Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 52/21

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: pr.bud.), wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. W. oraz D. O., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r. znak: [...] w części nakładającej na D. i L. O. obowiązek wykonania żelbetonowego dołu chłonnego o wymiarach zewnętrznych: długość 3,5 m, szerokość 2,4 m oraz głębokość 1,5 m wraz z niezbędnym wyposażeniem (wlot, wylot, krata i pokrywa) na działce o nr [...], położonej w S., gmina R., stanowiącej własność D. i L. O. w miejscu istniejącej na działce nr [...] studni chłonnej SI, usytuowanego w odległości 0,5 m od granicy z działką o nr [...] i w odległości 24,70 m od betonowego ogrodzenia istniejącego w granicy działki o nr [...], stanowiącej drogę gminną wraz z podłączeniem do istniejących rur drenażowych i kolektora w postaci rury betonowej Ř 600 mm, odprowadzającej wody opadowe do usytuowanej na działce o nr [...] studni S2, z zachowaniem rzędnych (wlot i krata 165,60, wylot 165,31, pokrywa 166,10, dno 164,60) w następujący sposób:

1. 1) ściany obwodowe dołu chłonnego wykonać z betonu klasy C25/30 o grubości 12 cm zbrojonych krzyżowo prętami #12 w rozstawie co 200 mm w otulinie 25 mm ze stali zbrojeniowej AIIIN, izolować przeciwwilgociowo, posadowienie wykonać w betonie podkładowym klasy C8/10 na gruntach rodzimych,
2. 2) pokrywę wykonać jako trzyczęściową, w tym:
3. a) dwie części o wymiarach 2,60 m x 1,30 m z betonu klasy C25/30 o grubości 12 cm zbrojonych krzyżowo prętami #12 w rozstawie co 200 mm ze stali zbrojeniowej AIIIN oraz izolować przeciwwilgociowo, jako pokrywy skrajne,
4. b) jedna część o wymiarach 2,60 m x 1,00 m x 0,10 m wykonana z bali drewnianych, do której zamontować co najmniej dwa zawiasy 5 mm x 50 mm wraz ze skoblem i sworzniem 0 10 mm, na styku z betonem zaizolować warstwą papy,
5. 3) wyprawę dnia chłonnego wykonać jako narzut kamienia luzem o wysokości 15-20 cm,
6. 4) wlot od strony działki o nr [...] zabezpieczyć kratą szerokości 1,00 m i wysokości 0,50 m wykonaną z prętów stalowych Ř 6 mm w rozstawie co 100 mm lub siatką ze stali ocynkowanej,
7. 5) wzmocnić powierzchnię pomiędzy granicą z działką o nr [...], a ścianą zewnętrzną dołu chłonnego przy wlocie do dołu chłonnego układając płytki chodnikowe na szerokości co najmniej 1,00 m,
8. 6) wylot z dołu chłonnego wprowadzić do dołu chłonnego na głębokość co najmniej 17 cm,
9. 7) wewnątrz zbiornika zamontować klamry z prętów stalowych Ř 16 mm w rozstawie co 30 cm, oraz uchylił decyzję organu pierwszej instancji części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku do dnia 30 listopada 2020 r. i wyznaczył ten termin na 31 marca 2021 r.

Przebieg postępowania w rozpoznawanej sprawie był następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. [...] r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce nr [...] położonej w S., gmina R., stanowiącej własność D. i L. O..

Decyzją z [...] r. znak: [...] organ ten umorzył postępowanie w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. W. organ odwoławczy decyzją z [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z [...] r. (II SA/Lu 95/17) uchylił decyzję [...] z dnia [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z [...] r., znak: [...]

Podczas oględzin przeprowadzonych kilkakrotnie w toku postępowania w sprawie ustalono, że na działce nr [...] zrealizowana została budowa budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe i budynkiem gospodarczym. Budowa była realizowana w oparciu o:

1. 1) decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę;
2. 2) decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] r., znak: [...] zezwalającą na zmianę pozwolenia na budowę w zakresie pojemności i kształtu oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe, zgodnie z aneksem zmian opracowanym przez projektantów;
3. 3) decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] r., znak: [...] zezwalającą na zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmiany ukształtowania terenu wokół budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wykonania odwodnienia działki, zgodnie z aneksem zmian opracowanym przez projektanta.

