Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 567/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...] r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 59g ust. 1, art. 59f ust. 1, art. 59a ust. 2 pkt 1, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d oraz art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia Izby Rolniczej Województwa [...] z siedzibą w Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. nr [...], znak: [...] o wymierzeniu kary w wysokości 36 000 zł za stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej nieprawidłowości w związku z budową budynku administracyjno-biurowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 124 w Ł. (nr ew. dz. 46/3 obręb [...]) uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i wymierzył Izbie Rolniczej Województwa [...] karę w wysokości 27 000 zł za stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. 20 grudnia 2019 r. nieprawidłowości związane z budową wskazanego budynku.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Izbie Rolniczej Województwa [...] pozwolenia na budowę budynku administracyjno-biurowego wraz z urządzeniami budowlanymi: komunikacją wewnętrzną, instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową, elektryczną na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 124, działka nr 46/2, obręb [...].

28 listopada 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że załączona do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentacja nie jest niekompletna, dlatego na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wezwał skarżącą do jej uzupełnienia poprzez przedłożenie:

1. - rysunku z naniesionymi nieistotnymi zmianami potwierdzonymi przez projektanta oraz inspektora nadzoru w zakresie projektu zagospodarowania terenu;
2. - oświadczenia inwestora o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych;
3. - oświadczeniu inwestora o braku sprzeciwu lub uwag Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej z oryginałami potwierdzeń złożonych zawiadomień z inspekcji;
4. - oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania układu drogowego z parkingami wraz z kopią uprawnień i kopią zaświadczenia o przynależności do izby zawodowej;
5. - świadectwa kwalifikacji osoby wykonującej próbę szczelności instalacji gazowej wewnętrznej i zewnętrznej;
6. - oryginału protokołu badania podbudowy układu drogowego i parkingów;
7. - protokołu odbioru końcowego zjazdu z ul. A przez zarządcę drogi ZDiT;
8. - protokołów końcowych odbioru przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, energetycznego i gazowego lub umów z gestorami sieci (ZWiK, PGE, PGNiG);
9. - informacji geodety o zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę z kopię uprawnień geodety wraz ze szkicami inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku, instalacji zewnętrznych i układu komunikacyjnego z parkingiem.

Po uznaniu, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację budowlaną, organ pierwszej instancji 20 grudnia 2019 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę inwestycji. Podczas kontroli organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja zrealizowana została: niezgodnie z projektem zagospodarowania w zakresie instalacji oświetleniowej terenu, odprowadzania wód deszczowych i miejsc parkingowych; niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym – nie wykonano 18 stanowisk parkingowych, separatora związków ropochodnych, osadnika piasku, instalacji kanalizacyjnej odprowadzania wód deszczowych z parkingów, doziemnej wraz z liniowymi, wykonany zbiornik na wody deszczowe z dachu wyłożono folią (brak dokumentacji), na piętrze brak jest grzejników, rozprowadzenia wentylacji mechanicznej po kondygnacji I piętra. Organ pierwszej instancji stwierdził także, że w poziomie I piętra brak jest podziałów ścian pomieszczeń, posadzek, grzejników, stolarki drzwiowej, rozprowadzenia wentylacji mechanicznej (stan deweloperski).

Nie zamontowano drabiny wejściowej na dach. Brak jest zabezpieczenia okna na klatce schodowej. Nie wykonano odpowiedniej ilości miejsc parkingowych zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (13+1 dla niepełnosprawnych). Za istotne odstępstwo organ pierwszej instancji uznał niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie odprowadzenia wód deszczowych do kanalizacji miejskiej (nie wykonano) i niezapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych (wyznaczono miejsca w odległości 3,0 m od granicy).

