Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 660/22

Uzasadnienie

II SA/Łd 660/22

Zaskarżoną decyzja z dnia 30 maja 2022 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 2 czerwca 2021 r. nakazującą Parafii Katolickiej [...] w W. (dalej skarżąca, strona, Parafia), rozbiórkę budynku gospodarczego przeznaczonego dla grabarzy na działce nr [...] w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że w piśmie z dnia 25.11.2019 r. A. S. (właścicielka działki [...]) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu o bezzwłoczne nadanie trybu wykonawczego sprawie wyburzenia magazynu dla grabarzy, wybudowanego bezprawnie na drodze gminnej i usunięcie ogrodzenia postawionego w poprzek drogi gminnej uniemożliwiającej korzystanie z takiej drogi. Pomimo pisemnych deklaracji, ze strony Gminy W., co do uporządkowania tej drogi, żadnych działań nie poczyniono.

Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki o nr ewid. [...] w W., obr. [...] jest Gmina W.. Natomiast właścicielem działki o nr ewid. [...] jest Parafia [...] w W..

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 04.02.2020 r. oględziny, podczas których ustalił, że budynek gospodarczy służący grabarzom, usytuowany jest w odległości 4,70 m od linii ogrodzenia między posesyjnego z działką [...]. Budynek ma wymiary 4,65 m x 4,95 m i wysokość 2,5:3,5m. Budynek posiada konstrukcję murowaną (otynkowany) z dachem dwuspadkowym o konstrukcji drewnianej i pokryciem z blachy trapezowej. Budynek posiada rynny, brak widocznych elementów instalacji. Do protokołu z oględzin, M. P. reprezentujący właściciela działki - Gminę W., oświadczył, że nie jest ona inwestorem budowy budynku i nie posiada dokumentów dot. legalności budowy obiektu. Ks. J. Z. (proboszcz Parafii Katolickiej [...] w W.) oświadczył natomiast, że inwestorem budowy obiektu jest parafia, a także że powstał on w latach 1985-1990. Oświadczył również, że budynek gospodarczy powstał w miejscu istniejącego dużo wcześniej budynku drewnianego w granicach ogrodzenia i za zgodą właściciela działki, przy czym brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność budowy obiektu.

Pismem z dnia 11.02.2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu wszczął postępowanie ws. budowy budynku gospodarczego przeznaczonego dla grabarzy

W dniu 26.03.2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu przeprowadził ponowne oględziny na działce nr [...], obr. [...]w W. mające na celu sprawdzenie aktualnego przeznaczenia budynku gospodarczego dla grabarzy objętego postępowaniem. W dniu oględzin stwierdzono, że budynek dla ma przeznaczenie gospodarcze. Przechowywane są tam łopaty, taczka, wózek, drobne materiały i narzędzia. Budynek nie ma żadnych instalacji, w budynku widoczne są drzwi widoczne od strony działki nr [...]. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.

Pełnomocnik Gminy W. (M. J.) złożył w dniu 03.08.2020 r. w siedzibie organu I instancji wyjaśnienia, a także przedłożył mapę - załącznik do decyzji Burmistrza W. na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej na działce nr [...] na działkę nr [...] z dnia 07.08.2019 r. Pełnomocnik oświadczył, że ze względu na brak istniejącej dokumentacji dot. legalności budowy budynku gospodarczego dla grabarzy, a także na brak dokumentów potwierdzających zgodę dla Parafii [...] w W. dot. budowy przedmiotowego budynku oraz uwzględniające wydaną zgodę na lokalizację zjazdu na działce nr [...], zamierzeniem Gminy W. jako właściciela działki nr ewid. [...]jest rozbiórka budynku gospodarczego dla grabarzy. Ponadto, Gmina W. nie ma zawartej żadnej umowy najmu ani dzierżawy działki i budynku na działce z Parafią Katolicką [...] w W..

