Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej także jako: PINB) z dnia 25 stycznia 2023 r., zatwierdzającą L. K. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce nr ewid. [...] (obr. 42, art.
- 12) przy ul. K. w L., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zgodnie z decyzją PINB z dnia 20 stycznia 2020 r. L. K. (dalej także jako: skarżąca) została zobowiązana m. in. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] przy ul. K. w L. (k. 215 akt admin I inst.). Decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji (decyzja z 9 marca 2020 r.), a skargę na decyzję LWINB oddalono (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2020 r., prawomocny od dnia 1 grudnia 2020 r.).
Skarżąca w dniu 8 września 2022 r. złożyła trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. PINB decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził tenże projekt budowlany zamienny i nałożył na skarżącą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B. Podniósł, że ww. projekt zamienny narusza jego prawo własności, ponieważ zaprojektowana zewnętrzna instalacja kanalizacyjna na działce o nr ewid. [...] przekracza granicę działki i biegnie po działce nr ewid. [...], stanowiącej jego współwłasność.
Wskazaną na wstępie decyzją LWINB uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że niniejsze postępowanie toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Wskazał, że organ I instancji – po sprawdzeniu dostarczonego przez L. K. projektu budowlanego zamiennego – uznał, iż projekt ten został wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Natomiast odnosząc się do uwag A. B., dotyczących zaprojektowania przyłącza kanalizacyjnego z budynku na działce o nr ewid. [...] po działce o nr ewid. [...], bez zgody właścicieli działki o nr ewid. [...], organ I instancji stwierdził, że przyłącza wodno-kanalizacyjne nie są objęte projektem budowlanym zamiennym, wobec tego powyższa uwaga nie ma wpływu na zatwierdzenie złożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego.
LWINB nie zgodził się z takim stanowiskiem. Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że wskazane przez A. B. przyłącze kanalizacyjne jest w rzeczywistości instalacją kanalizacyjną zewnętrzną biegnącą od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na działce o nr ewid. [...]. Wskazana instalacja kanalizacji zewnętrznej częściowo biegnie przez działkę o nr ewid. [...]. Z oświadczenia A. B. zawartego w odwołaniu wynika, że nastąpiło to bez zgody jego i pozostałych współwłaścicieli ww. działki.
LWINB stanął na stanowisku, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Projekt powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym – jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo, a także roboty budowlane planowane przez inwestora.
Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane, jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego obowiązane są badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych.
Wskazać też należy, że skarżący podczas przeglądania akt sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji wskazał, iż nikt z właścicieli nieruchomości znajdującej się przy ul. K. w L. nie udzielił pozwolenia na włączenie instalacji zewnętrznej kanalizacji sanitarnej budynku przy ul. K. do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na posesji przy ul. K. W ocenie organu odwoławczego słusznie skarżący wskazał w odwołaniu, że architekt w projekcie budowlanym zamiennym zawarł uwagę, iż nie sprawdzono, czy inwestor posiada służebność gruntową do działki nr ewid. [...] (w formie aktu notarialnego i wpisu do księgi wieczystej) w celu wykonania części instalacji kanalizacyjnej na działce o nr ewid. [...], co uwzględnia przedmiotowy projekt zamienny i mając taką wiedzę nie zaproponował innego rozwiązania odprowadzenia ścieków z budynku inwestora. Obowiązkiem adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest przedstawienie takiej dokumentacji budowlanej zamiennej, która będzie wskazywała na zgodność inwestycji z przepisami, w tym będzie, w razie konieczności, przewidywała wykonanie robót doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem.
LWINB podkreślił, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacyjnej, lecz określa sposób doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu II instancji projektant powinien w projekcie budowlanym zamiennym wrysować planowane i wykonane instalacje.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z "nowoprojektowaną instalacją kanalizacyjną zewnętrzną" doprowadziłoby do zalegalizowania "części nowoprojektowanej budynku" znajdującej się częściowo na działce sąsiedniej, bez zgody właścicieli działki sąsiedniej, co mogłaby sprawić, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zmiennego przedmiotowego obiektu stałaby się niewykonalna.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła L. K., zarzucając jej niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie dotyczącej przyłącza kanalizacyjnego zewnętrznego do działki [...]. Organ II instancji ustalił, że przyłącze jest nowo projektowane, podczas gdy przyłącze kanalizacyjne jest istniejące. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Do sprzeciwu dołączyła dokumentację.
