Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1199/14

Uzasadnienie

Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury L. Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania M. i A. K. od decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2014r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] w miejscowości N., gm. N. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że we wniosku z dnia [...] lipca 2014r. A. i M. K. wystąpili do Starostwa Powiatowego w L. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, energetycznymi, wodno-kanalizacyjnymi przyłączami WLZ, wodociągowym, lok. kanalizacji sanitarnej na działkach [...] i [...] w obrębie N., gmina N.. Do wniosku dołączyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. W aktach postępowania znajduje się też decyzja Starosty L. z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...] o zezwoleniu M. i A. K. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego część działki nr [...].

W dniu 25 lipca 2015r. organ I instancji skierował do I. O., będącej właścicielką działki nr [...], przez którą ma przechodzić przyłącze wodociągowe, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do dnia 5 września 2014r. nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym. Organ wskazał, że niezbędne jest dostosowanie powierzchni minimalnej działek oraz powierzchni zabudowy do ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w ocenie organu I instancji budynek wykracza poza teren oznaczony w planie symbolem MR i częściowo znajduje się na terenie oznaczonym symbolem RP. Dodatkowo Starosta L. wskazał, że mapa do celów projektowych winna zostać uzupełniona o linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Organ I instancji wskazał także, że działki objęte inwestycją sąsiadują z obszarem oznaczonym w planie jako ZC (tereny zieleni cmentarnej), na którym ustalenia zakazują lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza, natomiast projektowany budynek ma być usytuowany około 20 m od granicy terenu oznaczonego w planie symbolem ZC.

Ponadto, w ocenie organu, projekt zagospodarowania działki i projekt zagospodarowania terenu winien być sporządzony przez projektanta z odpowiednimi uprawnieniami, natomiast pod oświadczeniem o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej brak jest podpisu projektanta branży architektoniczno-budowlanej.

Jak wynika z akt postępowania w dniu [...] września 2014r., w wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem, inwestorzy dokonali uzupełnienia dokumentacji.

W dniu [...] września 2014r. działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że inwestorzy jedynie częściowo uzupełnili nieprawidłowości określone w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014r. W ocenie Starosty L. inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ma być realizowana na terenie MR, na którym dopuszczalna jest realizacja zabudowy mieszkaniowej niskiej, według warunków jak dla terenu MN. Powierzchnia działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę (część działek [...] i [...] nie przekracza 723 m2, a w związku z powyższym nie spełnia wymogów planu, który dla terenu oznaczonego symbolem MN określa minimalną powierzchnię działki budowlanej jako 1000 m2.

Ponadto projektowany obiekt znajduje się w odległości około 20 m od granicy obszaru przeznaczonego w planie pod tereny zieleni cmentarnej (ZC), a w związku z tym narusza § 3 ust. 5 pkt 5.3 ppkt 3 planu stanowiący, że w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie wnieśli M. i A. K.. Podnieśli, że łączna powierzchnia działek objętych zagospodarowaniem (tj. działki [...], [...] oraz [...] wynosi 2803 m2, a w związku z tym jest zgodna z ustaleniami planu. Ponadto stwierdzili, że projektowana inwestycja ma znajdować się w odległości 70 m od granicy istniejącego cmentarza, a w związku z tym jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołujących uznanie, że odległość określona w § 3 ust. 5 pkt 5.3 ppkt 3 planu dotyczy obszaru określonego jako ZC powodowałoby, że obszar MR zostanie faktycznie zmniejszony o około 30 m. Ponadto odwołujący przywołali treść § 3.1. i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach 50-150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynku korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Z uwagi na fakt, że wszystkie budynki są zwodociągowane, inwestycja nie narusza wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu. Odwołujący zwrócili się także z prośbą o zajęcie korzystnego dla nich stanowiska z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe, w jakich się obecnie znajdują. Do odwołania dołączono: kserokopie decyzji podziałowych Wójta Gminy N. znak: [...] oraz [...], kserokopię mapy do celów projektowych z naniesionymi liniami rozgraniczającymi, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pismo proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej w N., a także pismo z Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej o trudnych warunkach mieszkaniowych.