W dniu 14.09.2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu wydał decyzję, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz 1333 ze zm – dalej P.b.) nakazującą Gminie W. rozbiórkę budynku gospodarczego przeznaczonego dla grabarzy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Parafii Katolickiej [...] - Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 10.11.2020 r. decyzję którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu stopnia powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu wydał w dniu 02.06.2021 r. decyzję którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z roku 1974 (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 1186 – P.b. z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy P.b. nakazał Parafii Katolickiej [...] w W. rozbiórkę budynku gospodarczego przeznaczonego dla grabarzy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona skarżąca.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r.) i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy za wyjątkiem objętym art. 103 ust.

2. W myśl tego przepisu, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie zostało ono zakończone, nie stosuje się art. 48 ustawy Prawo budowlane, a przepisy P.b. z roku 1974.

Powołując się na treść art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. organ odwoławczy wskazał, że przepis ten powinien być stosowany wyjątkowo - organ będzie miał obowiązek orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy tylko wówczas, gdy stwierdzi brak prawnej możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego.

Powołując się na art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). - pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Wyjaśniono, że powyższy przepis nie zawiera w przeciwieństwie do aktualnej regulacji, szerokiego katalogu obiektów budowlanych, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w tym budynków gospodarczych o małej powierzchni zabudowy.

Organ II instancji przyjął, że zastosowanie przez PINB przepisów P.b. z roku 1974 jest prawidłowe, bowiem mamy do czynienia z obiektem powstałym w warunkach samowoli budowlanej, a w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (zeznania świadków, dokumentacja budowlana, zdjęcia lotnicze) należy uznać, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że sporny budynek gospodarczy dla grabarzy powstał przed 1 stycznia 1995 roku. Przy czym nie sposób ustalić w sposób precyzyjny daty jego powstania.

W ocenie organu II instancji kluczową kwestią pozostaje ustalenie czy organ I instancji w sposób zasadny nałożył obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego w oparciu o przesłanki zawarte w art 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. wskazując, że nie jest on przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju. Inwestor dokonał samowolnie inwestycji, która pozostaje niezgodna zarówno z aktualnym porządkiem planistycznym, jak i tym istniejącym we wcześniejszym okresie. Działka na której znajduje się sporny budynek jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XI11/139/11 z dnia 29.11.2011 r. i położona w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Natomiast w świetle przedłożonego przez M. J. (Naczelnika, Wydziału Nieruchomości i Planowania Przestrzennego Gminy W.) dokumentu wyrysu z mapy skala 1:500 działka nr ewid. [...] położona jest w 3 jednostkach planistycznych: w części południowej ([...]), w części północnej ([...]), zaś w pozostałej części [...] (teren cmentarza). Z ww. wyrysu wynika, że przedmiotowy budynek położony jest w całości w jednostce planistycznej [...]. Stosownie do §13 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu, podstawowe przeznaczenie terenu stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi wbudowane w bryły budynków mieszkalnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu oraz granic budynku; zaś przeznaczenie dopuszczalne stanowią garaże i parkingi. Powyższe oznacza, że na terenie tym nie mogą znajdować się zabudowa gospodarcza służąca celom działalności gospodarczej funeralnej, a zatem sporny budynek pozostaje w sposób oczywisty niezgodny z aktualnym porządkiem planistycznym.

Przypomniano również, że legalizacja każdego wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego zależy wyłącznie od woli inwestora bądź właściciela obiektu. Właściciel działki nr ewid. [...], obr. [...] - Gmina W. nie dąży do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Podkreślono, że inwestor - jakim była Parafia Katolicka [...] w W. - nigdy nie dysponowała tytułem prawnym do działki o nr ewid. [...]. Co prawda, od lat Parafia pełni rolę zbliżoną do posiadacza zależnego działki o nr ewid. [...], ale jako taka ww. parafia nie zawarła nigdy żadnej umowy najmu ani dzierżawy działki o nr ewid. [...] z Gminą W.. Nie nabyła również własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, bowiem właścicielem działki jest niezmiennie Gmina W.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Sąd Najwyższy wskazał równocześnie, że objęcie rzeczy w posiadanie za zgodą właściciela, nawet tylko dorozumianą, i posiadanie jej w zakresie przez właściciela określonym lub tolerowanym, świadczy z reguły o posiadaniu zależnym, choćby posiadacza z właścicielem nie łączył żaden stosunek prawny (postanowienie SN z dnia 4.04.2012 r., ICSK 360/11, LEX nr 1164722).

