Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 340/22

Uzasadnienie

Zarząd Powiatu Świdnickiego w Świdniku (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca", "Zarząd"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 stycznia 2020 r. "A. " Spółka z o. o. z siedzibą w L. wystąpiła do Burmistrza Miasta Świdnik z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości, stanowiącej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] [...] [...], położonej w Ś., obręb [...] - K., przy ul. [...] o powierzchni [...] ha. Wnioskodawca wskazał, że wydzielone działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to jest ulicy [...] przez nowo projektowane działki o numerach [...],[...] i [...], które według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod drogę zbiorczą.

Dnia 21 maja 2020 r. organ wszczął postępowanie administracyjne na wniosek z dnia 13 lutego 2020 r. "A. " Sp. z o.o., w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta Świdnik pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek. Organ ustalił, iż:

1. - z działki nr [...] zostaje wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod usługi komercyjne oraz tereny urządzeń transportu samochodowego (symbol UK/KS) oraz działka nr [...] przeznaczona pod drogę publiczną klasy głównej oznaczona w planie symbolem KUg;
2. - z działki nr [...] zostaje wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod usługi komercyjne oraz tereny urządzeń transportu samochodowego (symbol UK/KS) oraz działka nr [...] przeznaczona pod drogę publiczną klasy głównej oznaczona w planie symbolem KUg;
3. - z działki nr [...] zostaje wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod usługi komercyjne oraz tereny urządzeń transportu samochodowego (symbol UK/KS) oraz działka nr [...] przeznaczona pod drogę publiczną klasy głównej oznaczona w planie symbolem KUg.

Postanowienie zostało doręczone stronom postępowania, m.in. Staroście Świdnickiemu w dniu 15 czerwca 2020 r.

Decyzją z dnia 14 września 2020 r. Burmistrz Miasta Świdnik zatwierdził podział nieruchomości. Organ wskazał, że podział nieruchomości nastąpi zgodnie z przedstawionym projektem w następujący sposób:

1. - z działki nr [...] zostają wydzielone działki: działka nr [...] położona w terenie przeznaczonym pod drogę publiczną klasy głównej, o funkcji drogi powiatowej i działkę nr [...] z przeznaczeniem pod usługi komercyjne oraz urządzenia transportu samochodowego;
2. - z działki nr [...] zostają wydzielone działki: działka nr [...] położona w terenie przeznaczonym pod drogę publiczną klasy głównej, o funkcji drogi powiatowej i działkę nr [...] z przeznaczeniem pod usługi komercyjne oraz urządzenia transportu samochodowego;
3. - z działki nr [...] zostają wydzielone działki: działka nr [...] położona w terenie przeznaczonym pod drogę publiczną klasy głównej, o funkcji drogi powiatowej i działkę nr [...] z przeznaczeniem pod usługi komercyjne oraz urządzenia transportu samochodowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Świdnika, zatwierdzonego uchwałą Nr VII/76/2003 Rady Miejskiej w Świdniku z dnia 12 czerwca 2003 r. (ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 12 sierpnia 2003 r., Nr 121, poz. 2837). Wydzielane, w wyniku tego podziału działki o nr ew.: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow[...] ha, przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną klasy główniej, która po wybudowaniu, funkcjonalnie będzie stanowić integralną część istniejącego już układu komunikacyjnego sieci dróg powiatowych. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r, poz. 470, z późn. zm., dalej u.d.p.), nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.

W omawianym przypadku taki ciąg dróg powiatowych stanowią m.in.: ul. [...]’ [...] (droga powiatowa klasy głównej), ul. [...] (nowa droga, która zgodnie z art. 10 ust. 5f u.d.p. przejęła funkcję starej drogi powiatowej oraz zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p., stanowi odcinek w ciągu istniejących dróg powiatowych). Planowana na działkach ewid. [...], [...], [...], droga klasy główniej, wydzielona w wyniku tego podziału, w przyszłości połączy wymienioną powyżej sieć dróg powiatowych, z drogą powiatową klasy zbiorczej nr [...] L.-K., leżącą na granicy miast L. i Ś.. Burmistrz wskazał, że z uwagi na powyższe oraz zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymienione powyżej działki, o nr ewid: [...] pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, przeznaczone pod budowy drogi publicznej klasy głównej o funkcji drogi powiatowej, z mocy prawa przechodzą na własność Powiatu Świdnickiego, z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Za powyższe nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalone w odrębnym toku postępowania.