Na tej podstawie organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] r. wymierzył skarżącej karę w wysokości 36 000 zł za stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej nieprawidłowości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie wystąpiły cztery kategorie nieprawidłowości:

1. 1. zmiany dotyczące projektu zagospodarowania terenu (art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) polegające na:
2. a. zmianie sposobu odprowadzania wód deszczowych z dachu budynku do wykonanego zbiornika retencyjnego zamiast odprowadzenia do kanalizacji miejskiej,
3. b. zmianie sposobu odprowadzania wód opadowych z układu komunikacyjnego i parkingów polegającej na odprowadzeniu wód na teren własny działki zamiast zgodnie z projektem budowlanym i warunkami zabudowy odprowadzeniu wód do sieci miejskiej po podczyszczeniu i ich przepompowaniu;
4. c. zmianie trasy doziemnej instalacji oświetleniowej terenu;
5. d. zmianie układu komunikacji i parkingów ze zmianą ilości miejsc postojowych (13+1 dla osób niepełnosprawnych) przy wymaganej zgodnie z projektem i decyzją o warunkach zabudowy 18);
6. 2. zmianie dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy Prawo budowlane) w zakresie:
7. a. niewykonania liniowej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody deszczowe z układu komunikacyjnego i parkingów do sieci miejskiej i niezamontowaniu: osadnika piasku, separatora substancji ropopochodnych, przepompowni wód;
8. b. wykonania parkingu niezgodnie z projektem bez zagwarantowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy) i niezgodnie z warunkami technicznymi – miejsca postojowe w ilości 13 zlokalizowane w odległości 3,0 m od granic nieruchomości, zarówno od strony wschodniej jak i zachodniej nieruchomości;
9. 3. zmianie dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy Prawo budowlane) w zakresie:
10. a. niewykonania montażu centrali wentylacyjnej na dachu budynku;
11. b. niewykonania montażu drabiny wejściowej na dach budynku;
12. c. niewykonaniu balustrady na klatce schodowej zabezpieczającej również prześwit przy oknie;
13. 4. zmianie dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy Prawo budowlane) w zakresie braku dostępu osób niepełnosprawnych na I piętro budynku.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku.

W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżąca wniosła o jego zmianę w całości i odstąpienie od wymierzenia kary, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji.

W piśmie z 7 kwietnia 2020 r. skarżąca poinformowała organ drugiej instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] udzielił jej pozwolenia na użytkowanie budynku. Użytkowanie zostało uzależnione od wykonania: docelowego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi stanowiącymi drogę pożarową, montażu centrali wentylacyjnej na dachu budynku dla prawidłowej wentylacji sali szkoleniowej dla 70 osób, przyłącza kanalizacji deszczowej wraz z separatorami związków ropopochodnych oraz odwodnień liniowych w terminie do 31 sierpnia 2022 r.. Określono zakres pozostałych prac do wykonania – robót wykończeniowych w poziomie I piętra polegających na montażu ścianek działowych, drzwi wewnętrznych, okładzin ściennych i podłogowych, montażu kanałów wentylacji mechanicznej, sufitów podwieszanych. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że nałożenie kar jest niezasadne.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że inwestycja obejmowała budowę budynku administracyjno-biurowego wraz z urządzeniami budowlanymi: komunikacją wewnętrzną, instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową, elektryczną o kubaturze 3 121,7 m3, czyli należącego do kategorii XVI zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawa budowlane. Oznacza, że zgodnie z art. 55 pkt 1 lit. a tej ustawy inwestor zobowiązany był uzyskać przed przystąpieniem do jego użytkowania ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie tej decyzji zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane winno zostać poprzedzone obowiązkową kontrolą, o której mowa w przepisie art. 59a. Regulacja określona w art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wprowadza ogólną zasadę, że przedmiotem kontroli jest sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Enumeratywne wyliczenie spraw podlegających sprawdzeniu, wiąże organ nadzoru budowlanego przeprowadzający kontrolę oraz oznacza, że tylko w tym zakresie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, mogą być nakładane ewentualne kary, a w konsekwencji organ odmawia udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza w odpowiednim zakresie postępowanie o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane (art. 59f ust. 6).

W zakresie stwierdzonych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości dotyczących projektu zagospodarowania terenu organ drugiej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 124, polegającej na budowie budynku administracyjno-biurowego wraz z urządzeniami budowlanymi (w tym m. in. komunikacja wewnętrzna, instalacje: wodociągowa, gazowa, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektryczna) oraz zjazdem z ul. A na działce o numerze ewidencyjnym 43/2 oraz części działek nr ewid. 42/6 i 46/1 w obrębie [...]. W pkt 3.3 decyzji określono "Miejsca postojowe/garażowe dla samochodów osobowych: minimum 30 miejsc postojowych na 1 000 m2 powierzchni użytkowej". Z zatwierdzonego projektu budowlanego budynku wynika, że powierzchnia użytkowa razem wynosi 582,5 m2.