W trakcie oględzin stwierdzono, że inwestorzy - D. i L. O. wykonali skarpę zlokalizowaną wzdłuż granicy działki o nr [...], stanowiącej własność K. W., niwelującą różnice poziomu gruntów pomiędzy działkami o nr [...] i [...]. W zaniżeniu skarpy przy ogrodzeniu pomiędzy działkami o nr [...] i [...] wzmocniono grunt płytami ażurowymi oraz umieszczono drenaż Ř 100 mm, który zbiera wodę ze skarp i terenu w pobliżu granic działek i odprowadza do studni chłonnych (oznaczonych w projekcie budowlanym zamieszczonym w aktach pierwszej instancji symbolem S1 i S2), połączonych ze sobą rurą betonową Ř 600. Podczas oględzin ustalono również, że poziom terenu działki nr [...] został podniesiony zgodnie z decyzją z dnia [...] r. o około 1 m. Ustalono także, że wody opadowe z działki o nr [...] będącej własnością K. W., przechwytywane są przez betonową studnię wpadową S1 znajdującą się na działce inwestorów i odprowadzane są poprzez przepust betonowy Ř 600 mm do studni S2 zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu wód opadowych w kierunku działki o nr [...].

Stwierdzono także, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została zrealizowana w całości, budynek został oddany do użytkowania we wrześniu 2016 r. Na podstawie oględzin z 11 października 2017 r. oraz z 28 lutego 2018 r. ustalono także, iż budowa budynku gospodarczego nie została zakończona, zaawansowanie robót znajduje się na poziomie stanu surowego otwartego, a od ostatnio przeprowadzonych oględzin nie były prowadzone żadne roboty budowlane.

Decyzją z [...] r., znak: [...] Wojewoda L. stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...] zezwalającej na zmianę decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i L. O. pozwolenia na budowę w zakresie ukształtowania terenu działki wokół budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wykonania odwodnienia działki.

PINB w R. stanął na stanowisku, że weryfikacja prawidłowości wykonanych robót budowlanych, w szczególności wobec decyzji Wojewody L. z [...] r., wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, na co wskazuje uzasadnienie wyroku WSA w L. z dnia [...] r., (I SA/Lu 95/17).

Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, postanowieniem z [...] r. wstrzymał D. i L. O. prowadzenie robót budowlanych na działce o nr [...], jako wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia K. W. [...] postanowieniem z [...] r., znak: [...], uchylił zaskarżoną postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał m.in., że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

W związku z powyższym, rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z [...] r. znak: [...], nakazał D. i L. O. obowiązek sporządzenia przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przedłożenia oceny technicznej prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z terenu działki o nr [...], stanowiącej własność D. i L. O. wraz z uwzględnieniem rzędnych terenu i rzędnych posadowienia urządzeń służących odprowadzeniu wody oraz budynków zlokalizowanych na tej działce, ze wskazaniem prac niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem i warunkami technicznymi, w terminie do 30 czerwca 2018 r.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia K. W. [...] postanowieniem z [...] r., znak: [...], uchylił to postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczał nowy termin oraz utrzymał postanowienie w mocy w pozostałej części.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożyła K. W..

Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 27 listopada 2018 r. (II SA/Lu 646/18), oddalił skargę K. W. na postanowienie ostateczne [...].

Pełnomocnik D. O. przy piśmie z [...] r. przedłożył ocenę techniczną dotyczącą zakłócania stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...], sporządzoną przez mgr inż. T. C., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane.

W wyniku analizy tej opinii PINB w R. postanowieniem z [...] r. nałożył na D. i L. O. obowiązek uzupełnienia w terminie 14 dni tej oceny technicznej poprzez: 1) dokonanie oceny technicznej prawidłowości przyjętych dotychczasowych rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...];

1. 2) wskazanie lokalizacji z uwzględnieniem rzędnych projektowanego dołu chłonnego lub zbiornika retencyjnego sporządzonej na kopii mapy zasadniczej;
2. 3) przedłożenie niezbędnych rysunków tj. rzutu poziomego oraz przekroju pionowego projektowanego dołu chłonnego lub zbiornika retencyjnego z uwzględnieniem kraty i upustu wraz ze sposobem odprowadzania nadmiaru wody do istniejącego na działce inwestorów kolektora Ř 600, z uwzględnieniem ich rzędnych.

Pełnomocnik D. O. przy piśmie z [...] r. przedłożył uzupełniającą ocenę techniczną, sporządzoną przez mgr inż. T. C..

