Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia M.O. i M.O., uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy G. z: [...] r. znak:: [...] i zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla M. i M.O. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym, na działce nr ewid. 126/4, obręb [...] M., gm. G. do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą usytuowanego na działce nr ew. gruntów 126/4 w miejscowości M. 12, gm. G..
Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z: [...] r. Wójta Gminy G., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla M. i M.O. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym, na działce nr ew. 126/4, obręb: [...] M., gm. G.. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że 17 kwietnia 2018 r. M. i M.O. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 lipca 2020 r., organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budynku inwentarskiego M.O., samowolnie nadbudowanego i rozbudowanego, a użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą, usytuowanego na dz. nr ew. 126/4 w miejscowości M.
12. Z uwagi na fakt, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia legalności nadbudowy i rozbudowy budynku na działce nr ew. 126/4, obręb M., którego dotyczy również niniejsze postępowanie, rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie. W przypadku stwierdzenia, że nadbudowa i rozbudowa budynku nastąpiła w sposób nielegalny, będzie to skutkowało koniecznością wydania decyzji odmownej w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zawiesza się do czasu wydania ostatecznego orzeczenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M.O. i M.O. wnieśli o jego uchylenie i zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej nieruchomości, podnosząc zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie ma wpływ na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie oraz art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przez co organ nie wskazał w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, przez co doszło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, na skutek którego strona nie poznała argumentów prawnych leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia.
W toku postępowania zażaleniowego organ drugiej instancji ustalił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z: [...] września 2020 r. nr: [...], znak:: [...] pkt 1 - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) z: [...] lipca 2020 r., nr: [...], znak:: [...], w części merytorycznej, dotyczącej nałożenia na M. i M. O. określonych obowiązków; pkt 2 - uchylił postanowienie PINB z: [...] lipca 2020 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów i orzekł o nowym terminie.
Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a."), uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekło jak wskazano na wstępie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym.
Użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.
Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Organ administracji jest obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.
Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Jak podkreślił następnie organ drugiej instancji wnioskiem z 17 kwietnia 2018 r. M. i M.O. wystąpili do Wójta Gminy G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym na działce o nr ew. 126/4, obręb [...] M. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. -dalej w skrócie "u.p.z.p."). Podstawową zasadą wynikającą z przepisów u.p.z.p. jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem w świetle art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
W świetle art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, a jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem, regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zagospodarowania przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Ta zasada pozostaje w ścisłym związku z analogiczną regułą Prawa budowlanego (które reguluje kolejny etap procesu inwestycyjnego), zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.).
Zdaniem Kolegium wykładnia funkcjonalna unormowań u.p.z.p., dotyczących decyzji lokalizacyjnych i o warunkach zabudowy nie daje podstaw do wniosku, że po rozpoczęciu zamierzenia inwestycyjnego inwestor w sposób dowolny może wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, zwłaszcza z procedurą legalizacyjną. Z unormowania zawartego w Prawie budowlanym wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego.
Zatem w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest także w odniesieniu do przedsięwzięcia już zrealizowanego - wówczas, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, przy czym możliwość przedsięwzięcia zrealizowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie.
Jak podkreśliło następnie SKO z akt sprawy wynika, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą usytuowanego na działce nr ew. 126/4 w miejscowości M. 12, gm. G. W uzasadnieniu postanowienia z: [...] września 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał m.in., iż: "Dokonując analizy zgodności realizacji przedmiotowego obiektu z pozwoleniem na budowę wydanym w roku 1970 i projektem budowlanym, wskazać należy:
Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia: [...].03.1970 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wg projektu typowego [...] oraz projektu typowego budynku inwentarskiego [...]. Z dokumentacji projektowej wynika, że projektowano budowę parterowego budynku inwentarskiego, z poddaszem użytkowym (składowym) o wymiarach 17,92m x 6,52m, wysokości 6,40m, usytuowanego w odległości 3,0m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Projektowano wykonanie pomieszczeń kurnika, paszami oraz dwóch pomieszczeń z boksami dla tuczników, macior, prosiąt, owiec, klaczy ze źrebięciem i krów.
Dodatkowo, jak wynika ze zgłoszenia z dnia 11.02.2003 r. do istniejącego budynku inwentarskiego miał zostać dobudowany ".parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,8/7,2m (34,56m2 zabudowy) związany z produkcją rolną przewidziany jako magazyn płodów rolnych." Z pisma Wójta Gminy G. z 26.10.2011r., znak: [...] wynika, Urząd Gminy w G. nie przyjął zgłoszenia ani nie wydał decyzji na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny dla Pani M. O. lub W. W. Jak wynika z ustaleń oględzin przeprowadzonych przez organ szczebla powiatowego w dniu 02.03.2009r., w dniu 30.12.2011r., w dniu 23.03.2015r. oraz w dniu 04.05.2015r. na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, którego pierwotna bryła ma wymiary 18,0m (z ociepleniem 18,15m) x 6,90 do 7,05m i wysokość 6,7m, natomiast część dobudowana ma wymiary 3,5m x 6,50m i jest dwukondygnacyjna. Budynek jest usytuowany w odległości 2,5m od ogrodzenia z nieruchomością sąsiednią.
W budynku głównym zlokalizowane są w poziomie przyziemia następujące pomieszczenia: dwa pokoje, przedpokój, łazienka i dwa pomieszczenia gospodarcze, natomiast w części wybudowanej w 2003 r.- kuchnia oraz wiatrołap.
Z inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego (...), na potrzeby postępowania podziałowego działki nr ew. 126 w dniu 09.05.2007r. wynika, że budynek główny ma wymiary 18,20m x 7,04m i usytuowany jest w odległości 2,47m do 2,73m od granicy nieruchomości, część dobudowana ma wymiary 3,53m x 6,55m".
Dalej w uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia: [...] września 2020 r. wskazano - "Wyjaśnić nadto należy, gdyż kwestia ta jest kontestowana przez strony, że nie ma możliwości uznania, że rozbudowa przedmiotowego obiektu, została dokonana w oparciu o zgłoszenie z dnia 11.02.2003r. Do istniejącego budynku inwentarskiego miał bowiem zostać dobudowany "parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,8/7,2m (34,56m2 zabudowy) związany z produkcją rolną przewidziany jako magazyn płodów rolnych." Faktycznie został zrealizowany budynek mieszkalny, dwukondygnacyjny o wymiarach 3,50m x 6,50m. (...)
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, że istniejący obiekt budowlany został nadbudowany i rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże zmieniono również sposób użytkowania obiektu, który został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia: [...].03.1970r. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że obiekt miał pełnić funkcję budynku inwentarskiego i to jest jego legalny sposób użytkowania. Natomiast w chwili obecnej budynek pełni funkcję budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. W sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, tj. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w wyniku czego zmieniono warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i bezpieczeństwa pożarowego w ww. budynku".
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w stosunku do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 17 kwietnia 2018 r. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie przyjąć należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu do 18 września 2020 r.). Możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie.
Pomiędzy postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy uregulowanym w przepisach u.p.z.p. a postępowaniem legalizacyjnym, prowadzonym przed właściwym organem nadzoru budowlanego w trybie przepisów Prawa budowlanego istnieje ścisła zależność. Skoro więc w odniesieniu do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy prowadzone jest przed PINB postępowanie administracyjne, to do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania, brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla innego przedmiotu (zakresu) niż wynikający z przedmiotu sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Warunki zabudowy polegające na rozbudowie, nadbudowie czy też zmianie sposobu użytkowania budynku mogą być wydane tylko dla obiektów wzniesionych zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.
Zatem w sytuacji, gdy zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne w stosunku do obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - to w ocenie Kolegium - do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania legalizacyjnego nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy, chyba że przedmiot wniosku o warunki zabudowy jest tożsamy z przedmiotem i dla potrzeb postępowania legalizacyjnego.
Obiekt, co do którego toczy się postępowanie legalizacyjne, nie może poza postępowaniem legalizacyjnym, podlegać innym zamierzeniom inwestycyjnym, tylko tym związanym z toczącym się postępowaniem przed organem nadzoru. Ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego mają znaczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jak zostało to już podniesione przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w przedmiocie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą usytuowanego na działce nr ew. 126/4 w miejscowości M. 12, gm. G.. PINB postanowieniem z: [...] lipca 2020 r., podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. nałożył na skarżących m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr ew. gruntów 126/4 w miejscowości M. 12, gmina G. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudów i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostatecznym postanowieniem z: [...] września 2020 r., pkt 1 - utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie w części merytorycznej i w pkt 2 - uchylił postanowienie PINB z: [...] lipca 2020 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów i orzekł o nowym terminie.
Jednakże na powyższe ostateczne postanowienie z 18 września 2020 r. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a zatem nie jest ono prawomocne. W związku z czym należało zrewidować postanowienie organu I instancji, co znalazło swój wyraz w sentencji niniejszego postanowienia.
W świetle powyższych wywodów Kolegium zgodziło się z organem gminy, że fakt prowadzenia przed PINB postępowania w stosunku do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla tego postępowania, ponieważ przedmiot wniosku o warunki zabudowy jest różny od przedmiotu zakreślonego postanowieniem organu nadzoru budowalnego. Jest to zatem kwestia, której brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne, zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ I instancji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, stosownie do art. 97 § 2 k.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.O. i M.O. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie ma wpływ na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie niniejszej. Zdaniem skarżących wpływ decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na postępowanie prowadzone przez PINB nie przesądza o tym, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.
W związku z zarządzeniem Sędziego z 21 stycznia 2021 r., pismem procesowym z 3 lutego 2021 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpis powyższego pisma doręczono skarżącym 25 lutego 2021 r. i uczestnikom postępowania 26 i 24 lutego 2021 r., którzy w terminie 14 dni nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącymi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy a także wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekują tego skarżący.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Zgodnie z treścią wspomnianego wyżej przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "zawiesza", oznacza, że zawieszenie postępowania na jego podstawie ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, iż kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Zaistnienie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do zawieszenia postępowania z urzędu, niezależnie od stanowiska procesowego stron postępowania i niezależnie od ich woli, czy też podejmowanych działań w celu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego.
Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Warszawie z 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 427/02, 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11, 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12, 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1793/19, 9 października 2019 r. sygn. akt I OSK 520/19 i I OSK 521/19, 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1757/19, wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 150/16 – wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia - musi wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do jej rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie to jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.
W ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. podkreślić następnie należy, że w świetle przepisów obowiązującego prawa regułą jest możliwość ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla inwestycji (przyszłych) planowanych do zrealizowania, co wynika jasno z regulacji art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Z kolei według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: pkt 1 - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; pkt 2 - teren ma dostęp do drogi publicznej; pkt 3 - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; pkt 5 - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jeśli natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma dotyczyć obiektu już istniejącego, co jest możliwe w przypadku planowanej (przyszłej) zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, bądź też planowanej przebudowy lub rozbudowy obiektu, to warunkiem jest, że musi być to obiekt istniejący legalnie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, a jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Trafnie stwierdził wobec tego organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wykładnia funkcjonalna unormowań u.p.z.p., dotyczących decyzji lokalizacyjnych i o warunkach zabudowy nie daje podstaw do wniosku, że po rozpoczęciu zamierzenia inwestycyjnego inwestor w sposób dowolny może wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, zwłaszcza z procedurą legalizacyjną.
Z unormowania zawartego w Prawie budowlanym wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Zatem w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianym, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest także w odniesieniu do przedsięwzięcia już zrealizowanego - wówczas, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, przy czym możliwość przedsięwzięcia zrealizowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. (w brzmieniu do 18 września 2020 r., obecnie w trybie art. 48b ust. 2 Pr. bud.).
Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji (vide: wyroki: NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12, WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 957/19, WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 471/19 oraz z 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 317/19, WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 265/18, WSA w Łodzi z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 921/17, WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 314/16 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od 2009 r. przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Postanowieniem z: [...] września 2020 r., nr: [...], znak:: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia M.O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z: [...] lipca 2020 r., nr: [...], znak:: [...] wstrzymujące roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr ew. 126/4 w miejscowości M. 12, gmina G. oraz nakładające obowiązek wykonania niezbędnego zabezpieczenia budowy i przedstawienia: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce o nr ewid. 126/4 w miejscowości M. 12, gmina G. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z: [...] lipca 2020 r. w części dotyczącej merytorycznej, dotyczącej nałożenia na M.O. i M.O. określonych obowiązków oraz uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z: [...] lipca 2020 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów do 30 września 2020 r. i orzekł o nowym terminie ich wykonania do 31 grudnia 2020 r.
Tutejszemu Sądowi z urzędu wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 lutego 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 829/20, oddalił skargę M.O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z: [...] września 2020 r. Wyrok nie jest jeszcze prawomocny.
Zatem, w rozpatrywanej sprawie kwestią niesporną jest fakt, że skarżący w ramach toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego mocą ostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z: [...] września 2020 r. zobowiązani zostali do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy dla ściśle określonej w tym postanowieniu inwestycji. Jednakże szczegółowa analiza akt sprawy dowodzi, że skarżąca poza toczącym się postępowaniem legalizacyjnym, wnioskiem z 17 kwietnia 2018 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, spełniającego funkcje ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku.
Zakres wspomnianego wyżej wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 17 kwietnia 2018 r., co trafnie dostrzegł organ drugiej instancji, zaledwie w niewielkim zakresie pokrywa się z przedmiotem postępowania legalizacyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowalnego w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Wobec powyższego zgodzić się trzeba z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P., że dopóki postępowanie legalizacyjne się nie zakończy ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciem, brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla innej inwestycji aniżeli objęta postępowaniem legalizacyjnym. Trafnie zauważył organ drugiej instancji, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczące rozbudowy czy nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów mogą dotyczyć tylko takich obiektów, które istnieją legalnie. Obecnie kwestia legalności budynku, stanowiąca na gruncie rozpatrywanej sprawy zagadnienie wstępne, jest przedmiotem toczącego się postępowania przed innym organem – organem nadzoru budowlanego i nie jest ostatecznie rozstrzygnięta.
Na chwilę obecną nie jest więc możliwe pozytywne ani negatywne wypowiedzenie się przez organ w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na wniosek z 17 kwietnia 2018 r., co uzasadniało zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Na marginesie powyższych rozważań wyjaśnić trzeba, że jeśli skarżąca jest zainteresowana uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (nie przesądzając czy będzie to decyzja pozytywna czy negatywna), to ma do wyboru dwie alternatywne możliwości. Po pierwsze, może zmodyfikować wniosek z 17 kwietnia 2018 r. i dostosować go do zakresu (przedmiotu) postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Po drugie, może zrealizować zalecenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wystąpić z odrębnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tym drugim jednak przypadku powinna liczyć się z tym, że dopóki postępowanie legalizacyjne nie zakończy się przez organami nadzoru budowlanego, wniosek z 17 kwietnia 2018 r. w pierwotnym brzmieniu nie będzie mógł zostać rozpoznany przez właściwy organ co do istoty.
Skoro więc zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odpowiada przepisom obowiązującego prawa, a żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku, Sąd zobligowany był oddalić skargę.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
dc