W ocenie organu II instancji właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w ocenianym stanie faktycznym. Parafia Katolicka [...] w W. występuje w niej jako posiadacz zależny, mimo, że z właścicielem przedmiotowej działki nie łączy ją żaden stosunek prawny w postaci umowy np. dzierżawy, najmu bądź użyczenia. Jednocześnie z okoliczności, że jej posiadanie niewłaścicielskie jest nieprzerwane od chwili dokonania przedmiotowej inwestycji, wysnuto wniosek o możliwości wykonywania wszystkich nakładanych na inwestora obowiązków, w tym nakazu rozbiórki. Organ II instancji stanął na stanowisku, że skoro organy nadzoru budowlanego nie mogą ignorować istniejącej w momencie orzekania, okoliczności braku zgody właściciela nieruchomości na legalizację samowoli budowlanej, tym bardziej nałożenie obowiązku rozbiórki na podmiot, który dokonał takiej samowoli staje się zasadne, bowiem w ten sposób to inwestor jako winny dokonania samowoli będzie ponosił najdalej idącą sankcję na gruncie ustawy Prawo budowlane

Podsumowując wywiedziono, że w takiej sytuacji faktyczno-prawnej, przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, bowiem stosownie do art. 37 "starego" Prawa budowlanego, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Skoro nie można dowieść, iż sporny obiekt budowlany nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, co umożliwiłoby wykluczenie nakazu rozbiórki takiego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 20.03.2019 r., II OSK 1163/17), to niemożliwe będzie przejście do dalszych etapów postępowania legalizacyjnego wynikającego z art. 40 Prawa budowlanego z roku 1974.

Konkludując, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki spornego budynku w trybie art. 37 ust. 1 P.b. w roku 1974, a obowiązek ten został zasadnie nałożony na inwestora jakim była Parafia.

Na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 maja 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła strona skarżąca.

W ocenie strony fakt, że nie znaleziono w toku postepowania dokumentów potwierdzających legalność powstania budynku nie świadczy o tym, że takie dokumenty nie były wydane i nie istniały (być może uległy zniszczeniu lub zgubieniu) Nie sposób bowiem sobie wyobrazić, aby w tak uczęszczanym miejscu, jakim jest okolica cmentarza, wybudowano budynek bez stosownych dokumentów.

W ocenie strony skarżącej nie bez znaczenia jest bowiem aspekt społeczny sprawy. Usługi grabarskie są niezwykle istotne w życiu społeczeństwa. Pozbawienie grabarz zaplecza technicznego w pobliżu miejsca wykonywania tych usług niezwykle je utrudni lub wręcz uniemożliwi. I ten aspekt sprawy również winien być brany pod uwagę, czego organ nadzoru budowlanego nie uczynił kierując się jedynie suchą literą prawa. Naruszony został tym samym, w ocenie strony, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.) obligujący organ do załatwienia sprawy mając na względzie m. in. interes społeczny.

W ocenie strony uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odpowiada również wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Strona skarżąca podniosła także, ze plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu postawał i został uchwalony już po wzniesieniu budynku. Tym samym wszelkie materiały niezbędne do procedowania takiego planu winny uwzględniać istniejący na tym terenie stan faktyczny.

Podkreślono nadto, że przez kilkadziesiąt lat Gmina W. (właściciel nieruchomości) nie wykazywała żadnego zainteresowania przedmiotową nieruchomością i znajdującymi się na niej obiektami budowalnymi. Powyższe (i załączone do skargi zdjęcia) mają świadczyć że działka jest w ogóle nie użytkowana za wyjątkiem części wykorzystywanej przez grabarzy.

