Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2111/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 31 marca 2017r., sygn. akt II SA/Łd 923/16, oddalił skargi Gminy [...], A. M., E. J. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...]sierpnia 2016r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku P. S. o wydanie pozwolenia na budowę dla budynku usługowego – schronisko dla zwierząt o obsadzie 23 DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego, przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

P. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji argumentując, że skierowanie wniosku do organu administracji architektoniczno–budowlanej podyktowane było decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. kończącą postępowanie w sprawie, gdzie organ nadzoru uznał, że w przypadku kontynuowania robót budowlanych inwestor winien wystąpić o stosowne pozwolenie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2016 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. S. pozwolenia na budowę: budynku usługowego – schronisko dla zwierząt o obsadzie 23 DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego; dwóch zbiorników przeciwpożarowych z zewnętrzną instalacją wodociągową do projektowanego budynku, oznaczonych na planie zagospodarowania nr 5; szamba na ścieki socjalno – bytowe z budynku głównego, oznaczone na planie zagospodarowania nr 2; szamba na ścieki z pomieszczeń kwarantanny, oznaczonych na planie zagospodarowania nr 3; szamba na ścieki z boksów, oznaczone na planie zagospodarowania nr 4, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...].

Organ określił, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W motywach rozstrzygnięcia opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była przedmiotem wcześniejszego badania przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił w całości decyzję Starostę [...] z dnia [...] maja 2015r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji oraz umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe, gdyż z materiału dowodowego wynikało, że inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna.

Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku P. S. z dnia 6 czerwca 2016r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wspomnianej inwestycji, Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uznając, iż nie jest organem właściwym do wydania takiego pozwolenia, wskazując jako takowy organ nadzoru budowlanego. Takiego stanowiska Wojewoda [...] nie podzielił. Wskazał, że wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania w tym zakresie, w obrocie prawnym nie ma ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast inwestor wykonał część robót budowlanych, co stwierdzono m.in. w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 21 września 2015 r. Do ww. pisma załączono także poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu, z którego wynika, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane w dniu 20 czerwca 2015r. Inwestor realizował roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem organ I instancji, pomimo wniesienia odwołań od decyzji o pozwoleniu na budowę, błędnie ocenił, iż ich autorzy nie są stronami w postępowaniu i uznając, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, wydał inwestorowi dziennik budowy.

Jak podkreślił Wojewoda, skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieważności i albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust.

1. Z treści zacytowanego przepisu – zdaniem organu odwoławczego – wynika, że wolą ustawodawcy jest, aby mimo rozpoczęcia robót budowlanych było wydane nowe pozwolenie na budowę w razie stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji dotychczasowej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda podkreślił, że niezbędne jest stanowisko właściwego organu nadzoru budowlanego, co do prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, o czym świadczą pisma organu nadzoru budowlanego. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego – postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, bowiem rozpoczęcie budowy i jej prowadzenie na podstawie nieostatecznej (niewykonalnej) decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być objęte hipotezą art. 48 Prawa budowlanego; nie można także postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazane postanowienie inwestor zakwestionował wnosząc zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] postanowieniem z dnia 19 maja 2016r. utrzymał je w mocy. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – nakazał inwestorowi zaniechanie robót budowlanych wskazując, że decyzja ta kończy postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, a w przypadku chęci kontynuowania robót budowlanych, inwestor winien wystąpić o stosowne pozwolenie do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanego. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ administracji architektoniczno–budowlanej. Następnie wskazał, iż dla planowanego zamierzenia budowlanego inwestor uzyskał ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy (decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]), z którą inwestycja jest zgodna. Wojewoda stwierdził też, że inwestycja spełnia ustalenia określone w § 1 ust. 1, ust. 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657). Z akt sprawy wynika także, iż zgłoszeniem z dnia 11 lutego 2015 r. inwestor dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia działki, a organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął je bez uwag. Załączony projekt budowlany spełnia także ustalenia § 2 ww. rozporządzenia odnośnie pomieszczeń wyodrębnionych w budynku schroniska. Inwestycja jest także zgodna z ustaleniami § 18 ust. 1 i § 19 ust. 2 oraz przepisami rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień jego opracowania zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W aktach sprawy znajduje się również prawidłowo wypełnione oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym Wojewoda stwierdził, iż inwestor spełnił przesłanki zawarte w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dlatego nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Skargi na powyższą decyzję wywiedli Gmina [...], A. M., E. J. oraz J. R..

Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy w sytuacji, gdy podstawą uchylenia pierwotnej decyzji było, w ocenie Wojewody, błędne określenie przez Starostę właściwości do rozpatrzenia sprawy, a jednocześnie Starosta, jak wskazuje Wojewoda w treści zaskarżonej decyzji, nie rozpoznał sprawy w sposób merytoryczny, zaś Wojewoda jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej wtedy, gdy Starosta dokonał nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, natomiast gdy Starosta w ogóle nie rozpoznał sprawy merytorycznie (a taka sytuacja ma miejsce w sprawie) Wojewoda powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania; art. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie zachodziła w sprawie właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podczas gdy z przepisów tych jasno wynika, iż w sprawach określonych m.in. w art. 51 Prawa budowlanego właściwym organem I instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na powyższą skargę P. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

A. M. i J. R. w identycznie brzmiących skargach zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy; art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. ustawy nie stosuje się do wyrobisk górniczych; art. 32 ust 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie warunków zabudowy; art. 28 ust 1 Prawa budowlanego w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych; art. 32 ust 4a Prawa budowlanego; art. 32 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie uzgodnień z innymi organami; art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie oceny zgodności projektu z zagospodarowaniem działki; § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030); § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; art. 104 ust. 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie był uprawniony do wydania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu na budowę.

P. S. w pismach stanowiących odpowiedź na skargi A. M. i J. R. wniósł o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

E. J. w skardze na ww. decyzję Wojewody zarzucił jej naruszenie: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

P. S. w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda w odpowiedzi na skargi również wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i orzekając w sprawie. W tej sytuacji nie zyskały akceptacji zarzuty skarg dotyczące tej kwestii. Sąd zaznaczył, że cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgromadzony był na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a organ odwoławczy jedynie dokonał jego analizy. Wojewoda nie prowadził żadnych nowych dowodów, a orzekał na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów. W sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestor decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianego do realizacji na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Także nie jest sporne, iż inwestor rozpoczął budowę schroniska dla zwierząt przed uostatecznieniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak w tym zakresie inwestor bezspornie działał w dobrej wierze, bowiem został wprowadzony w błąd na skutek ewidentnie wadliwego działania organu I instancji, które przejawiało się w przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna, a w konsekwencji na wydaniu inwestorowi dziennika budowy. W efekcie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] maja 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Na kolejnym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. umorzył wskazując, że rozstrzygnięcie to kończy postępowanie w sprawie, a w razie chęci kontynuowania procesu budowlanego, inwestor powinien wystąpić o stosowane w tym zakresie pozwolenie, które winien wydać organ administracji architektoniczno– budowlanej.

Z powyższych faktów wynika, że inwestor rozpoczynając roboty budowlane legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę, choć – wbrew posiadanym wówczas przez niego informacjom – decyzja ta nie była ostateczna. Ponadto, organ nadzoru budowlanego nie stwierdziwszy podstaw do swojej ingerencji (wobec uznania, że budowa nie była prowadzona z odstępstwami od pozwolenia na budowę) umorzył prowadzone przez siebie postępowanie. Te ustalenia – zdaniem Sądu – wyczerpują dyspozycję przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, co uprawnia organ administracji architektoniczno–budowlanej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem Wojewoda badając legalność decyzji Starosty [...] uznał, że umorzenie postępowania nie znajduje uzasadnienia, a w konsekwencji uchylił tą decyzję i dokonał analizy złożonej przez inwestora dokumentacji inwestycyjnej. Konsekwencją uznania, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów Prawa budowlanego, jest zgodne z warunkami zabudowy oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz jakim powinny odpowiadać schroniska dla zwierząt, było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu błędny jest pogląd, że w sprawie zachodzi nieważność decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja Wojewody została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości i nie można uznać, że Wojewoda naruszył art. 19, czy art. 20 k.p.a. Do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w ustalonym w sprawie stanie faktycznym kompetentne są organy administracji architektoniczno–budowlanej. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych realizowanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego takowych nie stwierdził, zatem przepis ten nie może znaleźć zastosowania.