W odpowiedzi na sprzeciw LWINB wniósł o jego oddalenie. Zgodził się ze skarżącą, że instalacja kanalizacyjna zewnętrzna nie jest nowo projektowana, lecz już istnieje – co jednak zdaniem organu nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu skarżąca powinna była przedstawić taki projekt budowlany zamienny, który wskazuje na zgodność inwestycji z przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (sprzeciw od decyzji). Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).
Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo).
W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Należy zauważyć, że to skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Co do zasady sąd rozpoznając sprzeciw nie dokonuje wykładni prawa materialnego.
Wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w sposób istotny zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej, sprowadzając ją jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tj. jest prawidłowa w świetle art. 138 § 2 k.p.a., mimo że została częściowo błędnie uzasadniona.
Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi – po pierwsze ustaleniem, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał, w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji i w najistotniejszym zakresie wskazał, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.
Należy podkreślić, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej jako: p.b.) gwarantuje ochronę zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez sporządzenie przez profesjonalistę dokumentacji i jej weryfikację przez organy nadzoru budowlanego. W niniejszym postępowaniu organy nie są zwolnione z obowiązku zweryfikowania przedłożonego projektu budowlanego w zakresie stosowanego odpowiednio art. 35 ust. 1 p.b., a także czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 222 r., sygn. akt II SA/Kr 1408/21).
Należy zatem również zweryfikować czy planowane bądź istniejące przyłącza mogą w danej formie legalnie istnieć. Niedopuszczalne jest zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich.
W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko LWINB, iż sporne przyłącze kanalizacyjne to instalacja kanalizacyjna zewnętrzna biegnąca od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na działce o nr ewid. [...]. Urządzenie to zostało zatem częściowo zrealizowane na działce o nr ewid. [...], stanowiącej współwłasność m. in. A. B. Trafnie organ ocenił, że prowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może obejmować jedynie ograniczonego zakresu, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" obejmuje całość inwestycji, a zewnętrzna instalacja kanalizacyjna powinna (i została) zostać objęta projektem budowlanym zamiennym. LWINB słusznie podkreślił, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacyjnej.
Z treści decyzji błędnie wynika natomiast, że przyłącze kanalizacyjne jest nowo projektowane, podczas gdy zostało oznaczone jako istniejące. Błąd w tym zakresie nie wpływa jednak na prawidłowość wytycznych wskazanych przez organ. Organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw zgodził się z twierdzeniami skarżącej w tym zakresie. Oczywiście ocenie podlega stanowisko organu wyrażone w decyzji, nie zaś w odpowiedzi na sprzeciw. Należy zatem stwierdzić, że decyzja w tym zakresie jest błędna. Na mapie do celów projektowych (k. 460 akt admin.) niewątpliwie zaznaczono "istniejącą zewnętrzną instalację kanalizacji sanitarnej".
W związku z powyższym należy wskazać, że istniejące przyłącze przebiega przez działkę sąsiednią. W sprawie nie ustalono treści księgi wieczystej. Należy zweryfikować czy zrealizowane przyłącze jest zgodne z treścią ewentualnej służebności. Nie ustalono czy przyłącze powstało za zgodą ówczesnego lub późniejszego właściciela działki. Przy czym nie można tracić z pola widzenia, że skarżąca przez znaczny okres korzystała z kanalizacji przeprowadzonej częściowo przez sąsiednią działkę. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać przede wszystkim, że nietrafne jest stanowisko o dopuszczalności całkowitego odstąpienia od zbadania, czy obiekt istnieje legalnie.
Z dokumentacji dołączonej do akt przez samą skarżącą wynika, że przyłącza nie wykonano zgodnie z warunkami technicznymi (protokół odbioru podłączenia kanału sanitarnego z dnia 10 września 1975 r. – k. 7), co umacnia argumentację LWINB o konieczności zweryfikowania spornej kwestii. Dokumentacja dołączona przez skarżącą na etapie postępowania sądowego (szczególnie zainicjowanego sprzeciwem od decyzji) nie może odnieść zamierzonego przez nią skutku. Okoliczności te powinny zostać ustalone przez organy administracyjne.
Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania w kwestiach związanych z kształtem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.