Powyższe okoliczności maja w ocenie strony świadczyć, ze obiekty nadziałce [...] musiały zostać wzniesione co najmniej przy milczącej aprobacie władz samorządowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z przepisem art. 15 zzs⁴ ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Z kolei art. 15 zzs⁴ ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na oświadczenia strony skarżącej o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, zatem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszym postępowaniu sądowej kontroli poddana jest decyzja WINB z 30 maja 2022 r. nakazująca stronie rozbiórkę budynku gospodarczego przeznaczonego dla na działce nr [...] w W. obr. [...].

Przed przystąpieniem do rozważań prawnych należy podkreślić, że elementy stanu faktycznego takie jak:

1. – fakt, że działka na której znajduje się budynek grabarzy należy do Gminy,
2. – zarówno Parafia (inwestor) jaki i organy administracji nie posiadają dokumentacji dotyczącej legalności powstania budynku,
3. – działka, na której znajduje się budynek jest porośnięta wieloletnia roślinnością, a właściciel (Gmina) do tej pory nie dążył do jej uporządkowania w celu umożliwiającym realizację przeznaczenia działki (droga),
4. – właściciel działki na której znajduje się budynek nie wyraża woli jego legalizacji,
5. – między właścicielem działki (Gminą), a inwestorem (parafia) nie ma stosunku obligacyjnego w postaci umowy najmu albo dzierżawy nie są sporne pomiędzy stronami.

Spór dotyczy oceny tych faktów, a główny nurt administracyjnego postępowania wyjaśniającego koncentrował się wokół wyjaśnienia kwestii daty powstania budynku, a w konsekwencji zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowalne z 1974 r.

Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W pkt 2 natomiast terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Przepis ten ma zastosowanie w sprawie w związku z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy P.b., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W tym względzie należy również zauważyć, że stosownie do treści art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego mogłaby w niniejszej sprawie nastąpić tylko wówczas, gdy żadna z określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 przesłanek nie zostanie spełniona. Zatem, w przypadku ustalenia, że przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. zostały spełnione, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie ma możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 40 tej ustawy, a jest zobowiązany wypełnić dyspozycję art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i nakazać rozbiórkę ww. obiektu. Tak też prawidłowo wskazał WINB w zaskarżonej decyzji.

W kontrolowanej sprawie nie budzą wątpliwości dla Sądu ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w pierwotnej decyzji z 14 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że brak jest dokumentów potwierdzających twierdzenie strony skarżącej, że budynek powstał w latach 1985 – 1990 r. Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2 P.b. budowa budynku gospodarczego wymagała zgłoszenia. Budynek gospodarczy dla grabarzy nie jest również zgodny z zapisami obowiązującego dla działki nr 484 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29.11.2011 r.

Decyzja to została uchylona decyzją WINB w Łodzi z dnia 10 listopada 2020 r. Organ odwoławczy, wskazał ż organ I instancji powinien rozpatrywać całokształt okoliczności niniejszej sprawy, nie w świetle aktualnego Prawa budowlanego, a dokonać analizy czy postępowanie nie powinno być prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Wskazano równocześnie, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., szczegółowy tryb i warunki uzyskiwania pozwolenia na budowę określony został w wydanym jako akt wykonawczy wobec samej ustawy Prawo budowlane - rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Powyższy przepis nie zawiera w przeciwieństwie do aktualnej regulacji, szerokiego katalogu budowlanych, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w budynków gospodarczych o małej powierzchni zabudowy. Oznacza to, że przedmiotowy budynek gospodarczy dla grabarzy, na gruncie "starego" Prawa budowlanego z 1974 r. bezspornie wymagał uzyskania takiego pozwolenia na budowę, a zatem w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym powstałym w warunkach samowoli budowlanej.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji zgromadził nowe dowodowe i w następujący sposób dokonał ich oceny:

