Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 749/20

Uzasadnienie

Rada Miasta Kutno podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 506), zwanej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018r., poz. 1454 i 1629), zwanej u.u.c.p.g., uchwałę nr VIII/98/19 z dnia 14 maja 2019r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Kutno.

Skargę na tą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Kutnie, zarzucając podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. oraz naruszenie art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 31 ust. 3 oraz 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z § 115 oraz 135 w zw. z § 143 oraz 118 i 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j.: Dz.U. z 2016r. poz. 283), zwanego rozporządzeniem w sprawie zasad techniki legislacyjnej, poprzez:

1. 1. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów;
2. 2. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu przez ustanowienie obowiązku mycia pojazdów samochodowych na utwardzonym terenie oraz nieodprowadzania powstałych ścieków do gleby, terenów zieleni, lasów oraz wód powierzchniowych;
3. 3. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 2 pkt 1 i 3 Regulaminu przez ustanowienie obowiązku naprawy samochodów pod warunkiem, że teren będzie zabezpieczony przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska, a naprawa nie będzie powodowała uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości;
4. 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 5, 6 i 7 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników w takim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym, który uniemożliwia samoczynne wydostanie się odpadów pod wpływem wiatru, deszczu lub innych czynników zewnętrznych, a także by korzystanie z nich nie powodowało utrudnień w ich utrzymaniu, rozróżnianiu oraz nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia, a także poprzez zobowiązanie właścicieli do rozmieszczenia pojemników w miejscach łatwo dostępnych dla użytkowników nieruchomości i poddawaniu ich obligatoryjnemu myciu i czyszczeniu nie rzadziej niż 3 razy na rok oraz bieżącej naprawie oraz konserwacji nie rzadziej niż raz na rok;
5. 5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 1 Regulaminu przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, gwarantując zachowanie czystości i porządku terenu nieruchomości;
6. 6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 5 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, niedopuszczający do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na nieruchomości;
7. 7. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 10 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu poprzez nałożenie na posiadaczy zwierząt obowiązku dołożenia starań, aby zwierzęta domowe nie były uciążliwe dla otoczenia, zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem dla ludzi, a także sprawowania stałego i skutecznego dozoru;
8. 8. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz wkroczenie w materię uregulowaną ustawowo w § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 i 5 Regulaminu przez zobowiązanie posiadacza psa do wyprowadzania go na smyczy, a w przypadku rasy agresywnej dodatkowo w kagańcu, a także wskazanie, iż zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach nieuczęszczanych, pod warunkiem, że posiadacz psa sprawuje całkowitą kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia oraz przez zobowiązanie do opatrzenia nieruchomości tabliczką informacyjną "uwaga pies";
9. 9. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie regulacji ustawowych i ich modyfikację w § 11 ust. 2 Regulaminu poprzez wskazanie, iż dopuszcza się na innych terenach miasta Kutno możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich pod warunkiem spełnienia wymagań sanitarno-weterynaryjnych, hodowlanych, ochrony środowiska i zwierząt, określonych w przepisach prawa, a w szczególności:
10. - zapewnienia odpowiednich pomieszczeń w budynkach oraz właściwych warunków bytowania i opieki zgodnych z normami dla danego gatunku zwierząt;
11. - zapewnienia odpowiednich instalacji i urządzeń do gromadzenia i usuwania nieczystości w takim stopniu, by nie powodowały zanieczyszczenia terenu nieruchomości;
12. - utrzymywania zwierząt w sposób niepowodujący uciążliwości takich jak: hałas, odory oraz doprowadzający do powstania ognisk gryzoni i owadów;
13. - przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych;
14. 10. niewłaściwe wykonanie w § 12 ust. 2 uchwały obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

Mając na uwadze te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 4, § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, § 5 ust. 2 pkt 1 i 3, § 6 ust. 5, 6 i 7, § 8 ust. 1, § 8 ust. 5, § 10 ust. 1 i ust. 2, § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 i 5, § 11 ust. 2, § 12 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu tej skargi Prokurator podniósł, że Rada Miasta w § 4 Regulaminu w sposób nieuprawniony rozszerzyła obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez ich zobowiązanie do gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu w bliżej nieokreślonym miejscu, w taki sposób aby nie powodowało to zakłócenia w ruchu pieszym i pojazdów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązek gromadzenia tych zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g.

Prokurator stwierdził, że wskazany w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wymóg mycia pojazdów samochodowych na utwardzonym terenie narusza wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego. Sformułowanie to nie jest precyzyjne, czytelne, w konsekwencji czego umożliwia stosowanie sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego, a nadto jest sprzeczne z § 6 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Ponadto wskazany w § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zakaz odprowadzania ścieków do gleby, terenów zieleni, lasów oraz wód powierzchniowych, a w ust. 2 pkt 1 konieczność uniknięcia zanieczyszczenia środowiska przy dokonywaniu napraw samochodu, wkroczyła w istocie w materię ustawową. Kwestia ewentualnego odprowadzania ścieków jest – jak wywodził Prokurator - regulowana przepisami rangi ustawowej, a mianowicie ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która ustanawia w art. 9 zakaz wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001r.

