Uzasadnienie
Decyzją z [...] nr [...], znak [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] nr [...], znak [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z 10 lipca 2018 r. W. C. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o przeprowadzenie kontroli budynków gospodarczych stawianych w ostrej granicy działki, zlokalizowanych przy ul. A 5 w K., na terenie działki nr ewid. 37, której właścicielem jest P. P. W trakcie kontroli nieruchomości przeprowadzonej 7 sierpnia 2018 r. P. P. i M. P. przedstawili do wglądu akt notarialny z 9 stycznia 2007 r., Rep. [...] nr [...], którego treść potwierdziła ich prawo własności do działki nr ewid.
36. Akt notarialny zawierał także opis sposobu zabudowy nieruchomości, według stanu na dzień jego sporządzenia tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, trzy garaże murowane oraz budynek gospodarczy. W dniu kontroli ustalono także, że na terenie nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny (trwa jego nadbudowa) oraz zabudowa gospodarczo-garażowa. Roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego prowadzone są na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla P. P., obejmującego nadbudowę istniejącego w granicy z działką nr ewid. 37 budynku mieszkalnego, jednorodzinnego (kat. I), zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. 36, przy ulicy A nr 5 w K. (...). We wschodniej granicy działki nr ewid. 36 znajduje się zabudowa gospodarczo-garażowa. Budynki oznaczone na szkicu nr 2, 3 i 4 wybudowane zostały w latach 60-tych ubiegłego wieku. Budynek garażowy konstrukcji blaszanej, oznaczony nr 5 zbudowany został w latach 80-tych ubiegłego wieku. Budynek garażowo-gospodarczy oznaczony na szkicu nr 4 w dniu kontroli był rozebrany. Inwestor M. P. zrealizował nową ścianę w granicy wschodniej nieruchomości o wysokości 3,0 m (pomiar od strony działki nr 36) oraz o wysokości 3,30m (pomiar od strony działki nr 55/1). Powstała również nowa ściana północna o wysokości 2,68m. Roboty budowlane związane ze wznoszeniem nowych ścian rozpoczęto w kwietniu 2018 r. Zgodnie z oświadczeniem inwestora roboty te podyktowane były złym stanem technicznym budynku (zarwany dach, ściana w granicy była w złym stanie technicznym). Ponadto dach budynku posiadał spadek w stronę działki sąsiedniej, a po przebudowie miał mieć spadek na własna działkę. Na wykonywane roboty inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę. Strony okazały projekt budowlany na przebudowę istniejącego budynku garażowo-gospodarczego. P. P. okazał także wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę złożony 14 czerwca 2018 r. w Starostwie Powiatowym w P. Wydział Zamiejscowy w K., który został wycofany 4 lipca 2018 r., po uwagach złożonych przez właściciela działki sąsiedniej. Inwestor oświadczył również, że nową ścianę wybudował w granicy wschodniej działając w nieświadomości. Pani architekt opracowująca projekt budowlany nie powiedziała mu, że nie wolno nic robić dopóki nie będzie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Współwłaściciele nieruchomości odmówili podpisania protokołu z oględzin. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny obrazujący lokalizację poszczególnych obiektów budowlanych, oznaczonych nr 1-5, znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z 8 sierpnia 2018 r. M. P. i P. P. odnieśli się do czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 sierpnia 2018 r. oraz przedstawili okoliczności związane z odbudową budynku garażowo-gospodarczego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 4.
W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że Starosta [...] nie dysponuje dokumentacją budowlaną dotyczącą zabudowy gospodarczej, usytuowanej na działce nr 36. Pozyskał także od Burmistrza K. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., z którego wynika, że działka nr ewid. 36 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2MN, przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., zobowiązał M. P. - inwestora samowolnie odbudowywanego budynku garażowo-gospodarczego (oznaczonego nr 4 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z czynności kontrolnych z 7 sierpnia 2018 roku), zlokalizowanego na działce nr ewid. 36, położonej w K. przy ulicy A 5, do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy samowolnie odbudowywanym budynku gospodarczo - garażowym, usytuowanym na ww. nieruchomości, dokonania niezbędnych zabezpieczeń budynku, tzn. skutecznego zamocowania elementów wbudowanych w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ludzi i mienia - w terminie natychmiastowym oraz przedłożenia w terminie do 15 kwietnia 2019 r. wymienionych w jego treści dokumentów, celem umożliwienia jego legalizacji.
Postanowieniem z [...] organ II instancji, po rozpatrzeniu zażalenia W. C., uchylił w całości postanowienie organu I instancji i nakazał M. P. - inwestorowi samowolnej odbudowy budynku garażowo-gospodarczego (oznaczonego kolorem żółtym na załączniku graficznym - szkic sytuacyjny do czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 sierpnia 2018 r., stanowiącym integralną część niniejszego postanowienia): wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy samowolnie odbudowywanym budynku gospodarczo - garażowym, usytuowanym na ww. nieruchomości, dokonanie niezbędnych zabezpieczeń budynku, tzn. skuteczne zamocowania elementów wybudowanych w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ludzi i mienia - w terminie natychmiastowym, przedłożenie w siedzibie organu I instancji, w terminie do 15 kwietnia 2019 r. wymienionych w jego treści dokumentów, celem umożliwienia jego legalizacji.
M. P. 25 marca 2019 r. złożył w PINB dokumentację budowlaną, w tym cztery egzemplarze projektu budowlanego - przebudowy istniejącego budynku garażowo-gospodarczego, sporządzonego przez inż. B. D. posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz w specjalności architektonicznej.
Postanowieniem z [...] organ pierwszej instancji, na mocy art. 49 ust. 3 Pr. bud., zobowiązał inwestora do uzupełnienia w terminie do 30 czerwca 2019 r. projektu budowlanego, w sposób określony treścią postanowienia, argumentując między innymi, że projekt powinien obejmować jedynie budynek garażowo-gospodarczy, będący przedmiotem postanowienia [...]WINB z dnia [...], a nie całą zabudowę w granicy.
W dniu 18 czerwca 2019 r. inwestor poinformował PINB, że autor projektu budowlanego inż. B. D. nie zrobi w wykonanym przez siebie projekcie żadnych poprawek.
Pismem z 14 sierpnia 2019 r. Starosta [...] poinformował o złożeniu przez M. P. 24 lipca 2019 r. wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującego przebudowę istniejącego budynku garażowo-gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu.
Pismem z 27 sierpnia 2019 r. inwestor wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie prowadzonych robót przy odbudowie budynku garażowo-gospodarczego i podkreślił, że budynek istniał od lat 60 ubiegłego wieku. Wskazał także na złożenie w wydziale architektury projektu wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę. Dodał przy tym, że "dwie ściany, to nie jest obiekt".
Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na postawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn.zm. - w skrócie "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm. - w skrócie "k.p.a."), nakazał M. P. - jako inwestorowi samowolnej odbudowy budynku garażowo-gospodarczego, usytuowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. A nr 5 (dz. nr ewid. 36, obręb [...]), dokonać rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach w rzucie: 6,04 m x 5,73 m, usytuowanego w granicy wschodniej w/w nieruchomości (oznaczonego na załączniku graficznym kolorem zielonym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji - szkic sytuacyjny do czynności kontrolnych w dniu 7 sierpnia 2018 r.).
W odwołaniu od decyzji M. P. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut pominięcia przez organ przy rozstrzygnięciu sprawy jego wyjaśnień i argumentów.
W piśmie z 21 października 2019 r. inwestor podkreślił, że wydana decyzja obejmuje rozbiórkę całego obiektu nr 4, podczas gdy on odbudował tylko dwie ściany. Nadto podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem gospodarczo-garażowym składającym się z czterech pomieszczeń, a nie z czterema budynkami. Z tego też powodu przedłożony projekt budowlany obejmował cały budynek gospodarczo-garażowy. Zwrócił także uwagę, że ściany, które odbudował mają znaczenie zabezpieczające jego nieruchomość, a przyległy blaszany garaż nie posiada własnej ściany. Jego zdaniem zaskarżona decyzja oraz postanowienie [...]WINB nieprecyzyjnie określiły obiekt budowlany, którego projekt budowlany miał dotyczyć. Wskazał nadto, że na załatwienie poprawek w projekcie miał tylko trzy tygodnie (postanowienie otrzymał 7 czerwca 2019 r., a postanowienie zakreślało termin do 30 czerwca 2019 r.). Podsumowując wniósł o umorzenie postępowania i umożliwienie kontynuowania prac.
Decyzją z [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie kwalifikacji wykonanych przez M. P. w kwietniu 2018 r. robót budowlanych, jako samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Pr. bud. W toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48-49 Pr. bud. bezspornie ustalono, że budynek garażowo-gospodarczy (oznaczony nr 4 na szkicu sytuacyjnym) został rozebrany, a następnie inwestor – M. P. zrealizował: nową ścianę w granicy wschodniej nieruchomości o wysokości 3 m (mierząc od strony działki nr ewid. 36), a także wysokości 3,30 m (mierząc od strony działki sąsiedniej oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów 55/1) oraz nową ścianę północną o wysokości 2,68 m. Wymiary spornego budynku ustalono na 5,73 m x 6,04 m, czyli ok. 34,61 m2 powierzchni zabudowy. Inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie dokonał też zgłoszenia robót budowlanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej, o czym świadczą pisma Starosty [...] z 9 października 2018 r. i 14 sierpnia 2019 r.
Zdaniem [...]WINB całokształt zgromadzonego materiału dowodowego pozwolił organom na wykluczenie możliwości zaistnienia w analizowanym stanie faktyczny i prawnym wyjątku od podstawowej zasady ustawy Prawo budowlanej pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Jedno z odstępstw, uregulowane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga, m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych), o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przesłanką wykluczającą zastosowanie ww. przepisu w rozważanym stanie faktycznym jest brak możliwości przypisania budynkowi garażowo-gospodarczemu, oznaczonemu nr 4 na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 sierpnia 2018 r., cechy wolnostojącej.
Liczba obiektów budowlanych zlokalizowana na nieruchomości, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., przekracza dopuszczalną tym przepisem ilość obiektów wolno stojących na każde 500 m2 (dwa obiekty). Działka nr ewid. 36 posiada jedynie 0,0655 ha, a zgodnie ze szkicem sytuacyjnym, stanowiącym załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji, będącym jednocześnie załącznikiem do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 sierpnia 2018 r. budynek garażowo-gospodarczy wybudowany jest w zabudowie szeregowej, jako drugi z kolei licząc od północy. Łącznie liczba obiektów budowlanych wynosi cztery.
Według [...]WINB prawidłowo, bo zgodnie z art. 52 Pr. bud., określony został również podmiot nałożonego obowiązku. M. P. jest inwestorem budynku garażowo-gospodarczego, co zostało ustalone w toku oględzin 7 sierpnia 2018 r. i współwłaścicielem działki nr ewid.
- 36. Okoliczność ta nie została zanegowana na żadnym etapie postępowania.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił istotę, charakter i kolejne etapy postępowania legalizacyjnego przywołując brzmienie art. 48 i art. 49 ust. 1 Pr. bud. Podkreślił przy tym, że w analizowanym postępowaniu inwestor przedłożył dokumentację, o której mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Jednakże wskutek analizy tej dokumentacji przez pryzmat art. 49 ust. 1 Pr. bud. organ I instancji stwierdził, iż nie odpowiada ona przepisom prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935 – w skrócie rozporządzenie z 2012 r.). Wobec powyższego postanowieniem z [...] organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji we wskazanym w treści postanowienia zakresie.
[...]WINB oceniając następnie przedmiotowe postanowienie w świetle regulacji art. 49 ust. 1 Pr. bud. stwierdził, iż zakres żądanego uzupełnienia przedłożonej dokumentacji mieścił się w przyznanych przez prawodawcę organowi nadzoru budowlanego I instancji uprawnieniach, o czym świadczy wykaz stwierdzonych nieprawidłowości, poparty wskazaniem na konkretny naruszony przepis rozporządzenia z 2012 r. Główną zaś nieprawidłowością przedłożonego projektu budowlanego, powodującą automatycznie brak możliwości jego zaakceptowania przez organ nadzoru budowlanego, był przedmiot opracowania. Postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie budynku garażowo-gospodarczego (oznaczonego na załączniku graficznym kolorem zielonym, który to załącznik stanowi integralną część niniejszej decyzji - szkic sytuacyjny do czynności kontrolnych w dniu 7 sierpnia 2018 r.), o powierzchni zabudowy ok. 34,61 m2.
Natomiast z przedłożonego projektu budowlanego sporządzonego przez inż. Panią B. D. wynika, że pomieszczeniami przeznaczonymi do przebudowy są: garaż, garaż, garaż, pomieszczenie pomocnicze, o łącznej powierzchni zabudowy ok. 84,91 m2. Nadto, rację należy również przyznać PINB, że zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym zwolnienia z obowiązku zapewnienia przez projektanta sprawdzenia projektu budowlanego obiektu o prostej konstrukcji zostało jednak wprost wyłączone mocą normy wynikającej z art. 48 ust. 3 pkt 2 in fine Pr. bud. To zaś oznacza, że M. P. na tym etapie postępowania zobowiązany był do przedłożenia takiego właśnie projektu spornego budynku garażowo-gospodarczego, usytuowanego na terenie działki nr ewid. 36, zgodnie z wymogami art. 20 ust. 2 Pr. bud.
W sprawie niespornym jest również, że zobowiązany nie dopełnił obowiązków nałożonych postanowieniem organu II instancji z [...], wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. w związku z postanowieniem PINB z [...]. Świadczą o tym pisma zobowiązanego złożone w toku postępowania, a także samo odwołanie. Jednocześnie organ zauważył, że w żadnym z tych pism odwołujący nie wnosił o zmianę terminu wskazanego w postanowieniu z [...], umożliwiającego inwestorowi, mimo trudności z osobą autora projektu budowlanego sprostać wymaganiom m.in. prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego.
W dalszej kolejności [...]WINB wskazał, że ustawodawca z mocy art. 49 ust. 3 Pr. bud. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia nakazując mu w określonych okolicznościach zastosować przepis art. 48 ust. 1 Pr. bud., czyli nakazać rozbiórkę. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Pr. bud. Tym samym subsumpcja dokonana przez organ szczebla powiatowego była prawidłowa, co uzasadniało zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Organ II instancji odnosząc się do treści odwołania wyjaśnił, iż podniesione w nim okoliczności nie mogły zostać uwzględnione, gdyż zastosowane normy prawa nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do trybu prowadzonego postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji [...]WINB. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z kwalifikacją wykonanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej. Wyjaśnił, że w stanie wyższej konieczności wykonał tylko prace zabezpieczające. Cały budynek został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i miejscowymi. Podkreślił również, że złożył wymaganą postanowieniem z [...] dokumentację budowlaną. Jego zdaniem organ na samym początku postępowania powinien poinformować go o wysokości opłaty legalizacyjnej.
Skarżący odnosząc się do treści postanowienia [...]WINB nr [...] zarzucił, iż nie wynika z niego obowiązek złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wyłącznie dla obiektu nr 4. Dlatego też przedłożony przezeń projekt dotyczył wszystkich obiektów, które i tak wymagają przebudowy. Zaznaczył, że wyremontował (odnowił) dwie ściany a teraz ma je rozebrać, co narazi na zniszczenie przyległego do tej ściany garażu blaszanego. Podkreślił także, że nie wiedział o możliwości wystąpienia do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do naniesienia poprawek w dokumentacji projektowej, a miał tylko trzy tygodnie na szukanie nowego architekta. Liczył na to, że otrzyma właściwą pomoc od PINB.