Decyzja została doręczona stronom, w tym m.in. Staroście Świdnickiemu w dniu 15 września 2020 r. i stała się ostateczna w dniu 3 października 2020 r.

Aktem notarialnym Rep A numer [...] z dnia [...] r. "A. " Spółka z o.o. dokonała sprzedaży działek nr [...], nr [...], nr [...] na współwłasność M. H. oraz małżonkom G. i A. K..

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2021 r. Zarząd Powiatu Świdnickiego w Świdniku zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 14 września 2020 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735, dalej cyt. jako "k.p.a."), tj. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa:

1. I. art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowane działki o numerach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] przechodzą z mocy prawa na rzecz Powiatu Świdnickiego z uwagi na arbitralne zaliczenie przez organ, niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Świdnik i niezgodnie z posiadanymi kompetencjami administracyjnymi, terenów ww. działek jako przeznaczonych pod drogę publiczną kategorii powiatowej, bowiem przepis prawa (art. 93 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. art. 93 ust. 4 i 96 ust. 1 u.g.n.) jednoznacznie wskazuje na zakres upoważnienia udzielonego organowi administracji do orzekania w sprawie podziału. Zdaniem skarżącego zawarte w decyzji orzeczenie powinno dotyczyć tylko i wyłącznie sprawy powierzonej organowi do rozstrzygnięcia przepisami prawa materialnego, wszelkie zaś dodatkowe klauzule, zastrzeżenia czy uzupełnienia treści dowodów należy uznać za niedopuszczalne;
2. II. art. 96 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że przepis ten daje organowi dokonującemu zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości swobodę oceny, co do rodzaju dróg, jakie powstaną w wyniku ich podziału, co prowadzi do błędnego wniosku, że przepis ten umożliwiał wydanie decyzji zatwierdzającej podział wskazanych działek w sposób niewynikający z ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Świdnik. Zdaniem skarżącego o rodzaju dróg zadecydowała decyzja podziałowa, nie zaś akt planistyczny, w sytuacji, gdy o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych (w tym wskazania konkretnej kategorii), na gruncie art. 6a ust. 2 u.d.p. dochodzi "w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast", nie zaś na podstawie orzeczenia administracyjnego zatwierdzającego podział nieruchomości;
3. III. art. 10 ust. 5f u.d.p., poprzez błędne jego zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do uznania, iż droga publiczna jaką jest aleja [...] w Świdniku przejęła funkcję bliżej nieokreślonej starej drogi powiatowej. W ocenie skarżącego treść tego przepisu wynikająca z przyjętych przez ustawodawcę zasad dekategoryzacji dróg, odnosi się do obniżenia kategorii - do gminnej - odcinka drogi powiatowej, zastąpionej odcinkiem drogi nowo wybudowanym, nie stanowi o tym, że z mocy tego przepisu nowy odcinek drogi zastępujący odcinek funkcjonujący staje się drogą kategorii powiatowej;
4. IV. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, co znalazło wyraz w lapidarnie sformułowanych uzasadnieniach, faktycznym oraz prawnym, zaskarżonej decyzji i pozostającego z nią w ścisłym związku postanowienia organu opiniującego podział.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił ustalenia dotyczące polityki przestrzennej gminy Świdnik oraz ustalenia prawa miejscowego poprzez dokonanie analizy części graficznych i tekstowych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru, w tym, zaistniałych zmian.

Zarząd podkreślił, że porównanie treści sentencji postanowienia opiniującego Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 12 czerwca 2020 r. oraz sentencji decyzji zatwierdzającej podział wskazuje na istotne różnice w określeniu przez organ przeznaczenia działek o nr ewid.: [...], [...], [...]. W ocenie wnioskodawcy przeznaczenie to winno wynikać z treści ustaleń obowiązującego, między innymi dla terenów objętych przedmiotowym podziałem, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą nr VII/76/2003 Rady Miejskiej w Świdniku z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Świdnika. Zdaniem Zarządu istnieje zasadnicza różnica w określeniu przeznaczenia danego terenu pod drogę publiczną klasy głównej, a zatem drogę o określonej jedynie klasie i terenu o przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy głównej, o funkcji drogi powiatowej, czyli drogę o określonej klasie i sprecyzowanej kategorii.