Prawo wodne, która określa zakazy wprowadzania ścieków do wód i do ziemi. Regulację dotyczącą wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zawiera również ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska. W sposób niedopuszczalny zdaniem Prokuratora określono również, iż naprawa pojazdów nie będzie powodowała uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą rady, jest wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Uzależnienie – zdaniem Prokuratora - możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla innych osób wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodek cywilny (dalej k.c).

Prokurator - mając na uwadze § 6 ust. 6 i 7 Regulaminu - podniósł, że art. 4 ust 2 pkt 2 u.u.c.p.g. nie nadaje radzie gminy jakichkolwiek kompetencji do ścisłego określania czasu, w jakim ma być czyszczony pojemnik na śmieci, w art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g. wskazano bowiem tylko, iż właściciel jest zobowiązany do utrzymania posiadanych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, bez uszczegóławiania tejże kwestii (nie zezwalając na to w jakikolwiek sposób gminie). W ocenie Prokuratora, Rada Miasta dokonując wskazania w § 6 ust. 5 Regulaminu, iż pojemniki na odpady komunalne mają zostać rozmieszczone "w miejscach łatwo dostępnych", naruszyła wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami.

Analizując § 8 ust. 1 Regulaminu, Prokurator wskazał, że obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g., wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości.

W zakresie § 8 ust. 5 Regulaminu Prokurator podniósł natomiast, że Rada Miasta w sposób niedopuszczalny określiła termin dla pozbycia się ciekłych nieczystości z nieruchomości, poprzez wskazanie, iż ma się to odbywać z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia, gwarantujące zachowanie czystości. Nieprawidłowość ta wynika z faktu, iż rada gminy powinna określić w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych. Określenie "z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie przepełnienia i wylewania się ścieków" nie wyczerpuje ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Prawidłowe wykonanie upoważnienia u.u.c.p.g. wymaga bowiem precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, tak aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Tylko w takiej sytuacji delegacja ustawowa jest spełniona.

Zdaniem Prokuratora, Rada Miasta w sposób niedopuszczalny określiła wymagania co do utrzymywania zwierząt domowych, poprzez wskazanie, iż osoby posiadające takie zwierzęta zobowiązane są do dołożenia starań aby zwierzęta domowe nie były uciążliwe dla otoczenia. Tego rodzaju zapisy stanowią w istocie wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego uregulowanego w art. 144 k.c. i ze swej istoty stanowią przekroczenie kompetencji przyznanych radzie gminy przez ustawodawcę. Nałożenie na posiadaczy psów obowiązku zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi, a także sprawowania nad nimi właściwej opieki i nie pozostawiania ich bez dozoru stanowi w rzeczywistości powtórzenie regulacji ustawowej i jej modyfikację, tj. art. 77 Kodeksu wykroczeń, czy też art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, z którego wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Nałożenie na posiadaczy psów obowiązku do wyprowadzania go na smyczy, a w przypadku rasy agresywnej dodatkowo w kagańcu oraz wskazanie, iż zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach mało uczęszczanych, takich jak parki, skwery i zieleńce pod warunkiem, że posiadacz psa sprawuje bezpośrednią, pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia stanowi – jak argumentował Prokurator - nie tylko wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., ale jest to również nałożenie zbyt rygorystycznych obowiązków, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) i specyficznych cech danego zwierzęcia.

Zobowiązanie właściciela nieruchomości do opatrzenia jej tabliczką informacyjną "uwaga pies" zdaniem Prokuratora również nie znajduje umocowania ustawowego, albowiem odnosi się nie do miejsca będącego miejscem publicznym a prywatnym. Powyższe świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej przez organ uchwałodawczy miasta. Na poparcie tego stwierdzenia Prokurator wskazał orzeczenie sądu administracyjnego.

Postanowieniem uregulowanym w § 11 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu Rada również przekroczyła – w ocenie Prokuratora – przyznaną jej delegację ustawową, powtarzając przy tym dodatkowo regulacje zawarte w ustawie z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej, ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, ustawie z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Nałożenie w § 11 ust. 2 pkt 3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązku niepowodowania wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasów i odorów jest postanowieniem w dużym stopniu ogólnikowym, nieostrym oraz abstrakcyjnym, a nadto pozostaje ono, zdaniem Prokuratora, w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, a także wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Regulacja ta w zakresie sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności - a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 k.c. Co więcej w pkt 4 tego ustępu znajdują się odesłania do odpowiednich bliżej nieokreślonych przepisów, co powoduje, iż adresat zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie ma możliwości ustalenia, do jakich konkretnie norm winien się stosować.

