Uzasadnienie
Decyzją z 15 kwietnia 2022 r., znak: 2240/21, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania L. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. z 3 grudnia 2021 r., znak: PS- SR.4042.1427.1.2021 odmawiającą L. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką T. P..
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
L. W. wystąpiła do Wójta Gminy S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. P..
Decyzją z 3 grudnia 2021 r., znak: PS-SR.4042.1427.1.2021 organ odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ stwierdził, że niepełnosprawna T. P. pozostaje w związku małżeńskim z T. P., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jej niepełnosprawność powstała po 25. roku życia.
Odwołanie od tej decyzji wniosła L. W..
W decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wyjaśniło, że z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zamościu z 15 lipca 2020 r. wynika, że T. P., urodzona 15 października 1946 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a jej niepełnosprawność istnieje od 2 czerwca 2020 r. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, że okoliczność powstania niepełnosprawności po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinna skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W związku z powyższym, w ocenie Kolegium oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest dopuszczalne (tak. m. in. wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I OSK 2407/16). W odniesieniu więc do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania jako niekonstytucyjna.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że niepełnosprawna w stopniu znacznym T. P. pozostaje w związku z małżeńskim z T. P., który nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa okoliczność wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. i stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą i wyłączenie to jest niezależne od tego czy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie opiekować się drugim współmałżonkiem, wymagającym stałej opieki.
Zasadność tej wykładni powołanego przepisu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 10 listopada 2016 r., I OSK 910/15, z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20 oraz z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20).
Kolegium podkreśliło, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych sam fakt sprawowania opieki nie jest warunkiem wystarczającym do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom zobowiązanym do alimentacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie sprawować opieki, co jest potwierdzane stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje więc w pierwszej kolejności małżonkowi, a innym osobom z kręgu osób zobowiązanych jedynie wtedy, gdy małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co potwierdza brak możliwości sprawowania przez niego opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka wobec rodzica, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia przez osoby zobowiązane jakiejkolwiek pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki, przy czym prawo do świadczenia uzyskują osoby według określonej przepisami prawa kolejności. Gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, prawo innych osób do świadczenia powstaje, gdy małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wyjaśniło, że w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pracownik GOPS w S. nie zastał L. W. w domu, a niepełnosprawna T. P. pozostawała właśnie pod opieką męża T. P.. Także część czynności wykonywanych w związku z deklarowaną opieką nad matką nie stanowi czynności ściśle opiekuńczych i nie musi być wykonywana codziennie. Chcąc uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca powinna więc w pierwszej kolejności podjąć działania w kierunku ustalenia stopnia niepełnosprawności ojca, przez co, w sposób zgodny z wymaganiami prawnymi, zostałyby określone jego możliwości w zakresie sprawowania opieki nad małżonką, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka zniosłoby podstawową przeszkodę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wyjaśniło ponadto, że L. W. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o łącznej pow. 9,7521 ha przelicz. (część gruntów wykazana jest jako jej wyłączna własność), które uprawia od 2020 r. sąsiad P. S.. Wnioskodawczyni nie przedłożyła jednak umowy dzierżawy, a w toku postępowania składała różne, niespójne i nieprecyzyjne, oświadczenia dotyczące posiadanego gospodarstwa i jego prowadzenia. W oświadczeniu złożonym w 25 listopada 2021 r. wskazała, że zrzekła się prowadzenia gospodarstwa rolnego na rzecz P. S. w 2020 r. i oddała je za opłacanie podatku rolnego, natomiast we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i w załączonym do wniosku oświadczeniu wskazała, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego dopiero w dniu 4 listopada 2021 r. Kwestia rezygnacji przez skarżącą z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co nie jest tożsame z osobistą pracą na roli, nie została więc przez wymienioną w sposób dostateczny i nie budzący wątpliwości udokumentowana.
Pozostaje ona nadal podatnikiem podatku rolnego od użytków rolnych na terenie gminy S., a rodzina nadal czerpie pożytki z gospodarstwa rolnego, gdyż jej mąż P. W. pobiera dopłaty do gruntów rolnych z ARiMR.