W związku z powyższym, aby ilość miejsc postojowych była zgodna z decyzją o warunkach zabudowy winna wynosić minimum 17,47 (582,51x30/1000). Z rysunku projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego niezbędną część projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 28 września 2017 r. wynika, że w części północnej zaprojektowano parking na 18 miejsc postojowych oraz przy wejściu głównym stanowisko dla osoby niepełnosprawnej. Z protokołu kontroli obowiązkowej z 20 grudnia 2019 r. wynika, że zostało wykonane 13 miejsc postojowych oraz 1 stanowisko dla osoby niepełnosprawnej. Wyznaczono miejsca w odległości 3,0 m od granicy. Z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.", wynika, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: dla samochodów osobowych 6 m – w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych.

W związku z powyższym wykonanie miejsc postojowych naruszało również warunki techniczne. W ocenie organu drugiej instancji, dokonana przez inwestora zmiana układu komunikacji i parkingu ze zmianą ilości miejsc postojowych uzasadniała wymierzenie kary administracyjnej.

Według organu drugiej instancji, zmiana trasy doziemnej instalacji oświetleniowej terenu była nieistotna. Jednakże z uwagi na to, że nie została uwzględniona w oświadczeniu kierownika budowy oraz nie została odzwierciedlona w sposób określony w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiła podstawę do wymierzenia kary administracyjnej. Organ drugiej instancji wskazując na oświadczenia kierownika budowy z 30 października 2019 r. mgr inż. J. W., posiadającego uprawnienia budowlane nr ewid. [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz inż. Z.P., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz złożony przez inwestora rysunek – projekt zagospodarowania terenu z naniesionymi na czerwono nieistotnymi zmianami podpisany przez J.W., Z.P. oraz mgr inż. arch. A. C.-G., posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż.

A.M., posiadającego uprawnienia nr [...] oraz przez Kierownika Robót Sanitarnych mgr inż. I.J., posiadającą uprawnienia nr [...] stwierdził, że nie sposób uznać, że wskazana w protokole kontroli obowiązkowej z 20 grudnia 2019 r. nieprawidłowość "niezgodność instalacji oświetleniowej terenu", w postanowieniu nazwana "zmianą trasy doziemnej instalacji oświetleniowej terenu" jest tożsama ze zmianami wskazanymi przez inwestora jako nieistotne, tj. "zmianą lokalizacji urządzeń na działce". Inwestor winien precyzyjnie wskazać o jakiego rodzaju urządzeniach jest mowa, a nie tak jak wskazano ogólnie "zmiana lokalizacji urządzeń na działce zgodnie z projektem wykonawczym". Zdaniem organu drugiej instancji, jeżeli kierownik budowy wskazał, że w procesie budowy dokonano zmian, które nie były zmianami istotnymi, to w zależności od tego jakiej części te zmiany dotyczą to zarówno oświadczenie, jak i zmiany naniesione na rysunek winny być podpisane przez osobę posiadającą uprawnienia w konkretnej branży, w jakiej te zmiany zostały dokonane.

Oświadczenia o dokonanych zmianach zostały przedłożone, jednak nie mogły one odnieść oczekiwanego skutku prawnego, gdyż nie zostały potwierdzone przez projektantów we właściwej branży, w tym przypadku instalacyjnej. Dokonana przez inwestora zmiana trasy doziemnej instalacji oświetleniowej terenu uzasadniała wymierzenie kary administracyjnej.

W ocenie organu drugiej instancji, zmiany polegające na "zmianie sposobu odprowadzania wód deszczowych z dachu budynku do wykonanego zbiornika retencyjnego zamiast odprowadzenia do kanalizacji miejskiej oraz zmianie sposobu odprowadzania wód opadowych z układu komunikacyjnego i parkingów polegającej na odprowadzeniu wód na teren własny działki zamiast zgodnie z projektem budowlanym i warunkami zabudowy odprowadzeniu wód do sieci miejskiej po podczyszczeniu i ich przepompowaniu" są niezgodne zarówno z projektem zagospodarowania terenu jak i projektem architektoniczno-budowlanym.