Prokurator podniósł także, że błędnie określono terminy deratyzacji w rozdziale VI § 12, wskazując jako przewidywany czas wykonania wskazanej czynności termin od 15 marca do 15 kwietnia oraz od 15 października do 31 października. Podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., ustawodawca upoważnił radę gminy do wyznaczenia terminów deratyzacji i obszarów nią objętych. O ile przepis Regulaminu wskazuje obszar na jakim ma zostać przeprowadzona deratyzacja, o tyle zamiast wymaganego terminu jej wykonania, wskazano okres stanowiący miesięczny i 16 dniowy przedział czasowy, co w ocenie Prokuratora stanowi o niewłaściwym wykonaniu obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

W odpowiedzi na tą skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie, jednocześnie wyjaśniając, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą Nr XXIII/217/20 Rady Miasta Kutno z dnia 30 kwietnia 2020r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Kutno (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 2960), która następnie została uchylona uchwałą Nr XXIV/229/20 Rady Miasta Kutno z dnia 16 czerwca 2020r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Kutno (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 3917).

Zdaniem pełnomocnik organu w § 4 Regulaminu wskazano miejsce, w którym "mogą" a nie "muszą" być gromadzone uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia. Celem tej regulacji było wskazanie takiej zasady uprzątnięcia, aby osiągnięty był cel regulacji (utrzymanie czystości i porządku), a jednocześnie aby było to jak najmniej dolegliwe dla zobowiązanych do uprzątnięcia oraz dla poruszających się pieszych i pojazdów. Zdaniem pełnomocnik, nie można utożsamiać użytego w Regulaminie pojęcia "gromadzić" z gromadzeniem odpadów występującym jako element definicji "zbierania odpadów" wynikającej z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2020r., poz. 797, z późn. zm.) oraz z przepisów innych ustaw regulujących materię postępowania z odpadami i nieczystościami. Jeżeli ograniczono się jedynie do wskazania celu, jaki ma być osiągnięty przez właściciela nieruchomości, a więc uprzątnięcia w taki sposób, który umożliwia swobodne poruszanie się pieszych, to regulacja taka nie stanowi przekroczenia ustawowej kompetencji.

Prawodawca lokalny miał również, zdaniem pełnomocnik prawo, w ramach upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się w § 5 Regulaminu o nakazie nie powodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, rozumianej, w ramach wykładni systemowej, jako brak uciążliwości w zakresie czystości i porządku.

Pełnomocnik podniosła także, że zapisy regulaminów, w których lokalni prawodawcy posługiwali się pojęciem "utwardzonego terenu" nie były kwestionowane w orzecznictwie z racji dookreśloności tego wyrażenia. Nie wszystkie wyrażenia w prawie posiadają swoją prawną definicję; z celu jaki ma osiągnąć regulamin, czyli utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że pojęcia użyte w regulaminie należy interpretować w kontekście osiągnięcia tych celów. Powszechnie wiadomo, że teren utwardzony jest to teren niebędący samym nie pokrytym niczym gruntem, a posiadający warstwę izolującą ten grunt od powierzchni, po której przemieszczają się ludzie i rzeczy, tj. np. płyty chodnikowe, kostki brukowe, płyty betonowe, warstwa asfaltu, itp. Chodzi o to by nie było swobodnego przedostawania się płynów do ziemi.

Również nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi zdaniem pełnomocnik konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym.

W ocenie pełnomocnik organu, prawodawca lokalny musi uregulować warunki rozmieszczania pojemników w sposób precyzyjny, ale jednocześnie w takim stopniu ogólności, aby dały się te regulacje zastosować na całym terenie gminy. Powszechnie wiadomo jest, że "łatwo dostępny" to taki, do którego zarówno mieszkaniec, jak i podmiot odbierający odpady może się bez zbytnich trudności dostać. Ponadto, ustawodawca w art 4 ust 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 6 września 2019r. sam posłużył się określeniem "umożliwiający łatwy dostęp".

Zdaniem pełnomocnik, na podstawie art 4 ust 2 pkt 3 u.u.c.p.g., Rada ma obowiązek uregulować częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości. Częstotliwość ta została określona poprzez stwierdzenie, że właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. Dopełnieniem tej regulacji jest przepis § 8 ust. 2 Regulaminu, w którym uregulowano częstotliwość na zasadzie "nie rzadziej niż" (obowiązek wskazany na poziomie progu minimalnego). Wbrew zarzutom skargi częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości został określony w sposób precyzyjny. Brak jest możliwości uregulowania tej częstotliwości w sposób określony terminami (np. co dwa miesiące), gdyż byłoby to nieracjonalne (u jednych użytkowników byłoby to za często, u innych za rzadko) i nie gwarantowałoby osiągnięcia celu regulacji. Zdaniem pełnomocnik, taki sposób określenia częstotliwości, określający ją opisowo, jest jak najbardziej dopuszczalny.

Również wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku.

W zakresie zarzutu dotyczącego nałożenia na właściciela obowiązku dotyczącego opatrzenia nieruchomości tabliczką "uwaga pies", pełnomocnik wyjaśniła, że Rada nie nałożyła tego obowiązku na wszystkich właścicieli psów utrzymujących je na terenie swojej nieruchomości a jedynie na tych, którzy spuszczają je z uwięzi. Delegacja ustawowa dotyczy terenów przeznaczonych do wspólnego użytku tylko w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem. Natomiast obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi mogą być nakładane nie tylko w związku z przebywaniem zwierzęcia domowego na terenie służącym do wspólnego użytku, ale i na innym terenie, jeśli na nim zwierzę zagraża ludziom lub jest uciążliwe.