Mając na uwadze, iż interpretacja zapisów planu nastręcza trudności z uwagi na rozbieżność pomiędzy granicą istniejącego cmentarza, a terenu oznaczonego w planie jako ZC (zieleń cmentarna), w trakcie postępowania odwoławczego organ wystąpił do Zakładu Projektowo-Budowlanego P. P.-S. E.-P.

w L., z prośbą o interpretację ww. zapisów planu poprzez odpowiedź na pytania:

czy zawarty w § 5.3 pkt 3 planu zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50 metrów od granicy cmentarza obowiązuje jedynie na terenie oznaczonym w rysunku planu jako ZC (tereny zieleni cmentarnej), czy dotyczy także zabudowy na działkach oznaczonych w planie jako obszary o innym przeznaczeniu, a także czy ww. zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50 metrów od granicy cmentarza dotyczy odległości od granicy obecnie istniejącego cmentarza, czy też granicy terenu określonego na rysunku planu jako ZC (tereny zieleni cmentarnej), na którym zgodnie z § 5.3 pkt 1 planu jest dopuszczalna budowa lub rozbudowa cmentarzy od warunkiem jednoczesnego nasadzenia pasa zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 metrów.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2014r. mgr, inż. M. K. poinformował, że ustalenia zawarte w § 3 ust. 5.3 pkt 3 dotyczą zakazu lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50,0 m od granicy cmentarza.

Zgodnie z częścią graficzną będącą rysunkiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego integralną część uchwały, teren zieleni cmentarnej ozn. symbolem ZC został wyznaczony na działce ozn. nr ew. [...] i części działki ozn. nr ew. [...]. W związku z powyższym z planistycznego punktu widzenia "granicą cmentarza" jest linia rozgraniczająca tereny o różnym sposobie użytkowania i w stosunku do tej linii obowiązuje powyższy zakaz. Ponadto w odpowiedzi powołano § 3.1. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, stanowiący, iż "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150,0 m; odległość ta może być zmniejszona do 50,0 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone".

Wskazana w ustaleniach przedmiotowego planu odległość 50,0 m od granicy cmentarza, dotycząca zakazu lokalizowania obiektów kubaturowych, stanowi - zdaniem urbanisty - odniesienie do przytoczonego przepisu prawa. Działki objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od terenu wskazanego w planie jako zieleń cmentarna. Ponadto, zgodnie z § 13 ust. 4 planu w zabudowie i zagospodarowaniu terenu uwzględnia się również ustalenia dla terenów i obiektów sąsiednich, w szczególności dotyczące obiektów i sieci infrastruktury technicznej oraz obiektów poddanych ochronie.

Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego o możliwości realizacji danej inwestycji w terenie przesądzają m.in. przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego dla niniejszej sprawy istotna jest ocena możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym zgodnie z ww. przepisami.

Na przedmiotowym terenie obowiązują ustalenia uchwały Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N.. Z rysunku będącego załącznikiem do planu, jak również z załączonego do wniosku wypisu z planu wynika, że inwestowane działki położone są w miejscowości N., gmina N. na obszarach o różnym przeznaczeniu. Działka nr [...] w części północnej leży w terenie zieleni cmentarnej ZC, w pozostałej części leży na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy RP. Działka nr [...] w części południowej leży na terenie zabudowy zagrodowej MR z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej MN, w pozostałej części leży na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy RP. Działka nr [...] od strony południowej leży w terenie zabudowy zagrodowej MR z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej MN, w pozostałej części leży na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy RP.

Działka nr [...] od strony południowej leży w terenie zabudowy zagrodowej MR z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej MN, w pozostałej części leży na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy RP. Projektowania inwestycja jest planowana na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MR, w odległości około 70 m od granicy istniejącego cmentarza i około 20 m od granicy obszaru oznaczonego w planie jako ZC (zieleń cmentarna).

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące odległości projektowanego budynku od granicy cmentarza, która uniemożliwia udzielenie pozwolenia na budowę. Jest ono także zbieżne z opinią wyrażoną w tej sprawie przez autora planu. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 3 ust. 5.3 na terenach oznaczonych symbolem ZC – tereny zieleni cmentarnej:

1. 1) dopuszcza się budowę lub rozbudowę cmentarzy od warunkiem jednoczesnego nasadzenia pasa zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 metrów;
2. 2) dopuszcza się lokalizowanie budynków związanych z funkcją cmentarza, w szczególności obiektów kultu religijnego;
3. 3) zakazuje się lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50 metrów od granicy cmentarza;
4. 4) zasady eksploatacji cmentarza należy ustalić w oparciu o dokumentację hydrogeologiczną terenu przy pozytywnym uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w L..