1. – mapa z lat 30. XX wieku przesłana przez dyrektora Muzeum W., nie potwierdza, że budynek objętym postępowaniem powstał przed 01.01.1995 r.;
2. – w wypisie z rejestru gruntów z dnia 01.10.2007 r. uwzględniającym działkę nr [...], zawartym w dokumentach księgi wieczystej, oznaczono użytkowanie działki jako droga;
3. – na mapie ewidencji gruntów sporządzonej na podstawie mapy zasadniczej o numerze sekcji [...] oznaczonej datą 1984, na działce nr [...] widnieje budynek w obrysie i miejscu zgodnym z budynkiem gospodarczym grabarzy objętym odrębnym postępowaniem, jednakże brak jest możliwości oceny, czy jest to budynek murowany objęty postępowaniem, czy istniejąc w tym miejscu wcześniej budynek drewniany,
4. – w załączonym do decyzji GN.V.7723/S/9/6/2005/MJ Wojewody Łódzkiego z dnia 19.09. 2008 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto W. z dniem 27.05.1990 r. spisie inwentaryzacyjnym nr [...], obejmującym działkę nr [...] pod nr karty inwentaryzacyjnej nr [...] oraz w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, działkę nr [...] - przy czym w karcie inwentaryzacyjnej brak jest informacji budynku gospodarczym użytkowanym przez Parafię Katolicką [...] w W.;
5. – na zdjęciu lotniczym przekazanym przez Głównego Geodetę Kraju opieczętowaną datą wykonania w 1996 r. wyraźnie widać ogrodzenie i budynek gospodarczy dla grabarzy w obrysie i usytuowaniu zgodnym z obiektem objętym postępowaniem organu, natomiast na zdjęciu opieczętowanym datą wykonania w 1992 r. budynku prawdopodobnie nie ma przy czym nie można dokonać jednoznacznej oceny (czarno-białe zdjęcie, teren porośnięty roślinnością) czy przedmiotowy obiekt jest na nim uwzględniony.

Organ I instancji przeprowadził również dowody z przesłuchania świadków wskazanych przez stronę (w piśmie z dnia 21.12.2020 r. Parafia Katolicka [...] w W. wniosła o dopuszczenie dowodu i przesłuchanie w charakterze świadków następujących osób: A. A., J. W., R. S., J. P., ks. M. S.)

W dniu 04.01.2021 r. A. A. złożyła oświadczenie, że nie pamięta dokładnie daty powstania budynku dla grabarzy. Pamięta jedynie, że powstał on w miejscu istnienia wcześniej budynku drewnianego. Było to w czasie kiedy jej ojciec, mieszkający na działce obok w budynku należącym do parafii jeszcze żył, czyli do 2001 r. Pamięta również, że budynek pobudowano, kiedy proboszczem był k. M. S.. Ojciec pani A. korzystał przez kilka lat z wydzielonego pomieszczenia tego budynku.

Z kolei J. P. w dniu 04.01.2021 r. złożył oświadczenie, że kiedy się wprowadzał w 1996 r. do sąsiedniego bloku to budynek gospodarczy murowany dla grabarzy już istniał, tak jak wygląda dziś.

R. S. oświadczył w dniu 05.01.2021 r., że jest grabarzem od 8 lat. Nie pamięta kiedy dokładnie powstał budynek. Ale mieszka niedaleko i pamięta, że budynek był zrealizowany w latach 1985-1990 w miejscu istniejącego budynku drewnianego.

J. W. oświadczył w dniu 11.01.2021 r., że mieszkał w budynku na działce sąsiedniej nr [...] od urodzenia tj. od 1952 r. do 1972 r. A po powrocie z wojska wrócił do rodziców, którzy przeprowadzili się na os. Wojska Polskiego. Świadek oświadczył, że wcześniej w tym miejscu stał budynek drewniany, bo rodzice na tej działce uprawiali ogródek. Pamięta, że kiedy tata zmarł w październiku 1994 r. to budynku drewnianego już nie było, a na jego miejscu powstał budynek murowany w dzisiejszym kształcie.