Nie sposób jednak karać za nieprawidłowości, w których jedna jest konsekwencją drugiej. W analizowanej sprawie zaistniała sytuacja, w której zmieniono sposób odprowadzania wód opadowych gdzie, w związku z niewykonaniem instalacji kanalizacji deszczowej, jak przewidywał projekt budowlany. Wykonano zbiornik retencyjny. Zdaniem organu drugiej instancji za wskazaną nieprawidłowość należało wymierzyć jednokrotnie karę administracyjną i to w zakresie objętym projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie urządzeń budowlanych.

Organ drugiej instancji stwierdził, że nieprawidłowość polegająca na "wykonaniu parkingu niezgodnie z projektem bez zagwarantowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy) i wykonaniu ich niezgodnie z warunkami technicznymi – miejsca postojowe w ilości 13 zlokalizowane w odległości 3,0 m od granic nieruchomości, zarówno od strony wschodniej jak i zachodniej nieruchomości", została już sklasyfikowana przez pierwszej instancji jako nieprawidłowość z art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji niewłaściwie ponownie nałożył karę na inwestora za tę samą nieprawidłowość.

Organ drugiej instancji podzielił jednak stanowisko organu pierwszej instancji, że niewykonanie liniowej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody deszczowe z układu komunikacyjnego i parkingów do sieci miejskiej i niezamontowanie osadnika piasku, separatora substancji ropopochodnych, przepompowni wód, stanowi nieprawidłowość w zakresie objętym projektem architektoniczno-budowlanym. Organ drugiej instancji wskazał przy tym na protokół kontroli obowiązkowej. Organ drugiej instancji wskazał przy tym, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] nie zezwolił skarżącej na lokalizację w pasie drogowym ul. A (dz.nr 46/1), w obrębie [...] przyłącza kanalizacji deszczowej do posesji przy ul. A 124/dz. nr 46/2, obręb [...] w Ł. Zdaniem organu drugiej instancji, skarżąca miała możliwość wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej metodą przecisku do istniejącej kanalizacji deszczowej zlokalizowanej pod jezdnią ul. A bez naruszenia nawierzchni jezdni.

W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, że ZDiT nie zezwolił skarżącej na wykonanie przyłączenia do kanalizacji deszczowej metodą przecisku. Niewykonanie przyłącza kanalizacji deszczowej wraz z separatorem substancji ropopochodnych oraz odwodnień liniowych, zostało ujęte w oświadczeniu kierownika budowy z 30 października 2019 r. jako zmiany nieistotne. Skarżąca wraz z pismem z 10 grudnia 2019 r. przedłożyła również rysunek – projekt zagospodarowania terenu z naniesionymi na czerwono nieistotnymi zmianami, gdzie także widnieje zapis o niewykonaniu przyłącza kanalizacji deszczowej wraz z separatorem związków ropopochodnych oraz odwodnień liniowych. Dokumenty te zostały podpisane przez osoby posiadające uprawnienia z branży konstrukcyjno-budowlanej oraz architektonicznej. Według organu drugiej instancji, zmiany te winny być podpisane przede wszystkim przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w odpowiedniej branży instalacyjnej, skoro właśnie w tym zakresie dokonano zmian.

Dokonana przez skarżącą zmiana polegająca na "niewykonaniu liniowej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody deszczowe z układu komunikacyjnego i parkingów do sieci miejskiej oraz niezamontowaniu: osadnika piasku, separatora ropopochodnych, przepompowni wód", co uzasadnia wymierzenie kary administracyjnej.

Organ drugiej instancji za uzasadniony uznał zarzut skarżącej, że w protokole z kontroli obowiązkowej nie stwierdzono, że nie wykonano montażu centrali wentylacyjnej na dachu budynku.

Jednocześnie za zasadne organ drugiej instancji uznał, że niewykonanie drabiny wejściowej na dach budynku zgodnie z projektem budowlanym (rysunek pierwszego piętra) stanowi nieprawidłowość w zakresie objętym projektem architektoniczno-budowlanym. Brak wykonania drobiny wejściowej na dach budynku stanowi niezgodność, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e) ustawy Prawo budowlane. Drabina wejściowa na dach stanowi zasadniczy element wyposażenia obiektu budowlanego, gdyż jest jednym z elementów mających wpływ na zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego.

Nieprawidłowość polegająca na niewykonaniu balustrady na klatce schodowej zabezpieczającej również prześwit przy oknie została wskazana w protokole kontroli obowiązkowej. Z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli obowiązkowej również wynika, że prześwit w oknie na klatce schodowej jest niezabezpieczony.