W piśmie z dnia [...] października 2014r. mgr inż. M. K. poinformował, że ustalenia zawarte w § 3 ust. 5.3 pkt 3, tj. zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50,0 m od granicy cmentarza mają odniesienie do linii rozgraniczającej tereny o różnym sposobie użytkowania i w stosunku do tej linii obowiązuje powyższy zakaz. Działki objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od terenu wskazanego w planie jako ZC. Ponadto, jak to stwierdził autor planu, zgodnie z § 13 ust. 4 planu w zabudowie i zagospodarowaniu terenu uwzględnia się również ustalenia dla terenów i obiektów sąsiednich, w szczególności dotyczące obiektów i sieci infrastruktury technicznej oraz obiektów poddanych ochronie.

W związku z powyższym, pomimo, iż inwestycja planowana jest na terenie określonym w planie symbolem MR, to z uwagi na ograniczenia planu zawarte w ustaleniach dla terenu ZC, należy stwierdzić, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych. Ponadto należy mieć na uwadze, że - jak wskazano powyżej - na terenie określonym w planie symbolem ZC dopuszczalna jest rozbudowa cmentarza, co mogłoby spowodować, że lokalizacja projektowanego budynku będzie naruszała przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Fakt, iż inwestorzy dysponują pismem proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej w N. o braku zamiaru kupna działki [...] nie przesądza o braku możliwości dokonania rozbudowy cmentarza w przyszłości.

Ponadto należy mieć na uwadze, że zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2013r. (II SA/Gl 1308/12) celem publicznym jest także zakładanie cmentarzy wyznaniowych.

Mając na względzie powyższe Wojewoda stwierdził, że decyzja wydana przez organ I instancji jest słuszna. Na terenie objętym zagospodarowaniem niedopuszczalne jest sytuowanie obiektów kubaturowych, a w związku z tym zasadnie organ I instancji orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § ust. 1.6 pkt 7 na terenach oznaczonych symbolem MR (tereny zabudowy zagrodowej) dopuszcza się realizację, w granicach obrysu jednostki funkcjonalnej określonej rysunkiem planu, zabudowy letniskowej (według warunków jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej (według warunków jak dla terenów MN) oraz usług komercyjnych (według warunków jak dla terenów U), z warunkiem, że zwarty obszar terenów zabudowy letniskowej, jednorodzinnej lub usługowej nie może przekraczać 5.000 m2 na gruntach I-III klasy bonitacyjnej oraz 1 ha dla gruntów IV klasy bonitacyjnej. Projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, natomiast należy uznać, że jest to zabudowa jednorodzinna określona w planie symbolem MN. Na terenie objętym inwestycją, zgodnie z cytowanymi wyżej ustaleniami planu, dopuszczalne jest realizowanie zabudowy mieszkaniowej niskiej jak dla terenów MN.

Zgodnie z § 3 ust. 1.2 planu obszar oznaczony symbolem MN stanowi tereny zabudowy jednorodzinnej o ustaleniach m.in. w pkt 1: dopuszcza się podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2 w granicach terenu MN. Inwestorzy zakreślili obszar, na którym ma być realizowana inwestycja jako działki: [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2803 m2. Jak wynika ze stanowiska organu I instancji wyrażonego w zaskarżonej decyzji, przeznaczenie działki nr [...] nadane ustaleniami planu nie pozwala przyjąć, że stanowi ona część działki budowlanej. Działka ta częściowo znajduje się na obszarze ZC (zieleń cmentarna), a w pozostałej części na terenie RP (tereny upraw polowych). Na obu tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy, z wyjątkami, które nie mogą być zastosowane w niniejszej sytuacji.

Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Problem w niniejszej sytuacji – zdaniem Wojewody – stanowi kwestia, czy określona w cytowanym przepisie wielkość nieruchomości gruntowej ma spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z planu miejscowego, jako cała działka, niezależnie od przeznaczenia jej części, czy też zakreślona planem powierzchnia działki ma w całości stanowić teren przeznaczony pod zabudowę.

Ponadto dla oceny dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę w świetle cytowanych przepisów, niezbędne jest stwierdzenie, czy określona w § 3 ust. 1.2 pkt 1 planu minimalna powierzchnia działki dotyczy jedynie działek nowowydzielanych, tj. jest skierowana do organu dokonującego podziału działek, czy też jest to powierzchnia minimalna dla działki budowlanej. Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sytuacji działki objęte zainwestowaniem powstały w wyniku dokonanego przez Wójta Gminy N. podziału. Do odwołania zostały dołączone kserokopie decyzji z dnia 2 stycznia 2013r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,1445 ha, położonej w obrębie wsi N. (w wyniku podziału zostały utworzone działki nr [...] o pow. 0,0444 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,1001 ha), a także kserokopia decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,1945 ha, położonej w obrębie wsi N. (w wyniku podziału zostały utworzone działki nr [...] o pow. 0,0279 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,1666 ha).