Wobec powyższego skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy i umorzenie postępowania, celem kontynuowania prac budowlanych. Jeśli nie uzyska możliwości kontynuowania prac przy przebudowie budynku nr 4, to odnowione ściany mogą, jego zdaniem, stanowić ogrodzenie do wysokości 2,2m.
Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 7 lutego 2020 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 6 sierpnia 2020 r. skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast uczestnik postępowania W. C. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o nakazaniu M. P. rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego o wym. w rzucie 6,04m x 5,73m, usytuowanego w granicy wschodniej działki nr 36 (oznaczonego kolorem zielonym, stanowiącym integralną część decyzji – szkic sytuacyjny do czynności kontrolnych w dniu 7 sierpnia 2018 r.) stwierdził, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego rzutującym na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 48 ust. 1 i 49 ust. 3 Pr. bud. Zgodnie z brzmieniem art. 48 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganego pozwolenia na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: pkt 1 - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; pkt 2 - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 49 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: pkt 1 - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pkt 2 - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, pkt 3 - wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 1). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2).
W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust.
1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust. 3). W świetle przywołanych wyżej unormowań stwierdzić trzeba, że decyzja nakazująca rozbiórkę, o której stanowi art. 48 ust. 1 Pr. bud., może zostać podjęta tylko wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust, 1 Pr. bud. jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trzeba mieć bowiem na względzie, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Co istotne, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest obowiązkiem organu, a jego uprawnieniem, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora.
Przynosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że na działce nr 36 oprócz budynku mieszkalnego znajdują się usytuowane w zabudowie szeregowej, oznaczone na szkicu sytuacyjnym do czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 sierpnia 2018 r., stanowiącym załącznik do decyzji o nakazie rozbiórki, obiekty oznaczone nr 2 - 5. Budynki gospodarczo-garażowe to obiekty nr 2, 3 i 4, budynek garażowy blaszany to obiekt nr 5. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczy budynku nr 4. W trakcie oględzin nieruchomości, przeprowadzonych 7 sierpnia 2018 r. ustalono, że budynek nr 4 został rozebrany. Inwestor wybudował dwie ściany. Jedną - na granicy wschodniej nieruchomości o wysokości 3m od strony działki nr 36 i wysokości 3,3m od strony działki nr 55/1, drugą – ściana północna o wysokości 2,68m. Zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych uwidoczniono w dokumentacji fotograficznej, załączonej do protokołu oględzin.
Ustalono również, że inwestor w dacie rozpoczęcia robót budowlanych nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie dopełnił również obowiązku zgłoszenia. W toku postępowania organ pozyskał od Burmistrza Miasta K. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., zgodnie z którym działka nr ewid. 36 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2MN, przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W świetle powyższych ustaleń organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył tryb legalizacyjny uregulowany w przytoczonych na wstępie rozważań przepisach art. 48 i 49 Pr. bud. i zakwalifikował zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. Trafnie ocenił przy tym, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie będzie miał zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Argumentując w tym zakresie organ zauważył, że działka nr 36 posiada jedynie 0,0655ha, a objęty kontrolowanym postępowaniem budynek garażowo-gospodarczy, licząc od północy jest drugim z kolei, spośród czterech obiektów budowlanych. Z zalegających w aktach sprawy dokumentów wynika również, że w toku postępowania zażaleniowego, organ odwoławczy prawidłowo usunął z obrotu prawnego postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. i postanowieniem z 7 lutego 2019 r. nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy samowolnie odbudowywanym budynku gospodarczo-garażowym, dokonanie w trybie natychmiastowym niezbędnych zabezpieczeń budynku, poprzez skuteczne zamocowanie elementów wybudowanych w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz przedłożenie w siedzibie organu pierwszej instancji w terminie do 15 maja 2019 r. wymienionych w jego treści dokumentów, celem umożliwienia jego legalizacji, co inwestor uczynił 25 marca 2019 r. Kontrolując przedłożoną przez inwestora dokumentację, organ pierwszej instancji postanowieniem z [...], wydanym w trybie art. 49 ust. 3 Pr. bud., zobowiązał inwestora do jej uzupełnienia w terminie do 30 czerwca 2019 r., wywodząc między innymi, że projekt powinien obejmować jedynie budynek garażowo-gospodarczy będący przedmiotem postanowienia [...]WINB z [...], a nie całą zabudowę w granicy nieruchomości.
Zakreślony przez organ termin upłynął bezskutecznie, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. [...] wydał decyzję o nakazie rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,04m x 5,73 m, usytuowanego w granicy wschodniej nieruchomości (oznaczonego na załączniku graficznym kolorem zielonym, stanowiącym integralną część decyzji – szkic sytuacyjny do czynności kontrolnych w dniu 7 sierpnia 2018 r.). Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy kontrolowaną obecnie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...].
Orzekając o nakazie rozbiórki całego budynku oznaczonego na wskazanym wyżej załączniku do protokołu z 7 sierpnia 2018 r., a więc wszystkich jego 4 ścian, uwadze organów orzekających umknęło, że rozstrzygnęły one w szerszym zakresie, aniżeli popełniona została przez inwestora samowola budowlana. Istotne wątpliwości budzi przede wszystkim konieczność rozebrania ściany wspólnej pomiędzy budynkami nr 3 i 4, która to ściana, czego wyraźnie nie dostrzegają organy, nie została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, a przynajmniej w dacie orzekania o rozbiórce miarodajnych ustaleń w tym zakresie było brak oraz ściany wspólnej, zrealizowanej co prawda w warunkach samowoli budowlanej pomiędzy spornym budynkiem nr 4 i blaszanym garażem oznaczonym na szkicu nr 5. Analiza podjętych w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji dowodzi, że nie rozważyły one z należytą starannością, czy wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki w realiach rozpatrywanej sprawy jest możliwe z technicznego punktu widzenia.
Brak jest bowiem jakichkolwiek ustaleń co do tego, jak wykonanie nakazu rozbiórki wpłynie na konstrukcję budynku nr 3, który w rezultacie zostanie pozbawiony jednej ze ścian oraz budynku blaszanego nr 5. Z zebranego materiału dowodowego wynika co prawda, że budynki nr 2-5 usytuowane są w zabudowie szeregowej, niemniej jednak w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało ustalone w sposób jednoznaczny, czy każdy z tych budynków ma samodzielną konstrukcję, czy też może posiadają one wspólne elementy konstrukcyjne, jak chociażby ściany nośne. Wreszcie, o czym była już wcześniej mowa, z niekwestionowanych ustaleń organu, których skarżący nie podważał w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że wybudował on tylko dwie ściany. Co istotne, skarżący zwracał uwagę na powyższą okoliczność w piśmie uzupełniającym odwołanie od decyzji z [...], jednak organ odwoławczy nie uwzględnił jego uwag i argumentów w tym zakresie, co zasadnie stanowiło przedmiot jednego z zarzutów skargi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że nakaz rozbiórki może mieć różny zakres, może on dotyczyć całości lub części obiektu, przy czym musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu. Każda decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie. Nakaz rozbiórki może bowiem obejmować cały obiekt lub jego część, jednakże nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego.
Orzekając rozbiórkę części budynku należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego (vide: wyroki NSA z: 14 listopada 2019 r. II OSK 3266/17 – Lex nr 2750571, 15 lutego 2017 r. II OSK 1413/15 – Lex nr 2271238).
W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyroki z 26 września 2018 r. II OSK 45/18 i II OSK 46/18 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzić trzeba, że nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, jako że skarżący został zobowiązany do rozbiórki części obiektu, która nie została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowe określenie zakresu prac rozbiórkowych w treści rozstrzygnięcia, co wyraźnie umknęło organom orzekającym w sprawie, rzutuje na wykonalność decyzji, także na etapie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 404/10 brak precyzji czy też ogólnikowość stwierdzeń stwarza podstawę do różnej interpretacji treści rozstrzygnięcia i może prowadzić do uznania decyzji za niewykonalną, co stanowi jedną z przesłanek nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być również podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2005 r. nr 225, poz. 1954 ze zm.).
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że organy obu instancji nie dokonały rzetelnej analizy zakresu i rodzaju robót budowlanych wykonanych przez inwestora w kontekście sformułowania decyzji rozbiórkowej i możliwości jej wykonania. Uchyliły się także od jednoznacznego wyjaśnienia, czy objęty spornym postępowaniem budynek gospodarczo-garażowy, choć postawiony w zabudowie szeregowej, stanowi samodzielną z technicznego punktu widzenia konstrukcję, czy też może jest konstrukcyjnie powiązany z sąsiadującymi budynkami nr 3 i 5.
Kontrolując legalność decyzji rozbiórkowej trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jeden istotny aspekt sprawy. Chodzi mianowicie o zakreślony postanowieniem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z [...], wydanym w trybie art. 49 ust. 3 Pr. bud., termin na usunięcie przez inwestora nieprawidłowości w przedłożonej przezeń dokumentacji budowlanej. Termin "do 30 czerwca 2019 r." wziąwszy pod uwagę fakt, że odbiór postanowienia przez inwestora miał miejsce 7 czerwca 2019 r., wynosił w zasadzie 3 tygodnie i był zupełnie nieadekwatny do ustalonego zakresu uzupełnień, który był bardzo szeroki i w zasadzie wymagał opracowania nowego projektu budowlanego.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że z ustaleń organu wynikało między innymi, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany dotyczył przebudowy pomieszczeń: garażu, garażu, garażu, pomieszczenia pomocniczego o łącznej powierzchni zabudowy ok. 84,91 m2, podczas gdy sporne postępowanie swoim zakresem obejmowało wyłącznie budynek gospodarczo-garażowy nr 4. Pamiętać trzeba, że to nie skarżący wykonuje projekt budowlany czy też dokonuje jego uzupełnień lub korekt, a osoba, której to zleci, posiadająca stosowne uprawnienia architektoniczno-budowlane. Co prawda, skarżący aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedłożył uzupełnionej dokumentacji projektowej, a nawet wybrał, w jego przekonaniu, alternatywny sposób postępowania, bowiem wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę istniejącego budynku garażowo-gospodarczego, wraz ze zmianą konstrukcji dachu, w oparciu o projekt budowlany złożony w toku postępowania legalizacyjnego, to jednak organ, mając na uwadze regulację art. 9 k.p.a., winien poinformować skarżącego o możliwości złożenia przezeń wniosku o przedłużenie terminu określonego postanowieniem z [...], zwłaszcza, że przed wydaniem decyzji inwestor był wielokrotnie w siedzibie organu pierwszej instancji i informował, że autor projektu odmówił naniesienia poprawek w wykonanym przez siebie projekcie.
Treścią zasady informowania stron w rozumieniu art. 9 k.p.a. jest obowiązek organu administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wymogom tym organ ewidentnie nie sprostał w toku postępowania wyjaśniającego, co również rzutowało na ostateczny wynik sprawy.
Stwierdzone uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a., a w rezultacie wadliwym, bo przedwczesnym zastosowaniu art. 48 ust. 1 Pr. bud. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji rozbiórkowej, organ odwoławczy naruszył w rezultacie regulację art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na to, że stwierdzone wadliwości rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Kontynuując postępowanie organy zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej rozważania, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.
O powyższym Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się uiszczony wpis od skargi.
ał