Podkreślono, że w sentencji decyzji zatwierdzającej podział organ ustalił w sposób niedopuszczalny i niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także niezgodnie z własnymi kompetencjami, kategorię drogi w terenie podlegającym podziałowi, w obrębie którego obecnie nie funkcjonuje żadna droga publiczna w rozumieniu przepisów prawa.

Skarżący wskazał, że ustalenie kategorii drogi planowanej w obszarze tych działek o nr ewid. [...], [...] i [...] obr. [...] - K. ma istotne znaczenie z uwagi na daleko idące skutki przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n.. Skutkami tymi jest przejście prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty - gminę, powiat, województwo bądź Skarb Państwa, w zależności od kategorii planowanej drogi. Podkreślił, że w dniu wydania decyzji Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 14 września 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, według wiedzy wnioskodawcy nic istniał żaden akt prawny przeznaczający wydzielone działki o nr ewid. nr [...], nr [...], nr [...], pod kategorię drogi powiatowej, przesądzający, że na powiat przejdzie z mocy prawa na własność wydzielonych działek.

Uczestnik postępowania "A. " Spółka z o. o. z siedzibą w L. w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosku Zarządu Powiatu Świdnickiego.

Decyzją z dnia 9 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 14 września 2020 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zacytowało fragment uzasadnienia decyzji z dnia 14 września 2020 r. oraz powołało treść art. 93 ust.1 i art. 98 ust.1 u.g.n. stwierdzając, że nie dopatrzył się wady kwalifikowanej, mogącej skutkować wyeliminowaniem przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym.

Kolegium podało, że treść art. 98 ust.1 u.g.n. oznacza, iż sama decyzja podziałowa w w/w zakresie nie rozstrzyga o przejściu własności wydzielonych działek (dróg publicznych) na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Skutku takiego nie wywołuje także samo wskazanie w sentencji decyzji czy jej uzasadnieniu (co miało miejsce w badanym przypadku) w/w okoliczności. Nie może być ono również przedmiotem weryfikacji w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium kwestionowanie zatem ewentualnego jej przejścia na rzecz danego podmiotu z uwagi na jej charakter i określenie jej aktualnego statusu może być przedmiotem ustalenia w drodze postępowania sądowego, a nie w trybie wzruszenia zaskarżonej decyzji w nadzwyczajnym trybie administracyjnym. Okoliczność przejścia danego gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 u.g.n. może być również przedmiotem badania w trybie postępowania odszkodowawczego za wywłaszczoną nieruchomość.

W skardze do tut. Sądu Zarząd wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności w całości decyzji Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 14 września 2020 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Kolegium do istoty sprawy, obszernie wyłożonej we wniosku Skarżącego inicjującym postępowanie o stwierdzenie nieważności, jednocześnie poprzestając na lakonicznym uzasadnieniu swojego orzeczenia sprowadzającego się w zasadzie do przywołania treści przepisów prawa oraz jednozdaniowego stanowiska o braku przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności, przy jednoczesnym wskazaniu skarżącemu możliwości podważania skutków rzeczowych spowodowanych z mocy art. 98 u.g.n. na drodze innych postępowań, jak również nie podjęcie przez organ skarżony jakichkolwiek ustaleń w zakresie rzeczywistego charakteru drogi, w tym analizy dokumentów planistycznych (załączonych do wniosku na poparcie wskazanego stanowiska), w szczególności: nie zweryfikowanie zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w tym zgodności z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to "weryfikacja" winna polegać na ustaleniu, czy organ zatwierdzający projekt podziału prawidłowo orzekł, że działka objęta wnioskiem o podział, w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma przeznaczenie pod drogę publiczną o funkcji powiatowej, co z kolei uzasadniałoby uwłaszczenie powiatu, bowiem dopiero wynik tego działania przeprowadzonego w zainicjowanym przez skarżącego postępowaniu administracyjnym, dążącym do stwierdzenia nieważności ewentualnie stwierdzenia wydania przez Burmistrza Miasta Świdnik decyzji z naruszeniem prawa, mógłby prowadzić do podjęcia przez Kolegium rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem decyzji o podziale;