Skargę na decyzję Kolegium wniosła L. W., zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- 2) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a/ u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania powołanych przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia (wyrok WSA w Szczecinie z 7 marca 2019 r., II SA/Sz 80/19).
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dodał, że przywołany w uzasadnieniu skargi fragment uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie jest nieadekwatny do stanu faktycznego i prawnego sprawy, skoro zaskarżona decyzja został wydana na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kwestią sporną jest zgodność z prawem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przyznania tego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., gdyż matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i jego argumentacja w okolicznościach rozpoznawanej sprawy są – zdaniem Sądu – w pełni zasadne.
Należy podzielić stanowisko Kolegium, że dla powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Przywołany w decyzji organu pierwszej instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł być bowiem stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., (K 38/13). Sądy administracyjne jednolicie bowiem przyjmują, że stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy uznać, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19).
Bezsporne jest, że matka skarżącej T. P. wymaga opieki jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie również skarżąca tę opiekę nad matką sprawuje. Zaistnienie tych okoliczności nie stanowi jednak wystarczających przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia.
Z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z czym znajduje się w sytuacji określonej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.
Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych wymagającego opieki (w tym jego dzieci), przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
Jedyne kryterium, które ustawodawca wskazał w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby wymagającej opieki, jest orzeczenie o znacznym stopniu jego niepełnosprawności. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia małżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Sądowi znane są oczywiście stanowiska, w których przyjmuje się, że treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. nie należy interpretować jedynie zgodnie z jego wykładnią językową, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji RP. Takie odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. pozwala na konkluzję, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
Tego stanowiska Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela. Samo przywołanie wartości konstytucyjnych nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy uznane za wystarczające dla wyprowadzenia słuszności tezy o potrzebie odstąpienia od językowej wykładni przepisu ustawy, który w analizowanym zakresie jest jasny, jednoznaczny i kategoryczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20).
Wzajemne zobowiązanie współmałżonków do sprawowania opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego.
Art. 130 k.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. (por. wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19,).
W przypadku małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności ani organy, ani Sąd nie mają możliwości obiektywnej oceny rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez małżonka dotkniętego dysfunkcjami zdrowotnymi. Nie sposób zaprzeczyć, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. (zob. m. in. wyroki NSA: z 24 lutego 2021 r. I OSK 2391/20 i z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, CBOSA). Sąd dostrzegł przy tym, że w dacie przeprowadzania wywiadu środowiskowego matka skarżącej pozostawała pod opieką męża (k. 28 akt adm.).
Jedyną obiektywną przesłanką pozwalającą na stwierdzenie braku realnych możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydawanego przez wyspecjalizowane w tych niełatwych zagadnieniach instytucje publiczne. Wybór tego warunku przez ustawodawcę nie był przypadkowy, gdyż nawiązuje do ustalonej w ustawie definicji znacznego stopnia niepełnosprawności, a ponadto wykorzystuje ten sam mechanizm zwalniający z obowiązku opieki, jaki pojawia się w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki.
W związku z tym legitymowanie się zaświadczeniem lekarskim z rozpoznaniem określonych chorób nie może stanowić podstawy do zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego. Innymi słowy, zaświadczenie lekarskie nie może zastąpić wskazywanego w sposób systemowy przez ustawodawcę dokumentu o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20). Z tej przyczyny "limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu" (uzasadnienie wyroku NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 1244/22).
W związku z tym, że wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje.
Sąd wziął pod uwagę również fakt współposiadania przez skarżącą gospodarstwa rolnego, niemniej jednak podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest istnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.
Organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że skoro małżonek wymagającej opieki T. P. jest osobą schorowaną, to należy wystąpić do właściwego organu o stwierdzenie u niego znacznego stopnia niepełnosprawności. Uzyskanie takiego orzeczenia umożliwi ubieganie się skarżącej o świadczenie pielęgnacyjne.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.