Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2003 r., wydaną w wyniku uprzedniego wznowienia postępowania administracyjnego w sposób ostateczny i prawomocny, Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. i B. małżonków S. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2003 r., uchylające decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]czerwca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego z udzieleniem pozwolenia na jego realizację, obejmującym remont kapitalny budynku mieszkalnego oraz dobudowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul R. dla T.M., z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę w zakresie remontu kapitalnego budynku mieszkalnego oraz dobudowy budynku gospodarczo-garażowego na wskazanej nieruchomości gruntowej, a według projektu budowlanego opracowanego przez J.O., posiadającego wymagane uprawnienia budowlane.
W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia organ podał, że projektant skorygował w projekcie budowlanym oznaczenie pomieszczeń położonych w dobudowywanej części, nad garażem z mieszkalnych na gospodarcze. W dalszej kolejności projektant naniósł poprawki w dokumentacji projektowej, uwzględniające podniesienie stropu nad garażem, a w konsekwencji zmianę wysokości projektowanej do dobudowy części budynku. Zatem zakwestionowane przez odwołujących się sąsiadów modyfikacje zaakceptował projektant. Inwestor przeprowadził roboty budowlane w sposób nieistotnie odbiegający od projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę i nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia bądź zagrożenia środowiska czy niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Równolegle prowadzone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego również nie potwierdziło istotnych odstępstw od zatwierdzonego mocą ostatecznej decyzji z dnia [...]czerwca 1999 r. projektu budowlanego.
Wojewoda L. odmówił też prawnej racji stanowisku wyrażonemu w odwołaniu, by inwestor miał realizować roboty budowlane w warunkach samowoli, w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, skoro legitymował się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany z udzieleniem pozwolenia na budowę, a której samo wznowienie w tym przedmiocie postępowanie administracyjnego nie eliminuje jeszcze z obrotu prawnego. Zdaniem organu, ustalony stan faktyczny nie narusza też warunków technicznych w zakresie zapewnienia dostępności naturalnego oświetlenia do budynku położonego na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej, stanowiącej własność małżonków S., stanowionych mocą § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro w okolicznościach sprawy odległość między budynkiem przesłanianym a przesłaniającym jest większa niż wysokość budynku przesłaniającego, zważywszy analizę ich usytuowania, w szczególności pomiary dokonane w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego.
Dodatkowo akcentował okoliczność, że organy architektoniczno-budowlane przy rozpatrywaniu wniosków o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, co do zasady nie są uprawnione do podejmowania ingerencji w zakresie kontroli zasadności przypisania w projekcie konkretnym pomieszczeniom określonego przeznaczenia, ponad badanie przesłanek stanowionych unormowaniami prawa budowlanego, w tym aktów wykonawczych.
Na powyższe skargę złożyli małżonkowie S., wnosząc o uchylenie obu decyzji organów architektoniczno-budowlanych, wydanych w toku instancji w zakresie ponownego zatwierdzenia projektu budowlanego z udzieleniem stosownego pozwolenia na jego realizację, zarzucając naruszenie art. 6 do art. 10 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 28, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a dalej § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., normującego warunki techniczne dla budynków oraz ich sytuowania.
W uzasadnieniu stawianych organom rozstrzygającym zarzutów, podnosili brak ustalenia stanu faktycznego, gdy poprzestano jedynie na wprowadzonej do projektu przez projektanta zmianie nazewnictwa w odniesieniu do przeznaczenia pomieszczeń położonych w części dobudowywanej nad garażem, oznaczonych jako 1.5 i 1.6, co nastąpiło z naruszeniem wymogów stawianych ustawowo projektom budowlanym w świetle unormowań art. 34 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wobec treści wydanej decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiącej o dobudowie, oprócz pomieszczenia garażowego, pomieszczeń jedynie gospodarczych, sprzecznej z jej integralną częścią w postaci projektu budowlanego, inwestor realizując pomieszczenia mieszkalne działał w warunkach samowoli budowlanej, o której stanowi art. 28 powoływanej w sprawie ustawy Prawo budowlane. Zrealizowanie dobudowy, zdaniem skarżących, przy wyższej od pierwotnie projektowanej jej wysokości, wbrew prawu ogranicza dostęp naturalnego oświetlenia do ich budynku, o konsekwentnie wywodzonym przeznaczeniu jako socjalno-biurowym, a położonego na działce bezpośrednio sąsiadującej z objętą kwestionowaną inwestycją, gdy miary przyjęte za podstawę ustaleń w tym przedmiocie, określił organ nadzoru budowlanego z pominięciem zagwarantowania skarżącym prawa do czynnego w nich udziału.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prawne wraz z leżącą u jego podstaw argumentacją, w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem, gdy decyzje wydane w toku instancji w badanym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przed organami architektoniczno-budowlanymi, tego rozstrzygającego wymogu nie spełniają.
Rozważania prawne należy rozpocząć od zasadniczego stwierdzenia, iż realizując dyspozycję art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania administracyjnego, jak to ma miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, właściwy organ na nowo rozpatruje sprawę w oparciu o wszechstronne zbadanie, wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście całokształtu, prawidłowo ustalonych, a istotnych okoliczności faktycznych, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
W sprawie niniejszej, gdy wobec formalnoprawnie skutecznego wznowienia postępowania administracyjnego, przedmiotem ponownego rozpoznania jest wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego z udzieleniem stosownego pozwolenia na jego realizację, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego była ocena zgodności projektowanych robót budowlanych, w świetle przedłożonej dokumentacji projektowej, z przepisami prawa, a w pierwszej kolejności z unormowaniami ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., zważywszy regulację przechodnią, zawartą w art. 7 ust. 1 aktu nowelizującego oraz regulacjami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w świetle przepisu przechodniego, stanowionego mocą § 330 kolejnego rozporządzenia w tym przedmiocie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wbrew twierdzeniom skarżących, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie podlega weryfikacji sposób, prawidłowość faktycznej realizacji objętych kwestionowanym projektem robót budowlanych, które to okoliczności faktyczne mogą być objęte administracyjną weryfikacją w ramach innego postępowania, wobec zastrzeżeń w tym zakresie ze strony skarżących, a mającego swój samodzielny tok przed właściwym organem.
Dokonując jurydycznej oceny złożonej przez inwestorów dokumentacji projektowej, zawierającej naniesione korekty, w kontekście zarzutów podnoszonych ze strony właścicieli nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie, wskazać należy zawarte w niej wadliwości o istotnym znaczeniu w aspekcie zachowania wymogu legalności.
Zawarty w projekcie budowlanym projekt zagospodarowania działki, wbrew dyspozycji art. 34 ust. 3 pkt 1 powoływanej ustawy Prawo budowlane, nie zawiera wskazania miar dla określenia usytuowania projektowanej dobudowy w stosunku do zabudowy działek bezpośrednio sąsiadujących, co ma rozstrzygające znaczenie dla przesądzenia zasadności racji skarżących sąsiadów o ograniczeniu dostępu naturalnego oświetlenia do ich budynku w wywodzony sposób naruszający warunki techniczne, statuowane unormowaniem § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. W tym zakresie odwoływanie się do czynności i powziętych w ich rezultacie ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego w innym postępowaniu, nie znajduje proceduralnego uzasadnienia, dodatkowo zważywszy ich sporny charakter, przy pominięciu ustawowego trybu dla uzupełnienia z aktualizacją wskazanego braku dokumentacji projektowej, stanowionego dyspozycją art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, o której wyżej.
W dalszej kolejności, organy rozstrzygające pominęły również istotną okoliczność, jaką stanowią rozbieżności we wskazaniu miar wysokości, objętej już zmienionym w tej samej dacie projektem dobudowy, gdy czytać przekrój oznaczony numerem 7, załączony w dwóch egzemplarzach, który każdorazowo stanowi załącznik do objętej kontrolą pierwszoinstancyjnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2003 r.
Jeżeli organ rozstrzygający zmierzał do pozytywnego przesądzenia stwierdzenia, iż budynek na działce skarżących, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej projektowaną inwestycją, nie jest w świetle prawa przeznaczonym na pobyt ludzi w rozumieniu regulacji zawartej w § 13 przywoływanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., statuującego warunki techniczne, to w toku dotychczasowego procedowania winien był jednoznacznie ustalić określone źródłowymi decyzjami przeznaczenie budynku skarżących na ich działce, co istotne z racji bezpośredniego sąsiedztwa z objętą projektowaną inwestycją, wobec rozbieżnego w tym zakresie materiału dowodowego. Dla prawidłowego ustalenia tej okoliczności, organ zobowiązany był zbadać dokumentację źródłową, która legła u podstaw zapisów w kolejno sporządzanych dokumentach, co dopiero pozwoliłoby na powzięcie jurydycznie prawidłowej konkluzji czy wskazywany przez skarżących faktyczny sposób użytkowania ich budynku, odpowiada stanowi prawnemu, a te proceduralne działania zostały pominięte.
Czynienie w tym zakresie przez organy rozstrzygające oceny prawnej w sposób ewentualny nie może podlegać pozytywnej ocenie w aspekcie wymogu legalności, skutkując niezrealizowaniem wymaganej jurydycznie kontroli ze strony organu zachowania ustawowych przesłanek, stanowionych dla formalnie skutecznego zaistnienia w obrocie prawnym projektu budowlanego, o charakterze norm bezwzględnie obowiązujących.
Stwierdzone wadliwości procedowania w fazie projektowej procesu inwestycyjnego stanowią o niezrealizowaniu dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w związku z powołanymi w toku rozważań unormowaniami przepisów ustawy Prawo budowlane i aktu do niej wykonawczego.
W zaistniałej sytuacji prawnej, proceduralnie, na gruncie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w kontekście wykładni logicznej, rozstrzygnięcia administracyjne zawarte w kolejnych punktach osnowy pierwszoinstancyjnej decyzji stanowią integralnie związane ze sobą elementy, gdy każdy z nich samodzielnie, jurydycznie nie może funkcjonować w obrocie prawnym, stąd orzeczenie sądowoadministracyjne obejmuje kontrolowane decyzje wydane w toku instancji w całości.
W tych okolicznościach prawnych, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane przy naruszeniu przepisów postępowania, mogącym istotnie wpływać na wynik sprawy, jak to stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego, przy zastosowaniu art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, gdy obowiązek zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą od organu uzasadnia art. 200 ostatnio przywołanej ustawy.