W wyniku analizy powyższej oceny technicznej organ pierwszej instancji stwierdził, że autor oceny uznał za prawidłowe dotychczasowe rozwiązania dotyczące odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] poprzez działkę nr [...]. Jednocześnie zalecił wykonanie na działce inwestorów nr [...] dołu chłonnego tj. studni chłonnej żelbetowej o wymiarach 3,50 m x 2,40 m i głębokości 1,50 m na wlocie wybudowanego rurociągu betonowego o średnicy Ř 60 cm w miejscu wskazanym na dołączonej do opinii uzupełniającej kopii mapy zasadniczej. Opiniujący wskazał także na konieczność wykonania kraty z prętów stalowych o wymiarach 1,00 m x 0,50 m oraz pokrywy drewnianej nad kratą.

Dokonując oceny przedłożonej oceny technicznej, PINB w R. uznał, że stanowią one podstawę do wydania decyzji określającej roboty, które powinni wykonać inwestorzy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami, gdyż opinię wykonała osoba legitymująca się stosownymi uprawnieniami. Zdaniem organu pierwszej instancji w związku z tym, że inwestorzy w trakcie legalizacji robót budowlanych legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę (zmienioną dwiema decyzjami z [...] r. i z [...] r.), jedynym trybem umożliwiającym wszczęcie procedury legalizacji wykonanych robót budowlanych są przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych ustaleń PINB w R., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z [...] r. nałożył na D. i L. O. obowiązek wykonania żelbetowego dołu chłonnego o wymiarach zewnętrznych: długość 3,5 m, szerokość 2,4 m oraz głębokość 1,5 m wraz z niezbędnym wyposażeniem (wlot, wylot, krata i pokrywa) na działce o nr [...], położonej w S., gmina R., stanowiącej własność D. i L. O. w sposób wskazany w opinii technicznej z października 2018 r. oraz opinii uzupełniającej z [...] r. w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dla doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem niezbędnym jest wykonanie dołu chłonnego, którego położenie oraz parametry techniczne wynikają z opinii przedłożonych przez inwestorów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. W. [...] decyzją z [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, przeprowadził [...] r. kontrolę zabudowy działki nr [...] i ustalił, że w okresie od ostatnich oględzin (tj. [...] r.) stan faktyczny nie uległ zmianie, tj. na przedmiotowej działce nie były prowadzone żadne roboty budowlane związane z zagospodarowaniem terenu, a budynek gospodarczy ciągle znajduje się w stanie surowym.

[...] r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. odbyła się rozprawa administracyjna.

[...] r. organ pierwszej instancji wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na D. i L. O. obowiązek wykonania żelbetowego dołu chłonnego o wymiarach zewnętrznych: długość 3,5 m, szerokość 2,4 m oraz głębokość 1,5 m wraz z niezbędnym wyposażeniem, w miejscu istniejącej studni chłonnej S1 na działce o nr [...], w odległości 0,5 m od granicy z działką o nr [...]. PINB w R. wskazał, że przedmiotowy dół chłonny oraz niezbędne przyłącza wraz z osprzętem technicznym należy wykonać w sposób wskazany w opinii technicznej z października 2018 r. oraz opinii uzupełniającej z grudnia 2018 r. w celu doporowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do [...] r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. W. [...] decyzją z [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

PINB w R., ponownie rozpatrując sprawę, przeprowadził kontrolę zabudowy działki nr [...]. W jej trakcie ustalono, że w okresie od ostatnich oględzin (tj. [...] r.) stan faktyczny nie uległ zmianie.

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nałożył na D. i L. O. obowiązek wykonania żelbetonowego dołu chłonnego o wymiarach i w sposób wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wykonanie dołu chłonnego zapewni prawidłowe odprowadzanie wód opadowych z przedmiotowych działek.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. W. oraz D. O..