art. 93 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że przedmiotowy podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, która to zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, w sytuacji, gdy arbitralne zaliczenie przez organ administracji publicznej dokonujący podziału terenów przedmiotowych działek, jako przeznaczonych pod drogę publiczną kategorii powiatowej, nastąpiło niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Świdnik i niezgodnie z posiadanymi przez organ dokonujący podziału, kompetencjami administracyjnymi, bowiem o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza właśnie treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie której to określone działki gruntu przechodzą na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki gruntu przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie, zaś organ administracji publicznej dokonujący podziału nie może sam ustalać kategorii dróg wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n., co finalnie skutkowało niewłaściwą oceną legalności decyzji zatwierdzającej podział; Wszystkie wskazane powyżej naruszenia doprowadziły do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że organ skarżony nie dopatrzył się wady kwalifikowanej, mogącej skutkować wyeliminowaniem przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 14 września 2020 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, jak również nie stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi Zarząd w głównej mierze powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku z dnia 3 grudnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 marca 2022 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 14 września 2020 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] położonej w Świdniku, obręb [...] - K., przy ul. [...] o powierzchni [...] ha.

Wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie.

Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1617/12). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Przesłanki nieważności decyzji określa art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie skarżący występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionował fakt wydania decyzji, w której wydzielone działki o nr ewid. [...], [...], [...] – mające stanowić teren nowo projektowanej drogi publicznej oznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KUg i zaliczenie jej do kategorii drogi powiatowej, do czego zdaniem skarżącego organ nie był uprawniony. Wskazanie kategorii drogi skutkowało przejściem z mocy prawa własności z dotychczasowego właściciela na rzecz Powiatu Świdnickiego za odszkodowaniem w trybie art. 98 ust. 1-3 u.g.n.

W związku z powyższym Kolegium przeprowadziło postępowanie mające na celu ustalenie i rozważenia, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przyczyny nieważności decyzji administracyjnej ewoluowało zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie i aktualnie przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jak już wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jeśli zatem niezbędnym w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie kwestii "oczywistości naruszenia prawa", zaistnienia "rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną", to obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności wskazanie, jakie przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji, której nieważność zarzuca wnioskodawca oraz jakie przepisy kształtowały prawa i obowiązki adresatów decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Adminitracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn.. akt II OSK 2679/19).

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie co do zasady ogranicza się do przytoczenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził jedynie, że wydzielenia działki pod drogę publiczną (jeżeli podział został dokonany na wniosek właściciela), nie następuje wskutek orzeczenia organu administracji publicznej zatwierdzającego podział nieruchomości lecz z mocy prawa, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna. Sama decyzja podziałowa w w/w zakresie nie rozstrzyga o przejściu własności wydzielonych działek (dróg publicznych) na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Skutku takiego nie wywołuje także samo wskazanie w sentencji decyzji czy jej uzasadnieniu (co miało miejsce w badanym przypadku) w/w okoliczności. Nie może być ono również przedmiotem weryfikacji w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestionowanie zatem ewentualnego jej przejścia na rzecz danego podmiotu z uwagi na jej charakter i określenie jej aktualnego statusu może być przedmiotem ustalenia w drodze postępowania sądowego.

Podkreślić należy, że w sprawie skarżący przedstawiał obszerną argumentację na poparcie zasadności złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej oraz podniósł szereg zarzutów dotyczących decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, które Kolegium całkowicie przemilczało, w ogóle się do nich nie odnosząc. Zarząd podnosił m.in. kwestię istotnych różnic w określeniu przez organ przeznaczenia działek nr ewid. [...], [...], [...] w postanowieniu opiniującym z dnia 12 czerwca 2020 r. oraz w decyzji podziałowej z dnia 14 września 2020 r. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do podnoszonego argumentu i nie dokonało ustaleń co do zgodności przedmiotowego podziału z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie analizując i nie biorąc pod uwagę przedstawionego wraz z wnioskiem materiału dowodowego. Pomimo obszernego wniosku skarżącego oraz podniesionych w nim zarzutów, Kolegium w ogóle się do nich nie ustosunkowało.

Tymczasem, niezależnie od kwestii ich trafności i skuteczności, obowiązkiem organu było, wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, ustosunkowanie się do podniesionych przez stronę zarzutów oraz wyjaśnienie okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Zdaniem Sądu w decyzji Kolegium przemilczano argumentację i zarzuty skarżącego, co powoduje, że nie poddaje się ona w istocie kontroli Sądu.