W dniu 11.01.2021 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie ks. M. S., zgodnie z którego treścią: "oświadczenie ks. proboszcza J. Z. dot. daty budowy budynku dla grabarzy oraz daty budowy ogrodzenia o konstrukcji stalowej jest zgodne z oświadczeniem dotyczącym daty budowy przedmiotowych obiektów w latach 1985-1990. Gdy w końcu października 1985 r. objąłem duszpasterzowanie w parafii [...] w W., postanowiłem jako proboszcz i administrator cmentarza zastąpić drewniany budynek gospodarczy dla grabarzy - murowanym, gdyż był w złym stanie technicznym. Podobnie stare drewniane, zniszczone ogrodzenie zastąpiłem metalowym. Prace te pozwoliły zmienić na lepsze wizerunek otoczenia cmentarza, który nawiedza wielu mieszkańców W. i okolic. Budynek gospodarczy, jak; i ogrodzenie posadzone są dokładnie w tych samych miejscach co istniejące drewniane budowlane. Przedmiotowe budowle zostały postawione ponad wszelką wątpliwość przed rokiem 1990".

Analizując zebrany materiał dowodowy, Sąd doszedł do przekonania, że ocena organów administracji, zgodnie z którą nie można potwierdzić precyzyjnie daty powstania budynku dla grabarzy, ale jednocześnie można uznać z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że postał on przed 1 stycznia 1995 r. - jest prawidłowa.

Mając na uwadze zarzuty skargi należy wskazać, że zgodnie z art. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej (...), z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Istota tej zasady sprowadza się zatem do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta ma więc fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów.

Powyższe założenie prowadzi do wniosku, że zasadę prawdy materialnej należy odnosić do ustaleń faktycznych. Pod tym pojęciem należy rozumieć dokonane przez organ, na podstawie dowodów, stwierdzenie istnienia (lub nieistnienia) faktów, o których należy orzec w decyzji, które mają stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej te procesowe ustalenia muszą być prawdziwe.

Nie można zapominać, że ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ administracji następuje zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, którą wyprowadza się z art. 80 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Aby ta ocena dowodów nie była dowolna muszą być spełnione następujące warunki: 1) należy opierać się materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa), 2) ocena powinna mieć za podstawę całokształt materiału dowodowego, 3) organ powinien dokonań ocen znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, 4) rozumowanie, w którego wyniku organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Oznacza to, że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treść.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że zasada swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ nie jest związany żadnymi regułami dowodowymi, a rozstrzyga sprawę na podstawie przekonania opartego na swobodnym uznaniu niektórych dowodów za wiarygodne, innych natomiast za niewiarygodne. Ocena ta powinna być jednak zgodna z wymogami wiedzy, doświadczenia i logiki.

Z zasady prawdy obiektywnej wynikają nie tylko zasady gromadzenia materiału dowodowego, ale również, w powiązaniu z art. 77 k.p.a. rozpatrywania przez organ administracji zebranego materiału dowodowego. Materiał dowodowy należy rozumieć jako składową określonych środków dowodowych, które po przeprowadzonej ocenie, składają się na dowody służące wyjaśnieniu stanu faktycznego lub ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. K.p.a. nie definiuje pojęcia dowodu, ograniczając się do stwierdzenia, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). O otwartym charakterze katalogu środków dowodowych świadczy użyty w tym przepis zwrot "w szczególności" odnoszący się do przykładowo wymienionych dowodów w postaci dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin.

Jedocześnie należy wyjaśnić, że zasada dochodzenia prawdy materialnej ma swoje racjonalne granice w obiektywnej możliwości dowiedzenia określonych faktów. W ocenie Sądu organ podjął wszelkie niezbędne środki co do ustalenia daty powstania budynku, w tym środki dowodowe wskazywane przez stronę.