Wydając powołaną na wstępie decyzję z [...] r., [...] wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 51 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471), który stosowany jest w sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższy przepis, jak podkreślił [...], daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a także przepisami chroniącymi interesy osób trzecich oraz ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane zostały zakończone, dlatego zastosowanie ma art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji) stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Organ drugiej instancji wskazał, że PINB w R. zastosował się do zaleceń zawartych w orzeczeniach organu odwoławczego wydawanych w toku niniejszego postępowania oraz do zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z [...] r. ([...] gdyż przenalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (w tym opinię techniczną sporządzoną przez T. C.) i na jego podstawie nałożył na strony postępowania konkretne, jasno określone i precyzyjne obowiązki. Wynikiem tego stała się wskazana na wstępie decyzja nakładająca obowiązek wykonania przedmiotowego dołu chłonnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...] wyjaśnił, że zdjęcia przedstawiające nieruchomość wnioskodawczym podczas jej zalewania stanowią integralną część akt (np. k. 102-105 akt II instancji) oraz zostały one poddane analizie jako dowód w sprawie. Następnie wskazać należy, iż PINB w R. analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poddał ocenie opinię techniczną z października 2018 r. oraz opinię uzupełniającą z grudnia 2018 r. Została ona sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i uwzględniono w niej rzędne posadowienia poszczególnych urządzeń służących do odprowadzania wody oraz budynków zlokalizowanych na przedmiotowej działce. Zarówno sporządzający opinię - mgr inż. T. C., jak i organ pierwszej instancji dokonali analizy i weryfikacji dołączonych do nich m.in. map inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego i gospodarczego, kanalizacji deszczowej oraz przyłączy wykonanych na przedmiotowej działce nr [...], czego domaga się skarżąca.

Zdaniem organu, zarzut podnoszony przez K. W., że inwestorzy dokonali samowoli budowlanej, należy uznać za bezpodstawny. Nie można bowiem uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, za przypadek samowoli budowlanej podlegającej reżimowi art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji). Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym przypadku obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiedniego postępowania naprawczego, o jakim mowa w przepisie art. 51 Prawa budowlanego.

Ponadto, jak wskazał [...], w obiegu prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a także decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] r. znak: [...], zezwalająca na zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmiany pojemności i kształtu oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe.

Odnosząc się natomiast do treści odwołania D. O., [...] wyjaśnił, że PINB w R. postanowieniem z [...] r. nałożył na D. i L. O. obowiązek sporządzenia przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przedłożenia oceny technicznej prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] wraz z uwzględnieniem rzędnych terenu i rzędnych posadowienia urządzeń służących odprowadzeniu wody oraz budynków zlokalizowanych na działce, ze wskazaniem prac niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem, w tym warunkami technicznymi. Wyżej wymienione postanowienie PINB w R. zostało utrzymane w mocy postanowieniem ostatecznym, [...] z dnia [...] r. znak: [...], od którego WSA w L. wyrokiem z dnia 2. r., II SA/Lu [...], oddalił skargę K. W..

Mając na uwadze powyższe, [...] wskazał, że nakaz wykonania dołu chłonnego wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej oceny technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skargę na powyższą decyzję [...] wniosła K. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji jedynie do powołania kwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.,
2. 2) art. 18 i art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy,
3. 3) § 29 i § 30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez usankcjonowanie zmiany ukształtowania terenu przez uczestników, która doprowadziła do negatywnych skutków dla skarżącej, powodując zmianę biegu i poziomu wód podskórnych oraz zmianę kierunku spływu wód opadowych na działce uczestników (wody zostały przekierowane na działkę skarżącej);
4. 4) art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego pominięcie, to jest niewydanie decyzji nakazującej doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, (tj. zniwelowania terenu do rzędnych zgodnych z pozwoleniem na budowę),
5. 5) art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie nakazanie wykonania robót, które zostały wykonane.

W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca podniosła, że organ nadzoru budowlanego nie zweryfikował dotychczas wykonanych robót budowlanych w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, w tym z przepisami chroniącymi interesy osób trzecich oraz nie ustalił, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej Instancji ograniczył się, za organem pierwszej Instancji, do zatwierdzenia już wykonanego przez uczestników oczka wodnego jako dołu chłonnego, jako rzekomego rozwiązania problemu zalewania działki skarżącej. Zatem organy przyjęły założenie, że cokolwiek zrobią uczestnicy, będzie to stanowiło rozwiązanie problemu.

Skarżąca wyjaśniła, że § 29 i § 30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zezwalają na zmianę naturalnego sposobu spływu wód, do czego doprowadzili uczestnicy, a co skutkuje zalewaniem nieruchomości skarżącej. Już tylko z tego powodu nie jest dopuszczalna taka sytuacja, gdy PINB legalizuje "przy pomocy wyjątkowo nieprofesjonalnej ekspertyzy biegłego zatrudnionego przez uczestników" prace już przez nich wykonane (oczko wodne zwane dołem chłonnym). Interes skarżącej nie jest w ogóle chroniony, a sam biegły w swojej ekspertyzie potwierdza, że działka skarżącej jest zalewana.