Zdaniem organu drugiej instancji, dokonana przez skarżącą zmiana polegająca na "niewykonaniu montażu drabiny wejściowej na dach budynku oraz niewykonaniu balustrady na klatce schodowej zabezpieczającej również prześwit przy oknie" uzasadnia wymierzenie kary administracyjnej.

Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do nałożenia na skarżącą kary w wysokości 9 000 zł za nieprawidłowość mającą polegać na "braku dostępu osób niepełnosprawnych na pierwsze piętro budynku". Organ drugiej instancji wskazał przy tym, że w protokole kontroli obowiązkowej stwierdzono, że "obiekt w poziomie parteru przystosowany dla osób niepełnosprawnych, miejsce postojowe oznakowane". W protokole nie stwierdzono braku dostępu osób niepełnosprawnych na pierwsze piętro budynku.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że o wymierzeniu kary, o jakiej mowa w art. 59f ustawy Prawo budowlane, decyduje stan faktyczny budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę istniejący w dniu obowiązkowej kontroli. Ewentualne późniejsze uzupełnienie dokumentacji przez inwestora nie zwalnia organu od wymierzenia tej kary. Stanowi ona bowiem sankcję za złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w sytuacji gdy w dniu kontroli występuje którakolwiek z opisanych w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane niezgodności z pozwoleniem na budowę.

Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiły trzy kategorie nieprawidłowości polegające na:

1. 1. zmianach dotyczących projektu zagospodarowania terenu (art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) polegających na:
2. - zmianie układu komunikacji i parkingu ze zmianą ilości miejsc postojowych,
3. - zmianie trasy doziemnej instalacji oświetleniowej terenu,
4. 2. zmianie dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy Prawo budowlane) w zakresie braku wykonania liniowej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody deszczowe z układu komunikacyjnego i parkingów do sieci miejskiej oraz braku zamontowania: osadnika piasku, separatora substancji ropopochodnych, przepompowni wód,
5. 3. zmianie dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy Prawo budowlane w zakresie:
6. - braku montażu drabiny wejściowej na dach budynku,
7. - braku wykonania balustrady na klatce schodowej zabezpieczającej również prześwit przy oknie.

Organ drugiej instancji wskazał na związany charakter postanowienia o nałożeniu kary i jej wysokości w razie stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. Organ drugiej instancji stwierdził także, że pojęcie nieprawidłowości należy rozumieć szeroko, jako fakt lub zjawisko niezgodne z przepisami, normami, prawidłami, a zatem nie oznacza ono jedynie niezgodności w zakresie ograniczonym do istotnych odstąpień. Dla kategorii XVI obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu wynosi: 12. Współczynnik wielkości obiektu ze względu na to, że kubatura obiektu to 3 121,7 m2 wynosi 1,5, zaś stawka opłaty 500 zł. Daje to 9 000 zł za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Liczba stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 3. W tym stanie rzeczy, należy wymierzyć karę w wysokości 27 000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Izba Rolnicza Województwa [...] z siedzibą w Ł. wniosła o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w trakcie realizacji budowy budynku administracyjno-biurowego w Ł. przy ul. A 124 powstały nieprawidłowości w zakresie wykonania urządzeń budowlanych, tj. brak wykonania osadnika piasku, separatora substancji ropopochodnych, przepompowni wód oraz liniowej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody deszczowe z układu komunikacyjnego i parkingów do sieci miejskiej.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest, czy zmiany polegające na braku wykonania osadnika piasku, separatora substancji ropopochodnych, przepompowni wód oraz liniowej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody deszczowe z układu komunikacyjnego i parkingów do sieci miejskiej naniósł projektant posiadający określone uprawnienia budowlane. Zdaniem skarżącej, istotne jest to, że organ – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – wiedział o tym przed przystąpieniem do kontroli obowiązkowej obiektu budowlanego. Niewykonanie osadnika piasku, separatora substancji ropopochodnych, przepompowni wód oraz liniowej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody deszczowe z układu komunikacyjnego i parkingów do sieci miejskiej nie można uznać za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej. Organ został uprzedzony o braku tychże urządzeń przed przystąpieniem do kontroli obowiązkowej.