Nalży również podkreślić, że organ – co do daty postania budynku – prawidłowo nie uznał jako kontrdowodów z załączonego decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 19 września 2008 r. spisu inwentaryzacyjnego i karty informacyjnej nr [...](zgodnie z którymi brak jest informacji o odrodzeniu i budynku gospodarczym) ponieważ są one sprzeczne ze zdjęciem lotniczym przekazanym prze Głównego Geodetę Kraju opieczętowanym datą wykonania w 1996 r (na którym wyraźnie widać budynek gospodarczy dla grabarzy w obrysie i usytuowaniu zgodnym z obiektem objętym postępowaniem organu). Z tego samego względu nie uznano również za przeciwdowód planu zagospodarowania działki dot. budowy budynku garażu, obejmującego działkę nr [...] w W. - obr. [...] (załącznik do decyzji z dnia 10.05.1989 r. przedłożonej przez K. K.), który nie uwzględnia żadnej zabudowy na dz. nr [...], w tym budynku gospodarczego.

W konsekwencji uznano, że przedmiotowy budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r., bez dopełnienia wymogu zwartego w art. 28 ust 1 P.b z 1974 tj. bez pozwolenia na budowę (w toku postępowania nie udokumentowano legalności powstania obiektu.)

Mając na uwadze treść wcześniej przytoczonego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należy podkreślić, że działka nr [...] w W. obręb [...], objęta była w dniu wydawania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XIII/139/11 z dnia 29.11.2011 r. Zgodnie z § 13 ust 1 pkt 1 planu część działki, na której znajduje się budynek objęty postępowaniem to teren oznaczony symbolem [...], co oznacza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako podstawowe przeznaczenie terenu. W świetle powyższego budynek gospodarczy przeznaczony dla grabarzy, nie jest zgodny ani z podstawowym, ani z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu. Zgodnie natomiast z zapisami § 13 ust. 1 pkt 4h uchwały dla projektowanej zabudowy również obowiązuje zakaz budowy wolno stających budynków gospodarczych.

Z uwagi na powyższe Sąd ocenił, w ślad za organami, że budynek gospodarczy objęty postępowaniem nie jest zgodny z obowiązującym w dacie podejmowania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie podnieść należy, że organy odniosły się do kwestii wcześniejszego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się objęty nakazem budynek. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wytłumaczył, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

I tak w trakcie postępowania zgromadzone dokumenty pod kątem przeznaczenia działki objętej postępowaniem, zgodnie z którymi:

1. – na mapie z lat 30. XX wieku przesłanej przez dyrektora Muzeum W., obrazującej większy teren miasta można przypuszczać, że w miejscu objętym postępowaniem przebiegała droga;
2. – w wypisie z rejestru gruntów z dnia 01.10.2007 r. uwzględniającym działkę nr [...], zawartym w dokumentach księgi wieczystej, oznaczono użytkowanie działki jako droga;
3. – na mapie ewidencji gruntów z 1984 r., sporządzonej na podstawie mapy zasadniczej o numerze sekcji [...], na działce nr [...] po przeciwnej stronie oznaczonego na działce budynku, bez oznaczenia ogrodzenia opisano działkę jako drogę;
4. – w załączonym do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 19.09.2008 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto W. z dniem 27.05.1990 r. spisie inwentaryzacyjnym nr [...], obejmującym działkę nr [...] pod nr karty inwentaryzacyjnej nr [...] oraz w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, działkę nr [...] w kolumnie Rodzaj użytkowania a oznaczono jako plac i drogę, a w kolumnie Osoba prawna, osoba fizyczna i inne jedn której oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste i zarząd oznaczono jako Skarb Państwa - droga gminna.

W ocenie Sądu powyższe uprawnia do oceny, że w dacie powstania teren na którym powstał budynek stanowił drogę.

Prawidłowo również wskazały organy, że możliwości zabudowy nie uwzględniał również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony Uchwałą nr XXI/152/93 Rady Gminy z dnia 24.04.1992 r, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Sieradzkiego nr 4 poz. 25 z 1992 r. obowiązujący do 31.12.2003 r.