Również z tych powodów nie może zyskać uznania pogląd skargi, iż w sprawie naruszono art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto nie zasługiwał, zdaniem Sądu, na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niewątpliwy i pełny w zakresie wymaganym do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących, w sprawie nie mamy do czynienia z obiektami budowlanymi zakładów górniczych. Także fakt, iż został złożony wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, nie wstrzymuje możliwości uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę opartej na tej decyzji. Złożenie przez właściciela działki nr ewid. [...] wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu również nie ma wpływu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestora, bowiem to inwestor wcześniej rozpoczął proces budowlany i dlatego jego inwestycja zyskuje w tym zakresie pierwszeństwo.

Podobnie przyszłe plany inwestycyjne właścicieli sąsiednich terenów nie mogą blokować aktualnych działań inwestora. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ani art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uprawnia organ do wydania decyzji w związku z rozpoczęciem lub wznowieniem budowy. Z tego powodu przepisy art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, znajdując zastosowanie do sytuacji opisanej w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, winny być stosowane odpowiednio, a zatem z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy (w tym z uwzględnieniem stanu zaawansowania dotychczas zrealizowanych prac).

Skargą kasacyjną A. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 3 i art. 80, art. 10 § 1 w zw. z art. 140, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 37 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4, art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 1,art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej skargą decyzji w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2, pkt, 3, pkt 4, pkt 6 i pkt 8, § 11 ust, 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 462), § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 9, pkt 15, 17, 17a i pkt 18, art. 4 ust. 1, art. 106 i art. 168 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016r. poz. 1131) oraz w zw. z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona skargą decyzja Wojewody [...] o uchyleniu decyzji Starosty z dnia [...]sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku P. S. o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, w tym w szczególności co do zastrzeżeń uczestników postępowania, także powoływanych w skargach od tej decyzji i składanych w załączeniu do tychże skarg dowodów w postaci m.in. fragmentu kopii dziennika budowy nr [...], koncesji na wydobywanie kruszywa na przedmiotowej nieruchomości w obszarze objętym pozwoleniem na budowę, brak zanalizowania przez organ, jakie elementy inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zostały wykonane, i w jakim zakresie i w jakim czasie, w tym w szczególności brak we wniosku o pozwolenie na budowę i w projekcie inwentaryzacji powykonawczej przedmiotu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, nadto wniosek o pozwolenie na budowę i projekt nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa oraz wymaganych postanowień i uzgodnień, zaś organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie formalne i umarzając postępowania jako bezprzedmiotowe bowiem uznał się za niewłaściwy do wydania decyzji w przedmiotowym zakresie nie czynił wyżej powołanych ustaleń faktycznych i nie analizował dokumentów, ani nie wnioskował o ich uzupełnienie, nie uczynił tego jednak w sposób należyty również organ drugiej instancji, a nawet gdyby poczynił takie ustalenia, to wydanie w takiej sytuacji decyzji reformatoryjnej w miejsce kasacyjnej naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania i konstytucyjną zasadę praworządności, a nadto biorąc pod uwagę, że organ winien przeprowadzić postępowania dowodowe w całości wydanie takiej decyzji było niedopuszczalne także na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 15 k.p.a., Sąd zaś mimo, iż był zobowiązany rozpatrzeć skargę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi, oddalił skargę uznając, iż decyzja organu II instancji odpowiadała prawu, mimo iż jak wyżej powołano naruszała ona przepisy postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego decyzja zaskarżona skargą winna zostać uchyla, a w związku z tym Sąd wydał wyrok z naruszeniem powołanych wyżej przepisów w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 3 i art. 80, art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 9, pkt 15, 17, 17a i pkt 18 i w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez dokonanie własnych błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, sprzecznych ze zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego i uzupełnionym w toku postępowania sądowoadministracyjnego postępowaniem dowodowym w postaci dowodów z dokumentów i w konsekwencji błędne z naruszeniem powołanych wyżej przepisów uznanie, że "w sprawie nie mamy do czynienia z takowymi terenami [górniczymi]", mimo, iż przedłożono aktualną dokumentację dotyczącą koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej w zakresie kruszywa na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], czyli działka której dotyczy pozwolenie na budowę, działalność ta nadal jest prowadzona, a zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa geologicznego i górniczego obszar, na którym realizowana jest inwestycja jest obszarem górniczym - jest to przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji, a terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, a wobec tego jest to teren górniczy i znajduje do niego zastosowanie ustawa prawo geologiczne i górnicze oraz związane z tym wymogi w zakresie uzgodnień i opinii projektu budowlanego, nadto Sąd w żadnej mierze swojego stwierdzenia nie uzasadnił, co uniemożliwia należytą ocenę legalności tych ustaleń a nadto postawienie zarzutów kasacyjnych;