Karę można natomiast wymierzyć jedynie za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej. Pozostałe odstępstwa od projektu wskazane w zaskarżonym postanowieniu również nie powinny skutkować nałożeniem kary na skarżąca, gdyż nie były to odstępstwa istotne. Jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają nałożyć karę pieniężną.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest zasadność nałożenia na skarżącą na podstawie art. 59f ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej budynku administracyjno-biurowego nieprawidłowości.

Poza sporem jest, że skarżącą z uwagi na kategorię budynku (XVI – budynki biurowe i konferencyjne) powinna – zgodnie z art. 55 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane – uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Stosownie do art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta przeprowadzana jest więc na wezwanie inwestora a nie z inicjatywy organu administracji. Kontrola, ta stosownie do art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowalne, obejmuje sprawdzenie:

1. 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;
2. 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:
3. a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
4. b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,
5. c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),
6. d) wykonania urządzeń budowlanych,
7. e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,
8. f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;
9. 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;
10. 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych – wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;
11. 5) uporządkowania terenu budowy.

Z protokołu z kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z 20 grudnia 2019 r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika, że stwierdzono wówczas nieprawidłowości:

1. 1. w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działku lub terenu dotyczące instalacji oświetlenia terenu, odprowadzania wód deszczowych i miejsc parkingowych (art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane);
2. 2. w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym – nie wykonano 18 stanowisk parkingowych (wykonano 13 miejsc i jedno dla osób niepełnosprawnych w odległości 3,0 m od granicy), separatora substancji ropopochodnych, osadnika piasku, instalacji kanalizacyjnej odprowadzenia wód deszczowych z parkingów, doziemnej wraz z liniowymi, wykonano zbiornik na wody deszczowe ziemny wyłożony folią (brak dokumentacji), na piętrze brak było grzejników, rozprowadzenia wentylacji mechanicznej po kondygnacji I piętra, brak było drabiny wejściowej na dach i zabezpieczenia okna na klatce schodowej w witrynie I piętra (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d i lit. e). Protokół ten został podpisany przez osoby reprezentujące skarżącą, w tym B. W. i J.K., bez uwag.

Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii (ust. 4). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar (ust. 5).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że treść art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości, że organowi nadzoru budowlanego stwierdzającemu podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, prawodawca nie pozostawia swobody, skoro winien on wymierzyć stosowną karę. Wysokość tej kary także nie pozostawiono uznaniu organu. W art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane posłużono się określeniem "nieprawidłowości’", nie zaś "istotnych odstępstw". Przepis ten do 31 maja 2004 r. uzależniał wymierzenie kary od stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę". Zmiana art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane dokonana na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wyraźnie wskazuje, że wolą prawodawcy było odstąpienie od posługiwania się kwantyfikatorem "istotnego odstępstwa" (od zatwierdzonego projektu budowlanego), jako przesłanki do wymierzenia kary.

Na taki aspekt wykładni pojęcia "nieprawidłowości" wskazuje się także w literaturze (por. M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Lex 2013), gdzie zauważono, iż przez nieprawidłowość rozumieć należy "fakt lub zjawisko niezgodne z przepisami, normami, prawidłami". Powołując się na judykaturę zauważono, że pojęcie "nieprawidłowości" użyte w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznacza niezgodność z ustalonymi normami. Takie ujęcie omawianego pojęcia jest szerokie i nie wydaje się, aby miało oznaczać jedynie niezgodność w zakresie ograniczonym do odstępstw istotnych (por. wyroki NSA: 7 maja 2009 r., z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2104/13). Wskazuje się także, że z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że celem obowiązkowej kontroli budowy jest stwierdzenie czy była ona prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W myśl art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z tym projekt budowlany jest elementem decyzji o pozwoleniu na budowę i zawiera zasadnicze ustalenia i warunki takiego pozwolenia. Celem obowiązkowej kontroli budowy jest zatem stwierdzenie czy była ona prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Tezę tę potwierdza art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w którym wskazuje się, że obowiązkowa kontrola obejmuje sprawdzenie w pełnym zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz, w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany to dwie części składowe projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Uprawnione jest więc stwierdzenie, że celem obowiązkowej kontroli budowy jest sprawdzenie czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a więc czy odstąpiono od tego projektu.