Pełnomocnik wskazała, że wymagania zawarte w § 11 ust. 2 Regulaminu odwołują się do wypełnienia obowiązków w zakresie wymagań sanitarno-weterynaryjnych, hodowlanych, budowlanych, ochrony środowiska i zwierząt, określonych w przepisach prawa i wymienionych przykładowo w treści § 11 ust. 2 pkt 1 - 4 Regulaminu. Wymagania te mają służyć – jak wywodziła pełnomocnik -zapewnieniu porządku i czystości na terenie gminy, odwołują się do przepisów statuujących określone obowiązki, które adresaci Regulaminu z założenia powinni znać (istnieje ogólna zasada określająca obowiązek znajomości powszechnie obowiązującego prawa na terenie państwa przez jego obywateli). Nie można więc jej zdaniem stwierdzić, że adresaci norm prawnych Regulaminu nie mają możliwości ustalenia do jakich konkretnie norm winni się stosować.

Zdaniem pełnomocnik, termin deratyzacji określony został właściwie i wskazanie tego terminu nie może być rozumiane jako określenie terminu w sensie cywilistycznym w postaci daty, byłoby to bowiem nieracjonalne i niewykonalne a zatem nie gwarantowałoby osiągnięcia celu regulacji. Określenie terminu poprzez wskazanie okresu jest jak najbardziej właściwe. Adresaci normy prawnej wiedzą, że mają obowiązek wykonać deratyzację w terminach wskazanych czasookresami i wiadomo, że sprawdzenie wykonania tego obowiązku jest możliwe (po upływie ostatniego dnia każdego z tych terminów deratyzacja ma już być czynnością wykonaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

1. 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
2. 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
4. 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Rada Miasta Kutno dopuściła się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego, skutkującego jej nieważnością w zaskarżonym zakresie. W pozostałej części zbadanym przez Sąd -stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - uchwała odpowiada prawu.

W pierwszej jednak kolejności Sąd wyjaśnia, że nie podziela argumentacji odpowiedzi na skargę co do tego – jak można domniemywać, bo nie został w tym zakresie sformułowany żaden wniosek czy żądanie – że uchylenie czy zmiana zaskarżonej uchwały czyni bezprzedmiotową sądowoadministracyjną jej kontrolę. Jak podnosi judykatura nawet zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005r., OSK 1290/04; z 27 września 2007r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010r., II OSK 1783/10). Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.

Rozpoznając natomiast wniesioną w tej sprawie skargę merytorycznie – Sąd zauważa, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. w judykaturze przyjmuje się, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. (...) W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).

W tej sprawie - zdaniem Sądu - doszło do tak pojmowanego istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą.

Przyjmując za punkt wyjścia dalszych rozważań art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 2a u.u.c.p.g., określający kompetencje prawotwórcze rady gminy do kształtowania zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy – Sąd zauważa, że stosownie do pierwszego z nich "rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". W myśl dwu kolejnych z tych przepisów, określających zakres delegacji ustawowej dla rady, "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

1. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; (...), 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
2. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
3. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania", a także "regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a".

Stosowanie tych przepisów w praktyce legislacyjnej organów i orzeczniczej sądów administracyjnych rodzi liczne trudności i podejścia do poszczególnych kwestii, czego przykładem są nierzadko rozbieżne oceny judykatury co do tożsamych wymogów regulaminów w sprawie utrzymania porządku i czystości w gminie, a wskazywane w tej sprawie przez obie strony zaistniałego w sprawie sporu na poparcie ich odmiennych stanowisk. Niewątpliwie taki stan rzeczy nie sprzyja stabilizacji obrotu prawnego w tym obszarze. Tymczasem prawidłowe stosowanie tych przepisów ustawowych przez rady jest niezwykle ważne, gdyż regulaminy nakładają na członków wspólnoty samorządowej określone obowiązki, zakazy czy nakazy określonego zachowania, których zignorowanie wiąże się z określonymi konsekwencjami prawnymi, niekiedy dotkliwymi. Co ważne postanowienia regulaminów ingerencją w sferę i granice korzystania z własności przez członków wspólnoty terytorialnej oraz swobody obywatelskie, gdzie wszelkie ograniczenia, jak stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji, mogą mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszają one istoty prawa własności.

Nakłada to na rady wymóg rozsądnego i wyważonego wartościowana obu interesów, tj. publicznego rozumianego jako dobro tej wspólnoty, i poszczególnych jej członków tak by nakazy, zakazy i ograniczenia ponad dopuszczalną miarę nie ingerowały w ich prawa, ustawowo gwarantowane. Dążąc do dbałości o wspólny ład, porządek i czystość w gminie rady nie mogą zatem tracić z pola widzenia praw jednostkowych, gdyż to one, a ściślej granice dopuszczalnej w nie ingerencji aktem o charakterze porządkowym, stanowią wytyczne i wskazówki do przyjmowania poszczególnych zapisów regulaminu w kontekście delegacji ustawowej.

Regulamin jako prawotwórcza forma aktywności jednostki samorządu terytorialnego ma z istoty swojej – na co wskazuje konstrukcja powołanych przepisów, w tym użyty w nich zwrot "określa szczegółowe zasady" – uszczegóławiający i wykonawczy charakter w stosunku do uregulowań ustawowych, a jego normy powszechnie obowiązujące na określonym terenie mają charakter generalny i abstrakcyjny. Regulamin w sprawie czystości i porządku w gminie jako tak rozumiany akt prawa miejscowego musi odpowiadać – co podnosi doktryna prawa - kryterium formułowanym w odniesieniu do najważniejszych rangą aktów wykonawczych, tj. rozporządzeń (zob. K.M.Ziemski [w:] R. Hauser, Z.Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5, Warszawa 2013, s. 115/116). Przyjmuje się, że "akty prawotwórcze stanowione przez podmioty administrujące określane są jako pochodne z tej racji, że administracja jako władza wykonawcza we współczesnym państwie prawa, w przeciwieństwie do władzy ustawodawczej, nie może sama określać podstaw jakiejkolwiek swojej działalności, a więc także polegającej na stanowieniu norm obowiązującego prawa.

Wszelka działalność administracji zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności musi znajdować umocowanie w prawie obowiązującym i to pochodzącym od władzy ustawodawczej" (tak K.M.Ziemski, op. cit., s. 109). Samodzielność prawotwórcza ("władztwo prawodawcze") rady gminy przy podejmowaniu tego regulaminu jest ograniczone, gdyż jest to zawsze władztwo delegowane i determinowane zakresem ustawy, w tej sprawie przede wszystkim u.u.p.c.g., i jest to zawsze samodzielność "w granicach prawa". W naszym systemie prawnym nie ma podstaw do traktowania jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu autonomicznego mającego bardzo szeroki zakres kompetencji prawotwórczych. Skoro bowiem władztwo gminy nie jest jej prawem naturalnym, ale jest jej nadane przez państwo, to gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie z nadania państwa i w dookreślonych przez nią granicach (tak Stahl [w:] R. Hauser, Z.Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego.

Prawne formy działania administracji. Tom 5, Warszawa 2013, s. 143). Znajduje to potwierdzenie w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie; oraz w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Realizując funkcje prawodawcze gmina musi mieć na uwadze – co należy szczególnie podkreślić - szereg kryteriów, w tym rodzaj upoważnienia ustawowego (generalne, szczególne), przedmiot działalności prawotwórczej, przesłanki powierzenia tej funkcji i jej podstawy prawne.

Zważywszy na powyższą charakterystykę regulaminu jako formy prawnej działania gminy, a także rodzaj upoważnienia ustawowego, jego zakres oraz przedmiot regulacji – Sąd stwierdza, że rada gminy, uchwalając stosownie do szczególnej delegacji ustawowej regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie, obowiązana jest kierować się następującymi kryteriami.

Po pierwsze, regulamin w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie jako akt wykonawczy do u.u.c.p.g. powinien uszczegóławiać regulację ustawową i to w wyraźnie zakreślonych przez ustawodawcę zwykłego obszarach i ramach, tak by adresaci jego postanowień w sposób jasny i przejrzysty znali ciążące na nich obowiązki czy ograniczenia, za naruszenie których grozi określona sankcja prawna. Jednocześnie zapisy regulaminu muszą być na tyle ogólne i abstrakcyjne, by dotyczyły każdego kto znajdzie się w sytuacji opisanej w regulaminie. Oznacza to, że zapisy regulaminu – nie tracąc swojego generalnego i abstrakcyjnego charakteru – muszą być na tyle konkretne, by nie pozostawiać swobody oceny organom państwa czuwających nad ich respektowaniem przez adresatów, ale jednocześnie by dawały jasny sygnał jak mają oni postąpić w określonej sytuacji. Z tego względu w judykaturze stawiany radom jest wymóg precyzyjnego formułowania obowiązków, nakazów i zakazów.

Po drugie, rady gmin – stanowiąc regulaminy w sprawie porządku i czystości w gminie – pamiętać muszą, że wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie ustawowe do ich podjęcia nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowienia, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. oraz pomijających kwestie, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013r., IV SA/Po 748/13). Regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a nie wypowiedzi programowe.

Po trzecie, akty prawa miejscowego nie mogą – jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze - zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (w tej sprawie w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Unikanie powtórzeń stanowi z kolei o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018r., II OSK 2498/16).

Po czwarte, pamiętać należy, że niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie stanowi – stosownie do art. 10 ust. 2a u.u.c.p.g. - wykroczenie podlegające karze grzywny. Postępowanie w tych sprawach toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 10 ust. 3 u.u.c.p.g.). Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera staranne i jednoznaczne sformułowanie nałożonych w regulaminie obowiązków oraz nieprzekraczanie przy tym przez radę delegacji ustawowej i niepowtarzanie przepisów zamieszczonych w ustawach lub w aktach wykonawczych, a zwłaszcza ich modyfikowania. Nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie w regulaminie takich zapisów, które powodują wykreowanie obowiązku określonego w ustawie, a następnie prowadzące do zbiegu odpowiedzialności ustawowej i regulaminowej za ten sam czyn, a więc do podwójnego ukarania tej samej osoby za ten sam czyn, lecz uregulowanym również na poziomie ustawowym.

W tym aspekcie rady gmin – stanowiąc regulaminy utrzymania porządku i czystości w gminie – powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g., w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.).

Kontrolując zaskarżone przez Prokuratora postanowienia Regulaminu – Sąd stwierdza, że naruszają one niemalże wszystkie stawiane radom gmin kryteria korzystania z władztwa prawotwórczego, choć poszczególne z nich w różnym stopniu i z różnym natężeniem. Generalny zarzut jaki można postawić temu Regulaminowi sprowadza się do przekroczenia delegacji ustawowej oraz stosowania przez radę nieprecyzyjnych pojęć i sformułowań, uniemożliwiających adresatom norm tego Regulaminu ustalenie jednoznacznych reguł postępowania. Częste jest również wkraczanie w już unormowaną materię ustawową, jak i kreowanie sytuacji, w których adresaci norm Regulaminu mogą być podwójnie ukarani oraz naruszenie zasady proporcjonalności przez niektóre jego zapisy.

I tak, kwestionowany skargą § 7 Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, części nieruchomości służących do użytku publicznego w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g, obejmującą wyłącznie określenie zasad uprzątania tych pozostałości po wcześniejszych opadach deszczu. Wbrew stanowisku odpowiedzi na skargę określenie zasad uprzątnięcia połączone w regulaminie z ich gromadzeniem w miejscu określonym w regulaminie w sposób nieostry poprzez użycie zwrotu niepowodujących zakłóceń nie jest tożsame z ustawowym kryterium delegacyjnym uprzątnięcie, a nadto jest nazbyt nieprecyzyjne i pozostawiające dużą dozę niepewności adresatów co do zasad postępowania w tym zakresie.

Tym samym w regulaminie nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki i to bez wskazania sposobu ich wykonania (dyrektyw, wytycznych postępowania adresatów obowiązku). Wprowadzając kontestowany przez Prokuratora zapis Regulaminu rada nie uwzględniła faktu, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. wprost zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i precyzuje, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Niewykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. stanowi określone w art. 10 ust. 2 u.uc.p.g. wykroczenie.

Nałożenie w regulaminie dodatkowo obowiązku obejmującego swoim zakresem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., tak jak to ma miejsce w tym wypadku, powoduje wykreowanie w regulaminie wykroczenia (art. 10 ust. 2a u.u.c.p.g.), które ustawodawca przewidział już w ustawie, a w konsekwencji możliwość zbiegu odpowiedzialności na podstawie u.u.c.p.g. i regulaminu za ten sam czyn. Dodatkowo wskazać trzeba, że niewykonanie obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. upoważnia, zgodnie z art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g., wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, zabezpieczone jest przymusem egzekucyjnym (art. 5 ust. 9 u.cu.p.g.). Zbieżny pogląd wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2020r., II SA/Łd 45/20, czy wyrok z dnia 29 stycznia 2021r., II SA/Łd 277/20). Zwrócić nadto trzeba uwagę, że to do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (art. 5 ust. 4 pkt 2 u.u.c.p.g).

Również postanowienia § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 2 pkt 1 i 3 Regulaminu - ustanawiające odpowiednio uprawnienie do mycia pojazdów samochodowych wyłącznie poza miejscami publicznymi na utwardzonym terenie oraz nieodprowadzania powstałych ścieków do gleby, terenów zieleni, lasów oraz wód powierzchniowych; oraz naprawiania samochodów na terenie zabezpieczonym przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska oraz w sposób niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości - przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. Ustawodawca zawarł bowiem delegację do określenia wyłącznie warunków dokonywania tych czynności i to poza myjniami i warsztatami naprawczymi, nie zaś miejscami służącymi do użytku publicznego. Organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń.

Ustawodawca nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego zakazu mycia, czyszczenia i napraw pojazdów w miejscach służących do użytku publicznego. W kwestionowanym przez Prokuratora przepisie Regulaminu ograniczono zatem możliwość mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami. W zakresie wprowadzonej w Regulaminie możliwości mycia pojazdów poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonej powierzchni, pod warunkiem, że powstające ścieki nie będą odprowadzone do gminnej kanalizacji sanitarnej, zbiorników wodnych lub do ziemi - Sąd wskazuje nadto, że organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stworzonymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami.

Tymczasem nakładając dodatkowe ograniczenia - mycie pojazdu na utwardzonym, szczelnym podłożu (co wyklucza np. mycie pojazdów wodą na trawie) naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji określającym granice dopuszczanej ingerencji w prawo własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018r., VIII SA/Wa 67/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 październik 2020r., VIII SA/Wa 116/20). Nie bez znaczenia jest tu również fakt, iż wprowadzanie zanieczyszczeń do gleby jest unormowane w art. 75 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2018 poz. 2268); zaś w art. 144 k.c. zakaz immisji pośrednich nakazujący właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się przy wykonywaniu prawa własności od takich działań lub zaniechań na nieruchomości, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Przepis dotyczy immisji pośrednich tzn. takich działań lub zaniechań na nieruchomości, których skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomości sąsiednie np. poprzez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasu czy wibracji. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17.11.2020, II SA/Bk 467/20).

Wyrazem przekroczenia delegacji ustawowej są także zapisy § 6 ust. 5, 6 i 7 Regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników w określonym stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym. Wbrew delegacji rada bez jakiejkolwiek kompetencji określiła częstotliwość czyszczenia pojemników. Tymczasem kiedy ustawodawca upoważnia radę do określenia czasookresu wykonywania obowiązku wprost na to wskazuje w delegacji. Ponadto – jak słusznie zauważa Prokurator – art. 5 ust. 1 pkt. 1 u.u.c.p.g. wskazuje jedynie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

A zatem wymóg utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie wynika z ustawy. Co nie bez znaczenia za naruszenie tego ustawowego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g.), decyzja ta podlega przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (at. 5 ust. 9 u.u.c.p.g.). Z uwagi na ten przepis ustawowy niedopuszczalne było powtarzanie jego znacznej części w regulaminie. Nie spełnia natomiast wymogu dostatecznej precyzji z uwagi na dużą niedookreśloność wprowadzenie do kontestowanych przez Prokuratora sformułowań takich jak "bieżąca naprawa", "miejsca łatwo dostępne" czy "w sposób nie powodujący uciążliwości". Normy regulaminu zawierające takie sformułowania nie dają się wyegzekwować w praktyce.

Zgodzić się wypada z Prokuratorem, że również § 8 ust. 1 i § 8 ust. 5 Regulaminu narusza delegację ustawową dla rady – art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. Nie wypełniają kryterium delegacyjnego określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów sformułowania takie jak "w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości", z "częstotliwością zapewniającą niezapełnianie pojemników", gdyż są to pojęcia pozwalające na dużą swobodę oceny zachowania adresata normy regulaminowej przy wykonawczym i uszczegóławiającym charakterze regulaminu. W Regulaminie w ogólne natomiast nie określono sposobu pozbywania się tych odpadów. Na marginesie Sąd wskazuje, że na mocy art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.c.p.g. pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych ma się odbywać się w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.

Nieprawidłowe są również zapisy § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 i 5 Regulaminu normujące obowiązki właścicieli zwierząt domowych. W tym zakresie Sąd zauważa, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. dotyczy dwu rodzajów obowiązków, a mianowicie obowiązek ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz obowiązek ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, każdy z nich odnoszący się do osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Ograniczenia ustalane przez radę nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe lub będących tylko właścicielami nieruchomości, na których są takie zwierzęta utrzymywane przez inne osoby (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179).

Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie upoważnia zatem rady do ingerowania w prawo własności w sposób wskazywany w Regulaminie. Powyższe świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy. Co więcej, delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, których definicję legalną zawarto w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j..: Dz. U. z 2019r., poz. 122 ze zm.), zwaną ustawa o ochronie zwierząt, i przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza.

Upoważnienie to nie odnosi się do zwierząt nieudomowionych, nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują niektóre zwierzęta jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. Tymczasem sposób sformułowania w § 19 ust. 2 Regulaminu obowiązku oznakowania nieruchomości nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy dotyczy on wszelkich zwierząt "mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego" utrzymywanych na terenie nieruchomości, czy też wyłącznie zwierząt domowych w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości, na których są utrzymywane zwierzęta domowe "mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego" stanowi nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale również zasady proporcjonalności (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019r., II SA/Ol 123/19; WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2016r., IV SA/Po 622/16; z 21 kwietnia 2016r., IV SA/Po 1056/15; z 14 czerwca 2018r., IV SA/Po 431/18; z 14 czerwca 2018r., IV SA/Po 431/18; z 12 sierpnia 2020r., IV SA/Po 163/20; WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2020r., II SA/Gd 377/20; z 15 stycznia 2020r., II SA/Gd 435/19; z 11 grudnia 2019r., II SA/Gd 383/19, z 20 listopada 2019r., II SA/Gd 392/19; WSA w Warszawie z 27 maja 2020r., VIII SA/Wa 89/20; WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2020r., II SA/Wr 311/20; WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2016r., II SA/Bk 788/15; z 4 czerwca 2020r., II SA/Bk 179/20; WSA w Gdańsku z 26 czerwca 2020r., II SA/Gd 424/19).

Zasadnie też Prokurator kwestionuje legalność § 19 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu z uwagi na przekroczenie przez radę upoważnienia ustawowego i w sposób nieuzasadniony ograniczenie swobody poruszania się poprzez wskazanie, że "na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a psy należące do rasy dużych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i kagańcu". Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c.g.). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 77§ 1 k.w. kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 zł albo karze nagany.

Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 77 § 2 k.w.). Na gruncie tej regulacji chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania każdego zwierzęcia (art. 5). W art. 9 ust. 2 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 ustawa ta określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka.

W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Przy czym ustawa o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów i nie wprowadza rozróżnienia na "psy należące do rasy psów dużych" i pozostałe. Dodać należy, że zgodnie z art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Ponadto, niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, jego opiekuna bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017r., II OSK 3039/15, oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019r., II SA/Kr 808/19).

Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).

Prawodawca lokalny nie przewiduje jednak w Regulaminie wyjątków od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a "psów należących ras psów dużych" – "na smyczy i w kagańcu" wynikających ze specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia czy fizjologii psów. Tymczasem nie w każdej sytuacji na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku koniecznym jest prowadzenia psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020r., II SA/Łd 44/20). Tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt, art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020r., II SA/Bk 150/20).

Analizowana regulacja Regulaminu w zakresie obowiązków związanych z uciążliwością zwierząt wkracza w uregulowane k.c. prawo sąsiedzkie, co nie jest – jak już wskazano szczegółowo przy okazji oceny wcześniejszych zapisów Regulaminu – dopuszczalne. Brak precyzji obowiązków właścicieli zwierząt domowych powoduje też użycie sformułowań niedookreślonych takich jak "sprawowanie stałego i skutecznego dozoru" oraz "w sposób nie powodujący uciążliwości".

Podobnie postanowienia § 11 ust. 2 Regulaminu, a dotyczące warunków i obszarów utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, przekraczają delegację ustawową, określoną w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Na mocy tego upoważnienia rada obligowana była do określenia w Regulaminie warunków utrzymania zwierząt gospodarskich, w tym zakazu ich utrzymywania w określonych obszarach lub na poszczególnych nieruchomościach. Tymczasem rada dopuściła generalną możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich, a wobec jakichkolwiek zakazów i wyłączeń obszarów czy konkretnych nieruchomości także w obszarze centrum miasta Kutna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2019r., II SA/Gd 386/19, LEX nr 2755774). Jak przyjmuje judykatura "przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowi podstawy do wprowadzenia w uchwalanym przez radę gminy regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej oraz że tereny wyłączone z produkcji rolniczej w rozumieniu tego przepisu to tereny, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów" (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012r., II SA/Gd 767/11, LEX nr 1135390).

Sąd zwraca też uwagę, że "przepis zabraniający utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze miasta na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej przekracza delegację art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., gdyż nie określono wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, ani nie wskazano konkretnych obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których ma obowiązywać zakaz ich utrzymywania, co nakazuje przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Powyższe oznacza, iż przepisowi brak jest wymaganej przepisami prawa kompleksowości i wymaganej realizacji delegacji ustawowej. Dopiero zawarcie obu tych kwestii czyniłoby zadość normie ustawowej delegacji" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2018r., II SA/Kr 1594/17, LEX nr 2454921).

Sąd stwierdza ponadto, że rada w kontrolowanym Regulaminie uzależniła możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie miasta Kutna od spełnienia określonych w sposób nieprecyzyjny warunków, czym pozostawiła dużą dozę swobody oceny dopuszczenia na danym obszarze lub nieruchomości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Prawodawca lokalny używa bowiem zwrotów "odpowiednie pomieszczenia", "właściwe warunki bytowe", "odpowiednie instalacje" czy "w takim stopniu by nie powodowały zanieczyszczenia terenu nieruchomości" i "nie powodujący uciążliwości takich jak hałas i odory oraz doprowadzający do powstania ognisk gryzoni, owadów". Analizowana regulacja Regulaminu nie spełnia zatem wymogu dostatecznej precyzji, co utrudnia adresatom norm regulaminowych ustalenie ich sytuacji prawnej w tym obszarze. Jednakże warunki utrzymywania zwierząt określa ustawa z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j.: Dz.U.2020.1421), zwana ustawą o ochronie zwierząt, oraz przepisy do niej wykonawcze, zaś granice immisji i oddziaływań na sąsiednie nieruchomości k.c. w art. 144. Wobec tego kwestionowane przez Prokuratora postanowienia stanowią aczkolwiek dość ogólne i lakoniczne powtórzenie regulacji ustawowej.

Nie sposób też zaaprobować postanowień § 12 ust. 2 Regulaminu w zakresie określenia terminu deratyzacji w sposób w nim określony. Co do zasady nie budzi zastrzeżeń Sądu i judykatury określenie tego terminu w przedziałach miesięcznych ze wskazaniem konkretnej początkowej i końcowej daty tak określonego terminu. Niemniej jednak naruszenie przez radę ustawowej kompetencji może mieć miejsce nie tylko w sytuacji jej przekroczenia, ale również nie wykonania jej w pełnym zakresie. W judykaturze podkreśla się jednolicie, że objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze miasta jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do kazuistycznego wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w regulaminie utrzymania czystości i porządku, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze miasta.

Delegacja ustawowa u.u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które - jak to już wyżej wskazano - ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019r., II SA/Gd 837/18, LEX nr 2624909, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018r.,IV SA/Po 431/18, LEX nr 2520291). Gdyby natomiast intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020r., VIII SA/Wa 319/20, LEX nr 3065013, czy wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2020r., II SA/Bd 277/20, LEX nr 3032345).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc