Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] r., nr [...] o odmowie przyznania E.W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką G. D. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 11 sierpnia 2020 r. E.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. D. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy M. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką G. D., ponieważ nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", do przyznania tego świadczenia. Obecnie ma ustalone prawo do emerytury. Tym samym zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę.
W odwołaniu od tej decyzji E. W. wniosła o jej zmianę i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sierpnia 2020 r. w wysokości różnicy między kwotą pobieranej emerytury, a kwotą wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że miała już przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i pobierała je od 20 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., tj. do momentu uznania przepisu za niezgodny z przepisami Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 5 grudnia 2013 r., K 27/13 i wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym skarżąca spełnia wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikające z u.ś.r. na dzień 31 grudnia 2012 r. Po wygaszeniu świadczenia pielęgnacyjnego w 2013 r. przez kilkanaście miesięcy nie korzystała z żadnej pomocy finansowej, ponieważ nie spełniała warunków do żadnego ze świadczeń rodzinnych. Od 1 lipca 2013 r. do 3 marca 2020 r. korzystała z zasiłku dla opiekuna. Po osiągnięciu wieku emerytalnego otrzymała emeryturę i z tego względu uchylono jej prawo do zasiłku dla opiekuna od 4 marca 2020 r. Zajęta opieką przez wiele lat, nie miała świadomości o równoczesnym spełnianiu warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od października 2014 r. i możliwości wyboru korzystniejszego ze świadczeń od stycznia 2017 r. Organ pierwszej instancji nie poinformował jej w odpowiednim czasie o takiej możliwości. Dowiedziała się jednak, że opiekunowie posiadający prawo i pobierający emeryturę, w sytuacji gdy kwota emerytury jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, mogą składać wniosek o ustalenie prawa do wyższego kwotowo świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ drugiej instancji wskazał następnie, że matka skarżącej G.D. (ur. [...] stycznia 1935 r.) posiada pierwszą grupę inwalidzką z ogólnego stanu zdrowia. Z orzeczenia z [...] kwietnia 1994 r. nr akt [...] Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w P. wynika, że inwalidztwo jest trwałe i istnieje od trzech miesięcy od daty złożenia wniosku. Skarżąca posiada świadczenie emerytalne (decyzja o przyznaniu emerytury z [...] marca 2020 r., znak: [...]). Według organu drugiej instancji, brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzenie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają.
Wobec tego trudna sytuacja materialna strony, pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis u.ś.r., który takiej przesłanki nie wprowadził. Przepisy u.ś.r., jak i przepisy ustawy emerytalnej, nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury). Ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalnym, ewentualnie z dopłatą wyrównującą świadczenie niższe. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, aby w zaistniałej sytuacji dokonać "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 u.ś.r. stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, a tym bardziej z innych ustaw, aniżeli u.ś.r. Gdyby ustawodawca przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a, pkt 1b, a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w zapisie ustawowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję E.W. wniosła o uchylenie w całości decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz zobowiązanie organów pierwszej i drugiej instancji do przyjęcia oceny prawnej sądu i zaleceń co do dalszego postępowania w kierunku przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie wyłącznie językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. bez weryfikacji jej rezultatów w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej z uwagi na zmianę relacji między wysokością wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobieranego przez skarżącą świadczenia emerytalnego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzestanie na wykazaniu w zaskarżonej decyzji pierwszej napotkanej w trakcie prowadzonego postępowania, niespełnionej przesłanki mającej wpływ na odmowę ustalenia skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, co w rezultacie zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 17 ust. 5 u.