego. Należy jednak mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie uzyskano pozwolenie na użytkowanie, które pozostaje w obrocie prawnym, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego (tak m.in. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2370/11, z 15 lutego 2013 r., II OSK 1958/11, z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12). Zagadnienia te pozostają jednak poza granicami niniejszej sprawy, a intencją Sądu było wyłącznie ich zasygnalizowanie.

W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi, tak w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

dc