3. 3) prawa materialnego poprzez jego błędne niezastosowanie, a mianowicie art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 9, pkt 15, 17, 17a i pkt 18 i w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż "w sprawie nie mamy do czynienia z terenami górniczymi, mimo iż są to tereny górnicze w rozumieniu wskazanej w niniejszym punkcie ustawy;
4. 4) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię a mianowicie art. 48 ust. 1 i art. 28 ust. 1 oraz art. art. 37 ust. 2 w zw. art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4, art. 32 ust.4a, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, że "przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uprawnia organ do wydania decyzji w związku z rozpoczęciem lub wznowieniem budowy i z tego powodu przepis art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego znajdując zastosowanie do sytuacji opisanej w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego winny być stosowane odpowiednio, zatem z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy (w tym z uwzględnieniem stanu zaawansowania dotychczas zrealizowanych prac), a konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego." w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie bezwzględnie miała miejsce ze strony wnioskodawcy samowola budowlana i wobec tego brak podstaw do zastosowania wyżej powołanych przepisów Prawa budowlanego, a winny zostać zastosowane przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej;
5. 5) prawa materialnego poprzez jego błędne niezastosowanie, a mianowicie art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 9, pkt 15, 17, 17a i pkt 18, art. 4 ust. 1, art. 106 i art. 168 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja odpowiada prawu, mimo iż inwestycja jest prowadzona na terenach górniczych a w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, a wobec tego decyzja została wydana przez organ rzeczowo niewłaściwy i winna zostać uchylona;
6. 6) przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4, art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 3 i art. 80, art.
7. 10. § 1, art. 104 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w szczególności pominięcie istotnej okoliczności wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd dokonał ustaleń faktycznych co do okoliczności, czy obszar inwestycji jest terenem górniczym, a nadto pominięcia wyjaśnienia na jakiej podstawie pominął istotne dowody z dokumentów składane w niniejszej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym w szczególności dotyczące koncesji na wydobycie kopalin oraz fragmentu dziennika budowy, a nadto poprzez błędne pominięcie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozważań dotyczących wykładni przepisów Prawa budowlanego w tym w szczególności stanowiących podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia, oraz całkowite pominięcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do zastosowania bądź odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego, a nadto nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do zarzutów skarg a jedynie lakoniczne sformułowanie, iż "wszystkie kwestie niezbędne do wydania decyzji zostały wyjaśnione przez organ drugiej instancji w sposób niewątpliwy, co znajduje swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w treści rozstrzygnięcia tegoż organu", a nadto lakoniczne stwierdzenie, że "organy nie uznały argumentów skarżących nie świadczy o naruszeniu przez nie wspomnianych zasad" co dodatkowo może tylko świadczyć o błędnym uzasadnieniu bądź nierozpoznaniu istoty sprawy, gdyż nie uznał argumentów skarżących tylko organ drugiej instancji, gdyż organ pierwszej instancji nie zajmował się zupełnością, kompletności i zgodnością z prawem wniosku o pozwolenie na budowę oraz projektu budowlane, gdyż postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe, a naruszenie tychże przepisów dotyczących warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem utrudniło ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto o dopuszczenie jako dowodu w sprawie składanych dokumentów w postaci dokumentacji fotograficznej na okoliczność, iż obszar, którego dotyczy inwestycja jest terenem górniczym, co jest niezbędne dla wyjaśnienia powstałych wątpliwości w tym względzie oraz nie spowoduje żadnego przedłużenia postępowania w sprawie, a nadto dokumentów złożonych przez skarżącego J. R. w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi na okoliczność zasadności skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie w całości i oddalenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej i dokumentów złożonych przez J. R. w toku postępowania przed WSA, jako pozostających bez związku ze sprawą, a przede wszystkim w sytuacji, w której skarżąca nie załączyła ich kopii do doręczonego mu odpisu skargi.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Usprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 k.p.a., a to z poniższych względów. Rację ma bowiem skarżąca, iż Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] września 2016r. naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a.

Zaznaczyć należy, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Jednakże organ odwoławczy orzekając w II instancji musi mieć na uwadze art. 15 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85; B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, s. 84). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, iż z mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części), lecz takie działanie organu odwoławczego nie może prowadzić do naruszenia art. 15 k.p.a. A zatem, w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydając decyzję co do istoty sprawy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, winien wówczas zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji R.P. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88).

Zaznaczyć należy, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie będzie zachowana, jeśli organ odwoławczy wyda decyzję co do istoty sprawy (decyzję rozstrzygającą merytorycznie sprawę) w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne z tej przyczyny, że uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, gdyż sprawa należy do właściwości rzeczowej innego organu. A zatem, jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne uznając się za organ niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia sprawy, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż taka decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 15 k.p.a.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty, lecz umorzył postępowanie uznając, że właściwym w niniejszej sprawie jest organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, i to nawet jeśli organ I instancji zgromadziłby cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji merytorycznej, organ II instancji nie mógł orzec co do istoty sprawy, tj. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Takie działanie organu oznacza bowiem, że sprawa została rozstrzygnięta co do jej istoty po raz pierwszy w II instancji, a nie – jak wymaga tego art. 15 k.p.a. – dwukrotnie przez organy dwóch instancji. Organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie, gdyż organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie jest decyzją merytoryczną. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest jedyną decyzją rozstrzygają sprawę co do jej istoty.

Jak stanowi art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Taką decyzją kończącą sprawę w danej instancji w inny sposób – nie rozstrzygającą sprawy co do jej istoty - jest decyzja wydawana na podstawie art. 105 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne.

Z powyższych względów zaskarżony wyrok oraz zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja nie mogą ostać się w obrocie prawnym.

Niezgodna z prawem - w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny - jest również decyzja organu I instancji.

Błędne jest bowiem umorzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w wyniku błędnego uznania, iż Starosta [...] nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Organ I instancji dla uzasadnienia swojego stanowiska powołał się na wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 2308/12, lecz nie dostrzegł, iż wyrok ten został wydany w odmiennym stanie prawnym. Wyrok ten dotyczył decyzji wydanej [...] stycznia 2012r.

Z dniem 28 czerwca 2015r., na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 litego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443), zmieniło się brzmienie art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 tej ustawy w przypadku: określonym w ust. 1(pkt 1) albo stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2) - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

W przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 – art. 37 ust. 3.

W niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor złożył wniosek o udzielenie stosownego pozwolenia w dniu 6 czerwca 2016r. Należy mieć także na uwadze decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., która jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym.

W powyższym zakresie nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Ten przepis znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, albowiem zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. A zatem, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy, a zatem po wydaniu decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej – stosownie do art. 80 ust. 1 i art. 82 ustawy – Prawo budowlane.

Organy nadzoru budowlanego są natomiast – z mocy art. 83 ust. 1 tej ustawy właściwe w sprawach, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust.

1. 4. Przepisy te dotyczą przypadków istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Organ I instancji obowiązany jest rozpatrzeć sprawę merytorycznie. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w niniejszej sprawie.

Z uwagi na to, że organ I instancji obowiązany jest rozpatrzeć sprawę merytorycznie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są przedwczesne na tym etapie postępowania. Organ I instancji, uznając się niewłaściwym i umarzając postepowanie administracyjne, nie wypowiadał się bowiem, czy zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.