W takich okolicznością faktycznych i prawnych wydano w dniu 19 sierpnia 2019 r. zgodę dla A. S. na lokalizację zjazdu indywidualnego z działki na ewid. [...] na drogę wewnętrzną (dz. Nr [...]). Powyższe zgoda pozostaje spójna z oświadczeniem właściciela działki nr [...] (Gmina W.) złożonym w niniejszym, postepowaniu, zgodnie z którym zamierzeniem Gminy jest rozbiórka budynku dla grabarzy.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, w tak ukształtowanym stanie prawnym trafnie wywiódł organ odwoławczy, że skoro sporny budynek:

1. – został wybudowany niezgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym jak i niezgodnie z przeznaczeniem obowiązującym w okresie jego budowy,
2. – właściciel terenu na którym jest wybudowane nie dąży do jego lokalizacji (zarówno w sferze deklaracji jak i faktycznej poprzez wydanie zgodny na zjazd z działki nr [...]) jego zalegalizowanie w trybie art. 40 – w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – nie jest możliwe.

Odnosząc powyższe wywody do tezy skargi, zgodnie z którą z uwagi na fakt, że plan zagospodarowania został uchwalony już po wzniesieniu budynku, a tym samym wszelkie materiały niezbędne do procedowania takiego planu winny uwzględniać istniejący na tym terenie stan faktyczny – należy uznać, że teza ta nie zasługuje na akceptację. W ocenie Sądu, fakt, ze sporny obiekt nie został uwzględniony w planie potwierdza, ze w czasie poprzedzającym uchwalenie planu organy właściwe do jego wydania nie były w posiadaniu żadnych dokumentów w zakresie wybudowania budynku dla grabarzy, co z kolei przeczy twierdzeniom skargi, że dokumenty te mogły ulec zagubieniu lub zniszczeniu.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na społeczny aspekt sprawy Sąd wskazuje, że sądowa kontrola rozstrzygnięć administracji publicznej polega na kontroli ich legalność (zgodności z prawem), a nie zasadzie słuszności.

Sąd rozumiejąc aspekt społeczny istotność infrastruktury cmentarzy musi podkreślić, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której argumenty wywodzone przez skarżącego jako inwestora budynku mogłyby ograniczać uprawnienia właściciela do decydowania o przedmiocie jego własności. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki bardzo często musi uwzględniać sprzeczne interesy i uprawnienia. Z jednej strony właściciela, z drugiej zaś inwestora (nie będącego właścicielem), który posadowił obiekt budowlany na działce właściciela. Granice tych praw i uprawnień określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa

Podobnie argumenty skargi - koncentrujące się wokół okoliczności, że działa nie jest drogą, ale obszarem pokrytym roślinnością - nie może odnieść zamierzonego skutku. Fakt, że właściciel zaniedbywał do tej pory działkę stanowiącą jego własność nie implikuje oczywiście przeznaczenia przedmiotowej działki potwierdzonej, omówionymi we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia, dokumentami. Nadto z pisma Urzędu Miejskiego W. z dnia 11 stycznia 2018 r. wynika, że droga wewnętrzna nr [...] obręb [...] zostanie uprzątnięta, a prace mające na celu udrożnienie drogi wykonane przez odpowiednia firmę.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi również wywód organu, zgodnie z którym strona skarżąca, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, posiada status posiadacza zależnego, mimo, że z właścicielem przedmiotowej działki nie łączy ją żaden stosunek prawny w postaci umowy np. dzierżawy, najmu bądź użyczenia.

Sąd (mając ma uwadze poglądy ugruntowanego orzecznictwa sądowego zgodnie z którym nakaz rozbiórki kieruje się do przede wszystkim do inwestora) - z urzędu zauważa, - że pierwotna decyzja PINB w W. z dnia 14 września 2020 r. została błędnie skierowana do właściciela działki (Gminy W.) zamiast do inwestora (skarżącego). W ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik postępowania ponieważ uchybienie to zostało konwalidowane w dalszym biegu przeprowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Podsumowując należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, który następnie został prawidłowo oceniony. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

dj