Istotne jest przy tym, że ustawodawca w tym przypadku, mimo że takie rozróżnienie w ogóle w Prawie budowlanym występuje (art. 36a), nie rozstrzyga czy chodzi o odstępstwa istotne, czy nieistotne. Istnieje więc podstawa do przyjęcia, że ustawodawca zamierzał objąć zakresem art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane zarówno odstępstwa istotne, jak i odstępstwa nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uwzględniając te okoliczności można przyjąć, że kara wymierzana na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli budowy, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego jest także sankcją w razie niezgodnego z prawem nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli sankcją wymierzaną wtedy, gdy stwierdzono, że odstąpiono od projektu budowlanego w sposób nieistotny oraz że tego odstępstwa nie udokumentowano w sposób określony w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Taką funkcję przepisów dotyczących kary z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli budowy potwierdza art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w którym stanowi się, że w przypadku wymierzenia tej kary organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art.

51. Charakterystyczne jest, że w powołanym przepisie odesłano ogólnie do art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nie do jego niektórych przepisów, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3. Zauważyć należy, że art. 51 ustawy Prawo budowlane reguluje różne sytuacje, gdy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z prawem, a nie tylko istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznacza to, że w zależności od tego, jakie nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli budowy zostaną stwierdzone, takie postępowanie przewidziane w art. 51 ustawy Prawo budowlane po odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostanie wszczęte. Jeżeli zostanie stwierdzone niezgodne z prawem istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, to zostanie wszczęte postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli natomiast zostanie stwierdzone niezgodne z prawem nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, to zostanie wszczęte postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 albo 2 ustawy Prawo budowlane. Celem takiego postępowania będzie przede wszystkim sprawdzenie czy, mimo że nie zachowano trybu przewidzianego w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane, nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są zgodne z prawem i mogą pozostać, czy też powinny być usunięte (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2949/16). Z tych względów w orzecznictwie przyjmuje się, że właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA: 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2417/11; z 28 stycznia 2014 r., II OSK 2027/12; z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2104/13; z 27 listopada 2018 r.). Stan prawidłowy, to w kontekście art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane stan zgodny z projektem budowlanym. Nieprawidłowość ma zatem miejsce, gdy kontrola takiej zgodności nie potwierdza (por. wyrok NSA z 22 lipca 2016 r., II OSK 2781/14).

Argumentacja skarżącej, że odstępstwa od projektu wskazane w zaskarżonym postanowieniu miały charakter nieistotny i nie powinny skutkować nałożeniem kary nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Nie zasługuje na akceptację również argumentacja, że skoro skarżąca uprzedziła organ o brakach, nieprawidłowościach przed przystąpieniem do obowiązkowej kontroli, to nie zostały one podczas niej stwierdzone.

Konsekwencją stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej 20 grudnia 2019 r. nieprawidłowości było wydanie przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. [...] r. na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Dopiero w następstwie przeprowadzonej 30 marca 2020 r. kolejnej kontroli obowiązkowej decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynku, lecz uzależnił to od wykonania docelowego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi stanowiącymi drogę pożarową, montażu centrali wentylacyjnej na dachu budynku dla prawidłowej wentylacji sali szkoleniowej dla 70 osób i przyłącza kanalizacji deszczowej wraz z separatorem substancji ropopochodnych oraz odwodnień liniowych. Dopiero pomiędzy kontrolą przeprowadzoną 20 grudnia 2019 r. i 30 marca 2020 r. oraz po wydaniu [...] r. postanowienia o wymierzeniu kary za stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej nieprawidłowości oraz decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie skarżąca usunęła część nieprawidłowości stwierdzonych podczas pierwszej kontroli 20 grudnia 2019 r..

Zdaniem sądu, skarżąca nie dowiodła, aby stwierdzone podczas kontroli 20 grudnia 2019 r. nieprawidłowości w zakresie wykonania urządzeń budowlanych – osadnika piasku, separatora substancji ropopochodnych, przepompowni wód oraz liniowej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody deszczowe z układu komunikacyjnego i parkingów do sieci miejskiej można było uznać za nieistotne odstępstwa udokumentowane w sposób określony w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Ustawodawca w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane określił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

1. 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;
2. 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
3. 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
4. 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
5. 6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ustawodawca uznał – w art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane – zmianę wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