ś.r., poza wynikającym z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Wyłączenie przez ustawodawcę możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mieli prawo do określonych świadczeń np. emerytury, spowodowane było tym, aby uprawniony opiekun nie pobierał tego świadczenia w sytuacji, gdy otrzymywał inne, wyższe (np. emeryturę). Waloryzacja świadczenia pieniężnego spowodowała jednak, że jest ono obecnie niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury (obecnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego – 1830 zł, wysokość emerytury skarżącej netto 1025 zł). Zdaniem skarżącej, istotnym w sprawie jest, że miała już wcześniej przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i pobierała to świadczenie w okresie od 20 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., tj. do momentu niezgodnego z zapisami Konstytucji RP (wyrok TK z 5 grudnia 2013 r., K 27/13) wygaszenia przez ustawodawcę decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Tym samym spełniała wszystkie warunki do świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z u.ś.r. na 31 grudnia 2012 r. Po wygaszeniu świadczenia pielęgnacyjnego w 2013 r. przez kilkanaście miesięcy skarżąca nie korzystała z żadnej pomocy finansowej, gdyż nie spełniała warunków do żadnego ze świadczeń rodzinnych. Z konieczności skarżąca skorzystała z możliwości złożenia wniosku o zasiłek dla opiekuna, który otrzymywała od 1 lipca 2013 r. i przez pierwsze kilka lat otrzymywała zasiłek w kwocie 520,00 zł, a od listopada 2018 r. w kwocie 620,00 zł. Z zasiłku tego korzystała do 3 marca 2020 r. Z osiągnięciem wieku emerytalnego decyzją z [...] marca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącej prawo do emerytury (emeryturę pobiera w kwocie 1 025,00 zł) i w związku z tym organ pomocowy [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję o uchyleniu prawa do zasiłku dla opiekuna od 4 marca 2020 r.. Emerytura była dla skarżącej świadczeniem kwotowo wyższym od pobieranego zasiłku.
Skarżąca zajęta opieką przez wiele lat nie miała świadomości, gdyż nie była informowana przez organ pomocowy, że od października 2014 r. (od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 i w rezultacie zmiany stanu prawnego) oprócz spełniania warunków do pobieranego zasiłku dla opiekuna spełniała również warunki do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej nie poinformowano, że od stycznia 2017 r. miała ustawową możliwość wyboru jednego korzystniejszego dla niej świadczenia rodzinnego, gdyż zachodził zbieg do wskazanych świadczeń rodzinnych (tj. pobieranego wtedy zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, o które gdyby organ zechciał skarżącą poinformować, mogła się starać wybierając świadczenie pielęgnacyjne jako korzystniejsze od zasiłku dla opiekuna). W lipcu 2020 r. skarżąca dowiedziała się, a następnie tę informację potwierdziła, m.in. u Rzecznika Praw Obywatelskich, że opiekunowie posiadający prawo i pobierający emeryturę w sytuacji, gdy kwota ich emerytury jest niższa od aktualnie obowiązującej kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, mogą składać wniosek o ustalenie prawa do wyższego kwotowo świadczenia pielęgnacyjnego.
Wówczas nawet po otrzymaniu z organu decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mają możliwość odwołać się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a wówczas organy odwoławcze lub sądy administracyjne orzekają na korzyść opiekunów. Zdaniem skarżącej, decyzje organów obu instancji powinny zostać uchylone, gdyż zostały wydane wyłącznie w oparciu o wykładnię językową przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) bez weryfikacji jasnych rezultatów wykładni językowej, w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej, z uwagi na zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczenia emerytalnego, którego pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Organ administracji wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W piśmie z 30 grudnia 2020 r. skarżąca oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej).
Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca warunki te spełnia.
Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W rozpoznawanej spór prawny na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. sprowadza się do tego, czy skarżącą jako posiadająca ustalone prawo do emerytury może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, czy też może wyłącznie w wysokości różnicy między kwotą emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że osoba posiadająca prawo do emerytury z racji możliwości podejmowania w pewnym zakresie zatrudnienia może być uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i stwierdzeniem konieczności stałej pomocy innej osoby.
Rozważając tak zarysowany spór – sąd zauważa, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przy niezmienionej treści budzi obecnie liczne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji i wymaga pilnej interwencji legislatywy oraz dostosowania brzmienia tegoż przepisu do aktualnych warunków społecznych w Polsce. Wątpliwości te wynikają z faktu, że w aktualnych realiach społecznych świadczenie pielęgnacyjne często jest znacznie wyższe niż świadczenie emerytalne, co wiąże się z chęcią uprawnionych osób do skorzystania z dobrodziejstwa tego świadczenia. Stan niepewności prawa i sytuacji prawnej, będących konsekwencją tych rozbieżności interpretacyjnych – pogłębia dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Wyrok ten dotyczy, co prawda, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby posiadającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, niemniej jednak zawiera w uzasadnieniu szereg wskazówek interpretacyjnych wskazanego przepisu o charakterze ogólnym, generalnym i uniwersalnym, mających znaczenie dla jego interpretacji w tej sprawie.
Brak odpowiedniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ujednolicającej orzecznictwo sądowe nie ułatwia praktycznego stosowania tegoż przepisu tak przez organy administracji publicznej, nastawione na oszczędne wydatkowanie środków publicznych, zwłaszcza zaś w dobie obecnej pandemii i mocno już nadszarpniętych finansów publicznych, jak i sądy administracyjne poszukujące przeróżnych prawnych argumentów przemawiających za jego interpretacją, począwszy od mocno restrykcyjnej, po najbardziej liberalną. Taka sytuacja nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa wśród osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, a mających ustalone prawo do emerytury. W efekcie osoby te – w zależności od przyjętego stanowiska interpretacyjnego – znajdują się w różnej sytuacji prawnej, co nie wypełnia wymogu równego ich traktowania.
Wobec tego sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, w oparciu o szerszą analizę aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji, że obecnie można wyróżnić trzy zasadnicze nurty interpretacyjne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obszarze przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom o ustalonym prawie do emerytury, a w ich ramach także różne argumenty prawne.
Uwzględniając kryterium częstotliwości wyrażania poszczególnych poglądów przez judykaturę, jak i mając na uwadze ewolucję poglądów i argumentów poszczególnych składów orzekających na przestrzeni czasu, za dominujący można obecnie przyjąć pogląd, opowiadający się za przyznaniem uprawnionemu prawa wyboru świadczeń, z czym wiąże się zawieszenie prawa do emerytury w przypadku zbiegu prawa do emerytury i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewiele rzadziej wyrażany jest również, zwłaszcza przez wojewódzkie sądy administracyjne pogląd, opowiadający się za przyznawaniem uprawnionym świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między tym świadczeniem a świadczeniem emerytalnym.
Natomiast często przyjmowany do czasu podjęcia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a obecnie raczej incydentalnie, pogląd wyraża przekonanie, że osobie o ustalonym prawie do emerytury nie przysługuje w ogóle świadczenie pielęgnacyjne.
Zgodnie z pierwszym z wymienionych poglądów – dla którego reprezentatywne są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 10 sierpnia 2020 r., I OSK 487/20, z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 659/20, z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, i I OSK 2006/20, z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20, a także przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19 – w obecnych warunkach ograniczenie się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej, w tym zasady równości, nakazującej w ten sam sposób traktować podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji, jeśli brak jest dostatecznych przesłanek do różnicowania ich sytuacji.
Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego – dokonując wedle tych reguł wykładni spornego przepisu oraz nie znajdując przekonujących argumentów uzasadniających różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych mających i niemających ustalonego prawa do emerytury – uznają jednakże, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.
Podnoszą oni też, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (tak art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.e.r.f.u.s.". Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne zwolennicy zawieszenia prawa do emerytury uznają, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Przedstawiciele tego nurtu podnoszą, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jako inny argument przemawiający za prezentowanym poglądem powołują oni również fakt, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Zwolennicy drugiego z poglądów – a zaprezentowanego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 i z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, a także wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 czerwca 2020 r., II SA/Go128/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 210/20, i II SA/Ol 322/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 czerwca 2020 r., II SA/Rz 411/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 czerwca 2020 r., IV SA/Wr 64/20 – również wprost odwołując się do tych samych zasad konstytucyjnych, a także wykładni historycznej oraz celu regulacji prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. analogicznie jak zwolennicy pierwszego nurtu interpretacyjnego uznają, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).
Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli.
U.ś.r. w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, że zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów. W konsekwencji przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego przyjmują, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jednakże – odmiennie niż to zaprezentowano w przypadku pierwszego kierunku interpretacyjnego – nie w związku z zawieszeniem prawa do emerytury, lecz w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Istotną bowiem cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związaną z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Inna wykładnia tegoż przepisu – przy braku uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne – narusza w myśl tego nurtu fundamenty aksjologiczne wyrażone w Konstytucji RP. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej i sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad. Wedle prezentowanego poglądu, zachowanie zasad konstytucyjnych nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury.
Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzin.
Przedstawiciele ostatniego z wyróżnionych poglądów, incydentalnie obecnie wyrażanego, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczyli – czego wyrazem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, z 20 marca 2014 r., I OSK 416/13, z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15, z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 września 2017 r., II SA/Łd 485/17 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2015 r., I SA/Wa 13/15 – zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Ich zdaniem przemawia za tym wykładnia językowa przywołanego przepisu, a także odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Podnoszą oni, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W takim przypadku nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy u.ś.r. nie umożliwiają przy tym miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy, zakładając, że w każdym przypadku nie jest możliwy zbieg świadczeń emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie narusza – w ich opinii – zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Mając na uwadze wskazane rozbieżności interpretacyjne, ich ewolucję i zmienność w czasie argumentów, a także treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którego interpretacja nie może pomijać innych przepisów – sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przyjął, jako najbardziej optymalną i respektującą reguły wykładni prawa oraz otoczenie prawne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w tym jego spójność z innymi przepisami normującymi kolidujące ze sobą świadczenia oraz spójność rodzimej regulacji zabezpieczenia społecznego, pierwszą z zaprezentowanych interpretacji spornego przepisu. Korzystna dla strony prokonstytucyjna wykładnia tegoż przepisu nie może prowadzić do rezultatów contra legem.
W ocenie sądu, sam fakt ustalenia skarżącej prawa do emerytury nie oznacza jeszcze, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem podnosi się jednolicie w judykaturze, w tym w części powołanych przy okazji prezentacji nurtów interpretacyjnych art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (tak np. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na gruncie tej sprawy za wadliwy zatem uznać należy prezentowany przez organy obu instancji pogląd, wedle którego ustalenie skarżącej prawa do emerytury wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, nawet w razie zawieszenia prawa do tego pierwszego, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. – w obu jego postaciach. Konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu jest jego wadliwe zastosowanie, nie wspominając o wadliwie poczynionych ustaleniach faktycznych. Te bowiem pozostają w ścisłym związku ze sposobem rozumienia normy materialnoprawnej. Oczywistym jest bowiem, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie determinuje sposób rozumienia prawa materialnego. W niniejszej sprawie w konsekwencji błędu interpretacyjnego organy nie tylko zaniechały realizacji ciążących na nich obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, ale również uniemożliwiły skarżącej zawieszenie prawa do emerytury, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 9, art. 77 i art. 77 § 1 k.p.a. Pomimo tego, że już w oświadczeniu z 31 sierpnia 2020 r. skarżąca deklarowała gotowość wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie emerytury, w następstwie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. organy zaniechały podjęcia odpowiednich działań, które umożliwiłyby jej złożenie w organie emerytalno-rentowym wniosku o zawieszenie emerytury, choćby poprzez wyznaczenie terminu na dopełnienie tej formalności, a następnie ustalenie, czy prawo do emerytury zostało faktycznie zawieszone. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji przeprowadzi zatem postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej. W odpowiedni sposób zorganizuje działania w koordynacji z organem emerytalno-rentowym by nie pozbawić skarżącej należnego jej świadczenia.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
dc