W uzasadnieniu obu decyzji oddziałowych stwierdzono, że działki nr [...] stanowić będą jedną nieruchomość wraz z działką [...]. W związku z powyższym od zasadności dokonanych decyzji podziałowych zależy, czy inwestycja może zostać zrealizowana na tym terenie. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji nieruchomość powstała z działek [...], [...] i [...] ma powierzchnię 2803m2, co mogłoby zostać uznane za zgodne z ustaleniami planu. Jednakże powierzchnia tej nieruchomości przeznaczona pod zabudowę wynosi około 480 m2. W związku z powyższym wątpliwość tut. organu budzi zasadność wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Od zgodności z prawem tego podziału zależy więc, czy realizacja inwestycji byłaby zgodna z § 3 ust. 1.2 pkt 1 planu. W związku z powyższym za celowe tut. organ uznał wystąpienie do właściwego organu o zbadanie w trybie nadzoru zgodności z prawem ww. decyzji Wójta Gminy N..

Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż - jak podniesiono powyżej - inwestycja nie może być zrealizowana na tym terenie z uwagi na odległości od terenu cmentarza, nie było niezbędne – według organu odwoławczego – oczekiwanie na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L..

Mając na względzie powyższe, z uwagi na fakt, iż budowa zaprojektowana została na obszarze, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych z uwagi na odległość od granicy cmentarza, nie można uznać, że jest ona zgodna w ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym zasadnie organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie (nazwaną "odwołaniem") wnieśli A. i M. K.. W skardze powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Podnieśli, że nie zgadzają się z uznaniem, iż granicę cmentarza stanowią tereny określone w miejscowym planie jako ZC, a w konsekwencji przyjęcie, że w odległości od tego obszaru obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych (§ 3 ust. 5.3 planu). Zdaniem skarżących należy uznać, że określona w planie granica cmentarza dotyczy cmentarza istniejącego, oddalonego o około 70 m od terenu objętego zainwestowaniem. Nie zgadzają się z interpretacją zapisów planu dokonaną przez organy rozpatrujące sprawę, a także przez autora planu.

Ponadto uważają za niezasadne zastosowanie § 13 ust. 4 planu, nakazującego w zabudowie i zagospodarowaniu terenu uwzględnianie ustaleń dla terenów i obiektów sąsiednich, w szczególności dotyczących obiektów i sieci infrastruktury technicznej oraz obiektów poddanych ochronie. Zdaniem skarżących przepis ten dotyczy uzbrojenia terenu, sieci energetycznych, gazowych itp. Natomiast zastosowanie go w niniejszej sytuacji powoduje wzajemne wykluczanie obszarów określonych w planie. Skarżący podnieśli też, że w piśmie z dnia [...] października 2014r. znak: [...] Wójt Gminy N. poinformował, iż działka nr [...] znajduje się w procedurze zmian studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz w procedurze zmian planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. rozpoczętych na podstawie uchwał Rady Gminy N. z dnia 25 stycznia 2014r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadniczą przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. i A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] w N., gm. N. jest zawarty w § 3 ust. 5.3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50 metrów od granicy cmentarza. Przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na trzech działkach stanowiących własność skarżących: nr [...], nr [...] i nr [...], przy czym ostatnia z tych działek w części północnej leży na terenie zieleni cmentarnej (ZC). W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do Zakładu Projektowo-Budowlanego-Pracownia Projektowo-Studialna EKO-Plan w L. o interpretację wskazanego zapisu planu.

W odpowiedzi mgr inż. M. K. (wskazywany w decyzji jako autor planu) poinformował, że ustalenia zawarte w § 3 ust. 5.3, tj. zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza, mają odniesienie do linii rozgraniczającej tereny o różnym sposobie użytkowania i w stosunku do tej linii obowiązuje powyższy zakaz. Działki objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę znajdują się zaś w odległości mniejszej niż 50 m od terenu wskazanego w planie jako ZC.

Z taką interpretacją zapisu planu – zdaniem Sądu - nie można się zgodzić. Należy podkreślić, że organ jest związany treścią planu stanowiącego akt prawa miejscowego a nie jego interpretacją, nawet jeśli dokonuje jej autor planu. Treść ta w przedmiotowej kwestii jest zaś jednoznaczna i mówi o zakazie lokalizowania obiektów kubaturowych od granicy cmentarza, a nie od linii wyznaczającej granicę obszaru zieleni cmentarnej. W przeciwnym razie zakaz lokalizowania w tej strefie obiektów kubaturowych (z wyjątkiem budynków związanych z funkcją cmentarza – pkt.

1. 2) w określonej odległości od cmentarza byłby nielogiczny i niezrozumiały, bowiem przy takim jego rozumieniu zakazem powinna być objęta cała ta strefa, a nie tylko pas o szerokości 50 m.

Omawiany zapis planu niewątpliwie nawiązuje do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). W myśl tego przepisu odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i na potrzeby gospodarcze, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być jednak zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Oczywista i nie wymagająca szerszej argumentacji jest konieczność zachowania przy sytuowaniu cmentarzy odpowiednich wymagań sanitarnych. Uzasadniała ona upoważnienie właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody; wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych – tekst jednolity: Dz.U. z 2011r. Nr 118, poz. 687 ze zm.). Taką funkcję spełnia też cyt. przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. Dotyczy on przy tym nie tylko ustalenia wymogów co do lokalizacji nowych cmentarzy w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz należy go również odnosić do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011r. Sygn. akt II SA/Lu 876/10).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N. zmniejszył wymaganą omawianym przepisem minimalną odległość między cmentarzem a zabudowaniami mieszkalnymi do 50 m. (Należy więc sądzić, że spełniony jest wymóg istnienia sieci wodociągowej w pasie w odległości między 50 m a 150 m od cmentarza.) Skarżący twierdzą, że odległość projektowanego budynku mieszkalnego od cmentarza wynosi 70 m co sprawia, iż powyższy warunek jest spełniony.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznano, że projektowana inwestycja skarżących znalazłaby się (w przypadku jej realizacji) w odległości około 70 m od granicy istniejącego cmentarza i około 20 m od granicy obszaru oznaczonego w planie jako ZC (zieleń cmentarna), lecz ta ostatnia wielkość uniemożliwia, zdaniem organu, uwzględnienie wniosku inwestorów. Jak wyżej wskazano, dokonana przez organy interpretacja omawianego zapisu planu jest nieprawidłowa. Takiej, niewątpliwie rozszerzającej wykładni, sprzeciwia się nie tylko dosłowne brzmienie tego zapisu, ale też wzgląd na mającą konstytucyjne umocowanie ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Prawo własności obejmuje bowiem również wolność w zakresie prawa zabudowy terenu, którego inwestor jest właścicielem. Jakkolwiek własność nie jest prawem absolutnym i stosownie do ust. 3 art. 64 Konstytucji może być ograniczona w drodze ustawy a nawet w myśli art. 21 ust. 2 Konstytucji odjęta, gdy jest to niezbędne ze względu na cele publiczne, jednakże należy sprzeciwić się możliwości dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów ingerujących w prawo własności, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów odmowy udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę nie może uzasadniać także okoliczność, że w § 3 ust. 5.3 pkt 1 planu na terenie zieleni cmentarnej (ZC) dopuszcza się, w określonych warunkach, budowę lub rozbudowę cmentarzy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby odjęcie takiej inwestycji istotnie było w dającej się przewidzieć przyszłości planowane, a co więcej, z oświadczenia Proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej w N. z dnia [...] września 2014r. (k. 2 akt adm. I inst.) wynika, że parafia ta – będąca zarządcą cmentarza w N. – nie ma zamiaru kupna działki nr [...] od A. K. na parking przycmentarny, ponieważ ten został już urządzony w innym miejscu. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, decydują właściwe władze kościelne.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji podnosi nadto, że działki objęte planowanym zainwestowaniem: nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziałów dokonanych decyzjami Wójta Gminy N.. Wątpliwości organu odwoławczego budziła zgodność tych podziałów z § 3 ust. 1.2. pkt 1 planu dopuszczającego podział nowowydzielanych działek budowlanych w granicach terenu zabudowy jednorodzinnej – MN (o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2). W związku z powyższym organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o zbadanie w trybie nadzoru zgodności z prawem tych decyzji. Jednakże, nie czekając na rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie, Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę stwierdzając, że inwestycja i tak nie może być zrealizowana na przedmiotowym terenie z uwagi na odległość od terenu cmentarza.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] września 2015r. organ odwoławczy przesłał do Sądu kopie ostatecznych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wydanych w dniu [...] maja 2015r., znak: [...] oraz [...]. Decyzje te – wydane po ponownym rozpatrzeniu spraw – uchylają wcześniejsze decyzje Kolegium stwierdzające nieważność kwestionowanych decyzji podziałowych i odmawiają stwierdzenia ich nieważności oraz orzekają, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa. Oznacza to, że powyższe decyzje podziałowe nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Reasumując jeszcze raz stwierdzić należy, że jedyną przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku skarżących i udzielenia im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego było uznanie, iż nie została zachowana wymagana planem minimalna odległość tego budynku od cmentarza. Jak wyżej wskazano, stanowisko to jest błędne.

Wychodząc z tego błędnego założenia organy nie odniosły się do innych przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę.

W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm. dalej powoływanej jako "Pr.bud.") według stanu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
4. 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z ust. 3 art. 35 Pr.bud. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. organ I instancji nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości. W zakreślonym terminie inwestorzy uzupełnili wniosek wraz z poprawioną dokumentacją projektową. Jednakże – w ocenie organu I instancji – projektowana inwestycja w dalszym ciągu narusza ustalenia planu miejscowego zarówno w zakresie niezachowania wymaganej odległości od cmentarza, jak też w zakresie powierzchni działki budowlanej. Oceniając tę drugą kwestię Starosta L. wskazał, że projektowana inwestycja realizowana ma być na nieruchomości gruntowej składającej się z trzech działek o łącznej powierzchni 2803 m2, jednakże działki te usytuowane są w terenach o różnym przeznaczeniu. W efekcie pod zabudowę może być przeznaczona tylko część działek nr ewid.[...] i [...] o powierzchni nie przekraczającej 723 m2. Tymczasem według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. w terenie budowlanym winno się znajdować minimum 1000 m2.

Organ odwoławczy powyższej kwestii nie rozstrzygnął jednoznacznie i wyraził wątpliwości co do prawidłowości stanowiska organu I instancji. Przytaczając definicję działki budowlanej zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015r. poz. 199) Wojewoda wskazał, że problem w niniejszej sprawie stanowi kwestia czy określona w cytowanym przepisie wielkość nieruchomości gruntowej ma spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z planu miejscowego jako cała działka, niezależnie od przeznaczenia jej części, czy też zakreślona planem powierzchnia działki ma w całości stanowić teren przeznaczony pod zabudowę.

Ponadto dla oceny dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę w świetle cytowanych przepisów, niezbędne jest stwierdzenie, czy określona w § 3 ust. 1.2 pkt 1 planu minimalna powierzchnia działki dotyczy jedynie działek nowowydzielanych, tj. skierowana do organu dokonującego podziału działek, czy też jest to powierzchnia minimalna dla działki budowlanej. Organ odwoławczy przypomniał przy tym, że działki objęte zainwestowaniem w niniejszej sprawie powstały w wyniku dokonanego przez Wójta Gminy N. podziału. W uzasadnieniu obu decyzji podziałowych stwierdzono zaś, że działki nr [...] stanowić będą jedną nieruchomość wraz z działką nr [...].

W związku z powyższym od zasadności dokonanych decyzji podziałowych zależy, czy inwestycja może zostać zrealizowana na tym terenie. Organ wskazał przy tym, że nieruchomość powstała z powyższych trzech działek ma powierzchnię 2803 m2, co mogłoby zostać uznane za zgodne z ustaleniami planu.

Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że organy administracji obu instancji, orzekając w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w następstwie czego nie ustaliły istotnych okoliczności sprawy. W tych warunkach dokonana ocena materiału dowodowego narusza też art. 80 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe uwagi i przyjmując, że projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. w zakresie wymaganej odległości od granicy cmentarza, odniosą się jednoznacznie do kwestii zgodności inwestycji z innymi postanowieniami planu, w szczególności dotyczącymi możliwości realizowania budowy na przedmiotowej nieruchomości ze względu na jej wielkość i w aspekcie wskazanych wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. rozstrzygających kwestię nieważności decyzji podziałowych. Organy ocenią nadto spełnienie wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr.bud. mając na względzie, że jeśli ocena ta będzie pozytywna, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr.bud.).

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd uchylił nadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i z tego względu jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.