1. 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;
2. 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;
3. 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Należy podkreślić, że regulacja ta pozostaje w związku z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącym, że projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie można uznać, aby powoływane przez skarżącą oświadczenie kierownika budowy z 30 października 2019 r. oraz załączony do pisma z 10 grudnia 2019 r. rysunek – projekt zagospodarowania terenu spełniały wymogi, aby uznać, że zachowano tryb przewidziany w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W oświadczeniu tym wprawdzie stwierdzono, że zmieniono kształt i lokalizację szczelnego zbiornika retencyjnego na wodę opadową i nie wykonano przyłącza kanalizacji deszczowej wraz z separatorem substancji ropopochodnych oraz odwodnień liniowych oraz dokonano zmiany lokalizacji urządzeń zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną, lecz zarówno to oświadczenie, jak i projekt zagospodarowania terenu, na którym naniesiono te zmiany zostały naniesione i sprawdzone przez osoby legitymujące się uprawnieniami wyłącznie w specjalności architektura (A. C.-G. upr. nr [...]) i konstrukcyjno-budowlanej (J.W. nr ewid. [...] i Z.P. upr. bud. nr [...]).

Projekt ten nie został natomiast podpisany przez Kierownika Robót Sanitarnych mgr inż. I.J. posiadającą odpowiednie uprawnienia nr [ do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Projektanci instalacji w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych i wodno-kanalizacyjnych J. S. (nr upr. [...]) i J. M. (upr. [...]) w dokumentacji powykonawczej nie uwzględnili w ogóle kanalizacji deszczowej i nie nanieśli odpowiednich zmian w tym zakresie. w tym wypadku nie można też uznać za wystarczające, że zmieniony projekt zagospodarowania terenu został sprawdzony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych A. M. (nr upr. [...]).

Co więcej, zasadnie organy administracji zwróciły uwagę, że oświadczenie z 30 października 2019 r. jest bardzo nieprecyzyjne. Stwierdzenie o "zmianie lokalizacji urządzeń na działce zgodnie z projektem wykonawczym" jest tak bardzo ogólne, że może wskazywać każdego rodzaju "urządzenia" i nie wiadomo, za kwalifikację jakich zmian w tym zakresie, jako nieistotnych, osoby je podpisujące ponoszą odpowiedzialność. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu administracji, że należy precyzyjnie wskazać o jakiego rodzaju urządzeniach jest mowa. Z oświadczenia tego oraz pozostałej przedstawionej przez skarżącą dokumentacji nie wynika, aby stwierdzone w trakcie kontroli braki, mające wpływ na bezpieczeństwo osób przebywających w budynku, tj. brak drabiny wejściowej na dach budynku (drabina ewakuacyjna – § 257 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) i brak balustrady na klatce schodowej zabezpieczającej prześwit przy oknie (§ 296 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) oraz zmiana trasy doziemnej instalacji oświetleniowej terenu zakwalifikowano w nim jako "nieistotne odstępstwa" w trybie określonym w art. 36 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Poza sporem jest, że skarżąca nie zrealizowała odpowiedniej liczby miejsc postojowych, a podczas kontroli 20 grudnia 2019 r. stwierdzono, że zrealizowane już miejsca postojowe są zlokalizowane w odległości 3,0 m od granic działki. Pomimo zakwalifikowania tej zmiany jako nieistotnej "zmiany utwardzenia terenu" w oświadczeniu kierownika budowy z 30 października 2019 r. oraz naniesienia jej na projekcie zagospodarowania terenu, wskazać należy, że zasadnie organ administracji wskazał na niezgodność w tym zakresie z warunkami technicznymi, tj. § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowiącym, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 6 m – w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie.

Powołany art. 36 ust. 5a pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane nie pozwala natomiast uznać za nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiany zwiększającej obszar oddziaływania obiektu i naruszającej przepisy techniczno-budowlane. Okoliczność, że decyzją z [...] kwietnia 2020 r. na korzyść skarżącej, po kolejnej kontroli przeprowadzonej 30 marca 2020 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku pod warunkiem wykonania "docelowego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi stanowiącego drogę pożarową" i "przyłącza kanalizacji deszczowej wraz z separatorem związków ropopochodnych oraz odwodnieni liniowych", nie może mieć wpływu na powyższą ocenę.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia prawa materialnego (art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy Prawo budowlane), które miało wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.).

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc