Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. ustalającą i przyznającą na rzecz J. i J. M. odszkodowanie za przejęte z mocy prawa na własność przez Gminę L. nieruchomości położone w M., w Gminie L, obręb [...] M., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki: nr 110/3 o pow. [...] ha, oraz nr 110/7 o pow. [...] ha oraz zobowiązującą Wójta Gminy L. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu wniosku z [...] r J. i J. M., Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr 110/1 o pow. [...] ha. Działka nr 110/1 została podzielona na działki od numeru 110/3 do numeru 110/14. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r.
W związku z dokonanym podziałem wnioskiem z [...] r. J. M. i J. M. wystąpili do Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ustalenie zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – dalej "u.g.n." odszkodowania za przejęte na własność gminy działki nr 110/3 i 110/7, po uprzednim wystąpieniu pismem z [...] r. do właściwego organu, tj. Wójta Gminy L., o uzgodnienie wysokości odszkodowania.
Decyzją z [...] r., działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5 i art. 134 u.g.n. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za przejęte działki w kwocie 41.499 zł, przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz J. i J. M. oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy L..
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy L., zarzucając jej mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej "k.p.a.", art. 98 ust. 3 i art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n., § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości".
Odwołujący podniósł, że do porównań przyjęto transakcje niewykazujące podobieństwa do szacowanych działek, a ponadto zastosowano błędną metodę szacowania i brak jest dostatecznych wyjaśnień co do przyjęcia określonych kryteriów i brak ich zdefiniowania, jak również wszczęto postępowanie i wydano decyzję, pomimo że nie zakończyły się jeszcze rokowania. Wójt Gminy L. podniósł ponadto, że aktem notarialnym z [...] r. wnioskodawcy sprzedali udział w działce nr 110/3.
Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych M., T. M. w Gminie L. (Dz. Urzędowy Woj. [...] Nr [...], poz [...] z [...]r.) działki nr 110/3, 110/7, posiadały według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczenie pod drogi. Działka nr 110/3 zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...], a działka nr 110/7 - na terenie oznaczonym symbolem [...]. W świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienione działki przeszły z mocy prawa z dniem [...] r. na własność Gminy L..
Następnie organ wskazał na treść art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że uzgodnienia między współwłaścicielami działek nr 110/3 i nr 110/7 a Wójtem Gminy L. nie doprowadziły do porozumienia w kwestii wysokości należności, co uzasadniało złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym i wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem przed wszczęciem postępowania prowadzone były uzgodnienia, które zakończyły się niepowodzeniem.
W ocenie organu, by móc ocenić, że rokowania nie doprowadziły do zamierzonego skutku wystarczy, że strony przedstawiły wobec siebie określone propozycje, które nie zostały spełnione, przy czym brak wskazania w przepisie terminu oczekiwania na reakcję strony przeciwnej nie może oznaczać, że negocjacje te należy kontynuować bez względu na upływ czasu. Zbyt długi czas reakcji może być zinterpretowany jako brak zgody na określoną propozycję, czy prowadzenie rokowań i taka sytuacja wystąpiła w realiach sprawy.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust.
3. Odszkodowanie służy zrekompensowaniu utraty prawa własności odebranego dotychczasowemu właścicielowi. Wysokość odszkodowania musi odpowiadać wartości rynkowej odebranego prawa, którą określa rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyboru takiej metodologii szacowania nieruchomości, która będzie najbardziej adekwatna do celu wyceny. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.).
Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotem wyceny są działki położone w M. - wsi zlokalizowanej w północnej, peryferyjnej części gminy wiejskiej L., w powiecie [...]. Stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, przedmiotowe działki znajdowały się na terenie przewidzianym pod drogi. W operacie szacunkowym biegła w zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oszacowała wartość działek w oparciu o zaistniałe na rynku transakcje nieruchomościami drogowymi, zakreślając obszar rynku regionalnego obejmującego teren województwa [...], w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Zgodne z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości rozszerzenie badania na rynek regionalny podyktowane było brakiem transakcji drogowych w gminie L.. Biegła wybrała do porównań kilkanaście nieruchomości położonych we wsiach z terenów gmin wiejskich, a zatem podobnych do szacowanych działek.
W ocenie Wojewody [...] nie znajduje oparcia w przepisach zarzut strony odwołującej się, iż biegła winna oszacować działki w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. W niniejszej sprawie działki posiadały przeznaczenie drogowe i skoro zaistniały na rynku regionalnym transakcje nieruchomościami drogowymi, to prawidłowym jest w świetle ust. 4 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oszacowanie wartości działek w oparciu o te transakcje. Jak bowiem wskazał ustawodawca dopiero brak transakcji drogowych uzasadniałby przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.
Jednocześnie organ podkreślił, że biegła przyjęła do porównań transakcje z obszarów adekwatnych do wycenianego, tj. terenów wsi zlokalizowanych w gminach wiejskich. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku biegła wytypowała cechy rynkowe mające wpływ na poziom cen gruntów pod inwestycje drogowe, tj.: lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo oraz potencjał pod względem perspektyw i możliwości rozwojowych gruntów przyległych. Oceniając operat szacunkowy jako całość organ nie stwierdził nieprawidłowości w przypisanych szacowanym działkom ocenach cech rynkowych.
Następnie Wojewoda [...] odniósł się do zarzutu odwołania, że przyjęta do porównań transakcja z D., gminy Z., jako usytuowana w bliskiej odległości od miasta powiatowego, w otoczeniu przemysłowym, blisko zjazdu na autostradę, nie spełnia wymogu podobieństwa do szacowanych działek. W tym zakresie organ wyjaśnił, że różnice jakie wystąpiły w położeniu tej działki i działek szacowanych zostały skorygowane poprzez oceny cech rynkowych. Lokalizacja transakcji z D. została oceniona najwyżej, podczas gdy szacowane działki - najniżej, również oceny pozostałych cech są wyższe w przypadku tej transakcji niż działek ze wsi M.. Przedstawione działanie jest - w ocenie organu - dopuszczalne i prawidłowe.
Ponadto Wojewoda [...] zauważył, że cena gruntu z D. jest zbliżona do cen gruntów położonych w D., w gminie D., a na mapie dostępnej na stronie internetowej geoportal położenie działek w D. jest gorsze niż działek z D. pomimo zbliżonej ceny. Zdaniem organu zatem za miarodajne należy uznać wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z [...] r.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ nie może w tym zakresie wkraczać w kompetencje biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Stronie przekonanej o wadliwości operatu przysługuje natomiast wynikające z art. 157 ust. 1 u.g.n. uprawnienie skierowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wystąpienia w celu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a także możliwość przedłożenia do akt sprawy kontroperatu. Wojewoda [...] podkreślił, że strona odwołująca się jako wielokrotny uczestnik postępowań odszkodowawczych, mając świadomość powyższych możliwości, nie skorzystała z tych uprawnień.
W ocenie organu odwoławczego przyjęty za dowód w sprawie operat szacunkowy z [...] r., sporządzony przez biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, należy uznać za wiarygodny. Wyjaśnienia biegłej przedstawione w pismach z [...] r. i z [...] r. stanowią wyczerpujące uzupełnienie opinii przedstawionej w operacie szacunkowym, eliminują wątpliwości, jak i pozwalają obronić opinię w świetle zarzutów stawianych przez stronę postępowania. Zdaniem organu przedstawiona przez biegłą w operacie szacunkowym argumentacja jest logiczna, spójna i przekonująca oraz potwierdza racjonalność przyjętych założeń. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym, co też organ odwoławczy uczynił. Zdaniem Wojewody [...] wartość określona w przedmiotowym operacie szacunkowym stanowi wartość rynkową, czyli odpowiadającą najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku i została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych.
Przyjęte wartości i sposób ich wyliczenia na podstawie przedstawionych w operacie założeń nie budzą wątpliwości, brak więc obiektywnej potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów na okoliczność już udowodnioną.
Ponadto Wojewoda [...] zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Zdaniem Wojewody [...] operat szacunkowy łącznie z informacjami przedstawionymi w toku postępowania odwoławczego zawiera dane niezbędne do tego, by pozytywnie ocenić jego przydatność jako dowodu w sprawie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał zarzuty strony odwołującej jako wyraz subiektywnej oceny operatu, niepopartej konkretnym dowodem, który obalałby twierdzenie o prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę metod i technik szacowania.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia okoliczności sprzedaży przez J. i J. M. aktem notarialnym z [...] r. udziału w działce nr 110/3 organ wskazał, że działka nr 110/3 stała się własnością Gminy L. z mocy prawa z dniem [...] r. wskutek decyzji z [...] r. zatwierdzającej podział działki nr 110/1. W swoim wniosku J. M. i J. M. domagali się zapłaty za działkę nr 110/3 w całości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] r., a zatem przed skierowaniem wystąpienia do Wójta Gminy L., J. M. i J. M. aktem notarialnym - umowy sprzedaży (Rep. A nr [...] oświadczyli, że są właścicielami działki gruntu nr 110/3 i dokonują zbycia udziału wynoszącego [...] w tej działce, pomimo nie przysługującego im już tytułu do gruntu.
W ocenie Wojewody [...] późniejsze rozporządzenie gruntem w sposób nieuprawniony przez byłych współwłaścicieli, po zaistnieniu z mocy prawa określonych w decyzji podziałowej skutków, nie może mieć wpływu na treść orzeczenia odszkodowawczego. Przystąpienie do aktu notarialnego o wskazanej wyżej treści nie może zmienić faktu, że działka nr 110/3 stała się w całości własnością Gminy L. z dniem [...] r., co wiąże się z koniecznością ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt opisany w decyzji podziałowej.
Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z [...] r. wystąpił Wójt Gminy L.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego nieprawidłowych wniosków skutkujących wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym powielenie uchybień Starosty [...];
- - art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenia w przedmiocie możliwości ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz J. i J. M. oraz w przedmiocie wysokości należnego im odszkodowania w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 i 135 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wadliwe ustalenia zawarte w operacie szacunkowym oraz w sytuacji, w której do rokowań nie przystąpili wszyscy właściciele nieruchomości i nie wszyscy zażądali ustalenia odszkodowania;
- - art. 128 ust. 1 u.g.n. przez ustalenie odszkodowania na rzecz J. i J. M., mimo że z wnioskiem o jego ustalenie zgłosili się po zbyciu części działki nr 110/3 na rzecz osoby trzeciej, zaś osoba ta nie brała udziału w rokowaniach w przedmiocie wysokości odszkodowania;
- - art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. w zw. z art. § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu wewnętrznie sprzecznych kryteriów i niedostatecznym wyjaśnieniu stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę L..
W oparciu o powyższe zarzuty Wójt Gminy L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi celem ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] r. o ustaleniu odszkodowania.
W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy L. podkreślił, że kwestionuje wartość dowodową operatu szacunkowego z [...] r., w którym jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto wartość działek zlokalizowanych na terenach powiatów [...], [...], [...] oraz [...], które nie mogą stanowić porównania do wyceny, gdyż gmina L. usytuowana jest w znacznej odległości od nieruchomości przyjętych za podstawę do oszacowania wartości nieruchomości wywłaszczonej. Skarżący wskazał, że rzeczoznawca stwierdził, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości będącej przedmiotem badania wziął pod uwagę nieruchomości najbardziej podobne. Rzeczoznawca nie wskazał jednak, jak dalece podobne są te nieruchomości i jak dalece różnią się od wycenianego gruntu, co znacznie utrudnia ocenę prawidłowości dokonanej wyceny. Zdaniem skarżącego ceny porównywanych nieruchomości znacznie różnią się od siebie, tak jak ich usytuowanie oraz nieznane bliżej cechy wpływające na ich wartość, nie licząc miejsca ich położenia.
W przekonaniu skarżącego wartość działek będących przedmiotem decyzji podziałowej z [...] r. jest znacznie zawyżona, a dodatkowo została ustalona w oparciu o niedające się zweryfikować kryteria. Nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nie znajdują się na rynku lokalnym. Rzeczoznawca winien zatem zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych zamiast przyjmować wartości nieruchomości położonych o kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt kilometrów dalej od nieruchomości wycenianej.
Zdaniem skarżącego w operacie szacunkowym z [...] r. rzeczoznawca nie wyjaśnił, z jakich przyczyn przyjął do wyceny jedynie 3 kryteria, tj. lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo oraz potencjał. Rzeczoznawca nie wyjaśnił ponadto, co kryje się pod pojęciem "potencjał" i jakie czynniki bierze pod uwagę w jego ocenie. Nie wiadomo zatem, jakie cechy posiadały działki wzięte pod uwagę do porównania i jak dalece jest do nich podobna/różna nieruchomość wyceniana.
Skarżący podkreślił, że osoba, na rzecz której zbyto udział w prawie własności działki nr 110/3 nie zgłosiła roszczenia o odszkodowanie i nie brała udziału w obowiązkowych rokowaniach. Natomiast organy obu instancji nie dopatrzyły się przeszkody w ustaleniu odszkodowania na rzecz zbywców działki, co zdaniem wnoszącego skargę przesądza o nieprawidłowym zastosowaniu art. 128 ust. 1 u.g.n.
Kończąc, skarżący zauważył, że wbrew ustaleniom Starosty [...] rokowania pomiędzy Gminą L. oraz byłymi właścicielami nieruchomości nie uległy zakończeniu. Kolejne spotkanie zostało wyznaczone na [...] r., o czym pełnomocnik wnioskodawców został zawiadomiony pismem z [...] r. Gmina L. nie została zawiadomiona o zerwaniu rokowań.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę uczestnicy postępowania J. M. i J. M. nie zgodzili się z zarzutami skargi i wnieśli o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega przede wszystkim, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu określającemu zasady przyznawania wnioskowanego odszkodowania za przejęte nieruchomości i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności.
Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiła wydana [...] r. decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. ustalającą i przyznającą na rzecz J. i J. M. odszkodowanie w wysokości 41.499 zł za przejęte z mocy prawa na własność przez Gminę L. działki nr 110/3 i 110/7 położone w M.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).
Zgodnie z art. 98 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).
Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość określenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, w oparciu o wadliwy w ocenie strony skarżącej operat szacunkowy sporządzony przez biegłego, na podstawie którego ustalona została wysokość odszkodowania.
Przechodząc do oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).
Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).
W dacie orzekania o podziale nieruchomości obowiązywała uchwałą nr Ll/366/10 Rady Gminy Lutomiersk z 13 lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Malanów, Trupianka Orzechów, Madaje Nowe w Gminie Lutomiersk (Dz. Urzędowy Woj. Łódzkiego Nr 265, poz. 2192 z 13 września 2010 r.). Stosownie do ustaleń tego planu działki nr 110/3 i 110/7 stanowiły tereny przeznaczone pod drogi. Plan był uchwalony w 2010 r., a decyzja podziałowa wydana została w roku 2017. Przeznaczenie wywłaszczonych działek pod drogę nie budzi zatem żadnych wątpliwości. Metodologię ustalenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Rzeczoznawca prawidłowo zatem zastosowała § 36 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia i oszacowała wartość przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (por. wyroki WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 558/18 i z 19 grudnia 2018 r. sygn.. akt II SA/Łd 814/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
W przedłożonym do sprawy operacie szacunkowym biegła prawidłowo określiła stan nieruchomości na dzień z [...] r tj. datę wydania ostatecznej decyzji Wójta Gminy L., zatwierdzającej podział nieruchomości wnioskodawców – uczestników postępowania. Biegła ustaliła, że dla terenu działek nr 110/3 i 110/7 (wydzielonych z nieruchomości [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Lutomiersk z 13 lipca 2010 r. nr LI/366/10 zmieniona uchwałą Rady Gminy Lutomiersk z 14 maja 2013 roku Nr XXXVI/259/13), zgodnie z którym tereny te zlokalizowane były na terenach określonych symbolem [...] i [...] tereny dróg dojazdowych gminnych lub docelowo gminnych. Biegła dokonała wyceny gruntu przedmiotowych działek przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.
Dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z rynku lokalnego - terenu powiatu [...] oraz z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji z rynku lokalnego przeanalizowała także transakcje z rynku regionalnego powiatów województwa [...] położonych stosunkowo blisko miasta Ł. podobnie jak gmina L., w okresie dwóch lat (2017-2019). Wszystkie transakcje przyjęte do porównania dotyczyły dróg gminnych. Z przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu wynika, że ceny jednostkowe nieruchomości drogowych na terenach podobnych pod względem wielkości, charakteru i poziomu rozwoju gospodarczego gmin wiejskich mieszczą się w przedziale od ok. 17 zł/m2 do ok. 42,24 zł/m2, przy cenie średniej na poziomie 31,15 zł/m2. Biegła zastrzegła, że ze względu na zauważalną w tym okresie stabilizacje cen nie skorygowała cen transakcyjnych z tytułu upływu czasu.
Także wielkość powierzchni nabywanych nieruchomości nie wpływała na cenę jednostkową gruntu, dlatego tej cechy nie uznano za istotną. Biegła określiła cechy wpływające na wartość gruntu na badanym rynku nieruchomości i wagi procentowe poszczególnych cech. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej co do wagi atrybutów waloryzujących, biegła analizując rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi uznała, że atrybut lokalizacji ogólnej winien mieć wagę najwyższą (40%),w stosunku do wagi atrybutów – otoczenie i sąsiedztwo oraz potencjał rozwojowy terenów przyległych po 30%
W ocenie sądu za gołosłowne należy uznać twierdzenia Wójta Gminy L. dotyczące przyjęcia przez biegłą do porównania transakcji nieruchomościami, które nie stanowiły nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. za nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przyjmując do porównania 11 transakcje nieruchomościami drogowymi, biegła wyjaśniła, że na terenie gminy L. nie odnotowano w okresie ostatnich 2 lat żadnych transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi. Na terenie powiatu [...] także tylko 2 z 31 transakcji dotyczących nabywania gruntów po drogi publiczne można było uznać za podobne, reszta dotyczyła terenów miejskich lub gmin silnie zurbanizowanych albo miała miejsce za symboliczną złotówkę.
Z uwagi na niewielką liczbę odnotowanych transakcji w obrębie powiatu dla potrzeb dokładniejszego zbadania rynku nieruchomości podobnych biegła rozszerzyła analizę na inne podobne z uwagi na oddalenie od miasta wojewódzkiego powiaty. Przyjęła przy tym do porównania transakcje dotyczące wyłącznie dróg gminnych, z gmin wiejskich, o podobnej wielkości, charakterze i poziomie rozwoju gospodarczego.
W ocenie sądu wyjaśnienia biegłej w tym zakresie były wystarczające do uznania, że przyjęła do porównania transakcje podobne, odpowiadające przesłance określonej w art. 4 pkt 16 u.g.n.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 219/13; z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13; z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16 – dostępne w CBOSA). Dowód z opinii biegłego podlega zaś ocenie jedynie w zakresie jego kompletności, tego, czy został podpisany przez właściwą osobę i przekonująco uzasadniony. Dowód taki nie podlega ocenie w zakresie merytorycznym tj. wymagającym posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2015, s. 431; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 259/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 135/18 – dostępne w CBOSA).
Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy (wyrok NSA z 13 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 758/17 dostępne w CBOSA). Organ administracji powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane i uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Ocenie organu podlega też dobór metody i techniki szacowania nieruchomości, dobór nieruchomości podobnych, prawidłowość działań rachunkowych (wyrok NSA z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08, wyrok WSA w Gdańsku z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 167/16, wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 797/17 dostępne w CBOSA). Organ może, jest wręcz obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy.
W rozstrzyganej sprawie w ocenie sądu operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, w związku z dwukrotnie złożonymi wyjaśnieniami przez biegłą organ prawidłowo przyjął, że nie zawierał niejasności, czy braków. W procesie wyceny, biegła prawidłowo określiła istotne dla procesu wyceny daty, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. datę wydania ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z [...] r., zatwierdzającej podział nieruchomości wnioskodawców – uczestników postępowania. Biegła prawidłowo ustaliła, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, opisała stan nieruchomości, dokonała analizy rynku lokalnego i regionalnego oraz kompleksowo określiła wartość rynkową gruntów zajętych pod drogę publiczną. W operacie biegła wyjaśniła w sposób odpowiadający przepisom prawa oraz w sposób w pełni logiczny i przekonujący wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych, wychwyciła cechy różniące nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne na terenie regionu oraz nieruchomości wyceniane, ustaliła także właściwe współczynniki korygujące, przez co operat ten mógł stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie doszło do zarzucanych w skardze uchybień w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej, bowiem ocena operatu szacunkowego dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wszelkie argumenty podnoszone w skardze wobec wyjaśnień złożonych przez biegłą w pismach z [...] i [...] roku stanowią albo nieuprawnioną polemikę z operatem albo też są nieprawdziwe.
W ocenie sądu, argumentacja rzeczoznawcy co do doboru transakcji przyjętych do porównania, zaprezentowana w rozważanym wyżej operacie szacunkowym zasługuje na akceptację i jest wystarczająca. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi, zmierzających do wykazania wadliwości wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania w zawyżonej wysokości. W sytuacji, gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, sąd nie jest uprawniony do jej podważenia, bowiem to autor operatu, a nie sąd, czy też organ, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań.
Nie można mieć zatem zastrzeżeń do operatu, że ustala cenę średnią na podstawie podobnych transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, a nie na podstawie nieruchomości przyległych. Cena średnia przyjęta przez rzeczoznawcę wynika z porównania szacownych nieruchomości i innych działek drogowych.
W tym miejscu odnosząc się jeszcze do zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organy przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy sąd pragnie wskazać, że zważywszy na rzetelnie sporządzony w sprawie operat, a także następnie złożone przez biegłą wyjaśnienia do zarzutów formułowanych przez stronę na etapie postępowania I-instancyjnego, a także w świetle przepisów art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n., jak słusznie wskazał Wojewoda [...], strona mając wątpliwości co do rzetelności sporządzonego w sprawie operatu mogła skorzystać z prawa zwrócenia się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czego jednak nie uczyniła. Nie przedstawiła także kontroperatu wskazującego inną wartość wywłaszczonych nieruchomości.
Zatem subiektywne przekonanie strony że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2046/17 dostępny w CBOSA). Zdaniem sądu, organy orzekające w wymaganym zakresie nie tylko dokonały oceny rzetelności, kompletności i spójności sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego, ale i zadbały, by stanowisko skarżącej kwestionujące zapisy operatu mogło zostać skonfrontowane z wyjaśnieniami samego biegłego.
Odnośnie stanowiska strony skarżącej dotyczącego zawyżenia w operacie szacunkowym wartości wywłaszczonych nieruchomości wskazać należy, że trafnie w odpowiedzi na skargę podnoszą wnioskodawcy, że w obecnym postępowaniu biegły wartość tę ustalił na poziomie 24 zł za 1 m2, podczas gdy w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie gminy w 2017 roku na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej biegły wówczas ich wartość ustalił na poziomie 33 zł za 1m2.
Reasumując stwierdzić należy, że organy słusznie przyjęły operat szacunkowy z [...] r. za wiarygodny dowód w sprawie i prawidłowo dokonały jego oceny w wymaganym przepisami prawa zakresie. W rezultacie w sprawie doszło do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania za działki zajęte pod drogę.
Nie jest także trafny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 128 u.g.n. Zgodnie z art. 128 § 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. A zatem zgodnie z przywołanym przepisem osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie jest "osoba wywłaszczona", czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia czyli poprzedni właściciel nieruchomości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 marca 2019 r. sygn.. akt II SA/Rz 12/19 dostępny w CBOSA). Trafnie zatem w odpowiedzi na skargę wywodzi organ, że to decyzja podziałowa z [...] roku wyznacza krąg podmiotów, którym przysługuje legitymacja strony w postępowaniu odszkodowawczym. Konsekwencją przyjęcia, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej jest uznanie, iż wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość.
W rozstrzyganej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie wystąpili byli właściciele wywłaszczonych nieruchomości, którym to prawo własności zostało odjęte i to wyłącznie im przysługuje uprawnienie do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Wobec powyższego podnoszona przez stronę skarżącą kwestia późniejszego nieskutecznego zbycia przez uczestników postępowiania udziału w nieruchomości nr 110/3 na rzecz osoby trzeciej pozostaje bez wpływu na przysługujące im roszczenie odszkodowawcze.
Końcowo odnosząc się jeszcze do argumentacji skargi wskazującej na niezakończenie rokowań z byłymi właścicielami dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi spełnienia podstawowego warunku dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a mianowicie braku uzgodnienia pomiędzy dotychczasowymi właścicielami nieruchomości J. i J. M., a obecnym właścicielem Gminą L., wysokości odszkodowania za nieruchomości przejętą pod drogę publiczną (gminną). W szczególności z akt sprawy wynika, że inicjatorem rokowań byli poprzedni właściciele nieruchomości, który pismem z [...] r. zwrócili się do Wójta Gminy L. o uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzielone pod drogę. W odpowiedzi Wójt Gminy L. wyznaczył na dzień [...] r. spotkanie w celu omówienia kwestii odszkodowania. Z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w dniu [...] r., podczas tegoż spotkania, organ gminy przedstawił wnioskodawcom propozycję wypłaty odszkodowania w kwocie 7.290 zł równej wysokości wpłaconej przez wnioskodawców opłaty adiacenckiej.
Wnioskodawcy nie przyjęli tej oferty wskazując na konieczność ustalenia wyższego odszkodowania w wysokości cen rynkowych nieruchomości. Pismem z [...] r. byli właściciele nieruchomości wezwali Wójta Gminy L. uzgodnienia kwoty odszkodowania w oparciu o wartość rynkową wywłaszczonych nieruchomości, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. W odpowiedzi pismem z [...] roku Wójt Gminy L. wyznaczył kolejny termin negocjacji na dzień [...] r. Pismem [...] r. J. i J. M. wystosowali do organu gminy ostateczne wezwanie do uzgodnienia odszkodowania. Wójt Gminy L. w terminie zakreślonym w powyższym piśmie, ponownie wyznaczył spotkanie w celu negocjacji na [...] r. W ocenie sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że pomiędzy stronami, nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Zaistniała sytuacja uprawniała byłych właścicieli nieruchomości do zrezygnowania z dalszego prowadzenia rokowań z gminą i uruchomienia administracyjnego postępowania odszkodowawczego.
Z kolei fakt, że obecnie w skardze Wójt Gminy L. wyraża chęć prowadzenia rokowań, nie uzasadnia trafności zarzutu o przedwczesnym wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Oceniając ten zarzut nie można abstrahować od okoliczności sprawy, w szczególności działań obecnego właściciela, który chociażby wyznaczaniem odległych terminów negocjacji i niereagowaniem na propozycje wnioskodawców uwzględniania cen rynkowych przy ustaleniu wysokości odszkodowania przesuwał jedynie w czasie możliwość jakiegokolwiek załatwienia sprawy, co może świadczyć o pozorności prowadzenia negocjacji.
Reasumując wskazać należy, że w ocenie sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organy obu instancji rzetelnie przeanalizowały sporządzony dla potrzeb niniejszej wyceny i ustalenia odszkodowania operat szacunkowy i dokonały jego prawidłowej oceny, czemu dały wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Ak.