Sąd zwraca uwagę, że oceniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja zatwierdzająca podział działek nr [...], położonej w Ś., obręb [...] - K., przy ul. [...], wydana została w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ust. 1.

Przepis art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 ustawy). Jak wyżej wskazano w przedmiotowej sprawie zgodność z planem proponowanego podziału pozytywnie zaopiniował Burmistrz Miasta Świdnik w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2020 r. wskazując, że działki nr ewid. [...], [...], [...] przeznaczone są pod drogę publiczną klasy głównej oznaczone w planie symbolem KUg. Natomiast określenie funkcji drogi powiatowej nastąpiło w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia 14 września 2020 r.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten konstytuuje skutki prawne podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie skutki w postaci przejścia własności działek nr ewid. [...], [...], [...] na rzecz powiatu świdnickiego zakwestionować można było tylko poprzez podważenie zgodności z prawem decyzji podziałowej, do czego też zmierza skarżący. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że podważenia skutków rzeczowych spowodowanych z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. można dokonać na drodze postępowania sądowego. W tym wypadku bowiem, jak już wyżej wskazano, skutek rzeczowy w postaci przejścia własności nieruchomości następuje z mocy przepisów materialnych prawa administracyjnego, a spór wynikły na tym tle nie ma charakteru cywilnoprawnego. Zasadnie zwrócił uwagę skarżący, że Kolegium z jednej strony nie dostrzegło wady kwalifikowanej, mogącej skutkować wyeliminowaniem decyzji podziałowej z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym, ale jednocześnie zasygnalizowało skarżącemu możliwość kwestionowania przejścia własności na rzecz danego podmiotu z uwagi na charakter i określenie jej aktualnego statusu w drodze postępowania sądowego w przedmiocie ustalenia bądź w trybie postępowania odszkodowawczego za wywłaszczoną nieruchomość.

Powyższe wskazuje na rozdźwięk polegający na jednoczesnym uznaniu prawidłowości aktu oraz wskazanie na możliwość kwestionowania jego elementów w innych postępowaniach, co wskazywałoby, że decyzja podziałowa jest wadliwa.

Należy podkreślić, że istota sprawy w przedmiotowym postępowaniu sprowadzała się do dokonania ustaleń czy organ zatwierdzający projekt podziału prawidłowo orzekł, że działki ewid. [...], [...], [...] mają przeznaczenie w planie pod drogę publiczną o funkcji drogi powiatowej, co uzasadniałoby uwłaszczenie powiatu świdnickiego i czy określenie tej funkcji drogi w decyzji podziałowej stanowiło rażące naruszenie prawa. Jak już wyżej wskazano, treść uzasadnienia decyzji Kolegium polegająca na przywołaniu treści przepisów prawa oraz jednozdaniowym stanowisku nie pozwalała na stwierdzenie, że organ rozpoznał istotę niniejszej sprawy. Brak odniesienia się przez organ do argumentacji i zarzutów skarżącego oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art.

8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego oraz zapoznania się z motywami wydanej w sprawie decyzji, i tym samym obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 9 marca 2022 r.

Z tego też powodu nie sposób uznać, aby kwestia braku istnienia rażącego naruszenia prawa została przez organ dostatecznie i przekonująco wyjaśniona, co w świetle wagi rozpoznawanej sprawy nie może zostać zaakceptowane.

Dodatkowo warto zauważyć, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie nieważnościowym jest poczynienie ustaleń pod kątem wszystkich wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż odmowa stwierdzenia nieważności oznacza stwierdzenie przez organ administracji, że akt administracyjny wolny jest od wszelkich wskazanych w przepisie wad kwalifikowanych. Ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym badając decyzję administracyjną pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ administracji publicznej zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, a następnie winien organ ten dokonać kwalifikacji ujawnionych wad decyzji z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien uwzględnić przedstawione uwagi Sądu oraz przeanalizować przesłanki mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji oraz zobowiązany będzie uzasadnić wyniki tak dokonanej analizy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że kwestia tego, czy decyzja Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 14 września 2020 r. nie jest dotknięta wadą nieważności nie została wyjaśniona w stopniu niebudzącym wątpliwości, co naraziło Kolegium na zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zasadnym stało się na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.