W ocenie skarżącej, organy obu instancji błędnie przyjmują, że uczestnicy nie popełnili samowoli budowlanej. Roboty budowlane nie były prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po ich wykonaniu uczestnicy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Roboty takie podlegają zatem reżimowi art. 48 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie.

Na działce nr [...] położonej w miejscowości S. zrealizowano inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe i budynkiem gospodarczym (budynek gospodarczy - w stanie surowym zamkniętym).

Inwestycja ta została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i sanitarną oraz na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną, na działce nr [...], położonej w S. w gminie R..

Decyzja ta została dwukrotnie zmieniona: po raz pierwszy, decyzją z [...] r., znak: [...], zezwalającą na zmianę pozwolenia na budowę w zakresie pojemności i kształtu oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe, i po raz drugi, decyzją z [...] r., znak: [...], zezwalającą na zmianę pozwolenia na budowę w zakresie ukształtowania terenu wokół budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wykonania odwodnienia działki.

W sprawie istotne jest, że już po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji Wojewoda L. decyzją z [...] r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] r., znak [...] zmieniającej pozwolenie na budowę w zakresie ukształtowania terenu wokół budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wykonania odwodnienia działki nr [...], na podstawie której inwestorzy podnieśli rzędne tej działki.

W ocenie skarżącej, konsekwencją utraty mocy obowiązującej decyzji, na podstawie której inwestorzy zmienili ukształtowanie terenu działki, a tym samym naruszyli stosunki wodne na jej gruncie, jest uznanie, że popełnili oni samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pr.bud. (dokonali budowy obiektów budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę).

Z tym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić z następujących względów.

Stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., znak: [...] zmieniającej pozwolenie na budowę ma skutek wsteczny, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, jest traktowana tak, jak gdyby nigdy nie weszła do obrotu prawnego. W niniejszej sprawie, w rezultacie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, "odżył" stan prawny sprzed jej wydania. W obrocie prawnym pozostała zatem decyzja Starosty [...] z [...] r., znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na realizację inwestycji na działce nr [...], a także decyzja z [...] r., znak: [...] zezwalająca na zmianę pozwolenia na budowę w zakresie pojemności i kształtu oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe.

Skarżąca, stawiając tezę o braku wymaganego pozwolenia na realizację spornej inwestycji i domagając się w związku z tym zastosowania wobec inwestorów sankcji z art. 48 pr.bud., wyszła z założenia, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 pr.bud. powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna), a w jej miejsce zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerza je o nowe elementy.

Ten pogląd, prezentowany przez większość przedstawicieli doktryny i orzecznictwa, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma jednak zastosowania właśnie ze względu na fakt, że stwierdzono nieważność decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Skoro, jak wyżej wskazano, stwierdzenie nieważności skutkuje tym, że decyzja zmieniająca jest traktowana, jakby nigdy jej nie wydano, to do obrotu prawnego powraca ("odżywa") decyzja, która została nią zmieniona – w okolicznościach niniejszej sprawy – decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na realizację inwestycji na działce nr [...], zmieniona decyzją z [...] r., znak: [...] dotyczącą pojemności i kształtu oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe.

Upada zatem teza skarżącej o wykonaniu przedmiotowej inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Pozwolenie to funkcjonuje bowiem nadal w obrocie prawnym, co wyklucza zastosowanie wobec inwestorów sankcji z art. 48 pr.bud.

Niekwestionowana w sprawie jest okoliczność, że inwestorzy D. i L. O. podnieśli poziom działki nr [...] o około 1 m, wykonując skarpę zlokalizowaną wzdłuż granicy działki o nr [...], stanowiącej własność K. W., niwelującą różnice poziomu gruntów pomiędzy działkami o nr [...] i [...].

W związku z tym, że decyzja z [...] r., na podstawie której wykonano te roboty budowlane, została unieważniona ze skutkiem wstecznym, a w obrocie prawnym pozostają decyzje o pozwoleniu na budowę nie przewidujące podniesienia poziomu działki nr [...], należy przyjąć, że zmiana rzędnych poziomu działki została wykonana z odstąpieniem od warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego podstawowym zadaniem organów nadzoru budowlanego była ocena charakteru tego odstąpienia, a konkretnie, ustalenie, czy jest to odstąpienie istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 pr.bud. Organy obu instancji nie wykonały tego obowiązku.

Trzeba podkreślić, że powołany wyżej przepis został znowelizowany mocą ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Jest to o tyle istotne, że przepis ten w znowelizowanym brzmieniu obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 28 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej). Wprawdzie art. 25 ustawy nowelizującej przewiduje co do zasady stosowanie dotychczasowych przepisów prawa budowalnego to jednak art. 28 pkt 1 lit. a) w zakresie odnoszącym się do art. 36a ust. 5 p.bud., a więc w zakresie odnoszącym się do pojęcia istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, nakazuje stosowanie przepisów prawa budowalnego w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 5 pkt 1 pr.bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Aktualnie zatem dla przyjęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego nie wystarczy ustalenie odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (tak jak to było przed wspomnianą nowelizacją ustawy); należy dodatkowo stwierdzić, że na skutek tego odstąpienia nastąpiło zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.

Podwyższenie rzędnych terenu nieprzewidziane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, aby jednak uznać je za odstąpienie istotne, należy ustalić, że spowodowało ono zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której sporna inwestycja została zrealizowana.

Organ odwoławczy tej kwestii nie zbadał, ponieważ – w ślad za organem pierwszej instancji – uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Oba organy zasadnie przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało uruchomić tzw. procedurę naprawczą uregulowaną w art. 50 oraz art. 51 pr.bud. Organom umknęło jednak, że oba te przepisy prawa zawierają w istocie kilka niezależnych od siebie norm prawnych, stosowanych w sytuacjach różnych naruszeń prawa budowlanego.

Wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. było co najmniej przedwczesne. Organy w pierwszej kolejności powinny były ustalić, czy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (przy czym organ odwoławczy – już według znowelizowanego brzmienia art. 36a ust. 5 pr.bud.), a w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia (art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud.), rozważyć zasadność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., tj. nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Trzeba przy tym zauważyć znaczącą różnicę pomiędzy dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Podczas, gdy pierwszy z nich stosowany jest w sytuacjach opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 pr.bud. (tj. w przypadku robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3), drugi ma zastosowanie wówczas, gdy inwestor odstąpi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W pierwszym przypadku (art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.) w kompetencji organu nadzoru budowlanego leży wyłącznie nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w drugim zaś – przede wszystkim nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i jedynie - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud.).

Niezbadanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanki do nałożenia na inwestorów obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. oraz przedwczesne zastosowanie pkt 2 tego przepisu, stanowi istotne naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie zasady wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy wynikającej z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego – również z art. 136 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego uwzględni wyżej poczynione uwagi i w pierwszej kolejności, na podstawie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygnie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. W ramach tego obowiązku organ uwzględni również zamieszczoną w aktach sprawy opinię biegłego, mając jednak na uwadze, że treść tej opinii nie jest dla organu wiążąca i powinna być oceniona tak, jak każdy inny dowód w sprawie. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zakończenie robót budowlanych nie stanowi żadnej przeszkody do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., co wynika wprost z językowej wykładni art. 51 ust. 4 zd. 1 tej ustawy, w myśl którego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (por. wyrok NSA z: 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09, z 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10, dostęp: CBOSA).

Końcowo należy wskazać, że niezależnie od zaistniałej zmiany stanu prawnego sprawy w postaci nowelizacji art. 36a ust. 5 pr.bud., w sprawie należało w sposób jednoznaczny wskazać tryb postępowania, w ramach którego organy nadzoru budowalnego powinny prowadzić czynności albowiem tego rodzaju wskazań co do dalszego postępowania nie zawarto w dotychczas wydanych w sprawie orzeczeniach sądowych.

Wprawdzie w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wskazywał na konieczność legalizacji robót budowlanych, jednakże posłużenie się tego rodzaju ogólnym sformułowaniem, nie mającym cech definicji legalnej, nie przesądza, że trybem takim powinien być tryb z art. 48 pr.bud. Przeciwnie lektura uzasadnienia wyroku wskazuje, że chodziło tu o szeroko rozumianą legalizację robót budowalnych rozumianą jako doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, zaś określenie właściwego trybu postępowania zmierzającego do legalizacji robót budowlanych należało do obowiązków organów nadzoru budowlanego.

Wiążących z mocy art. 153 p.p.s.a. ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania nie zawarto także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Lu [...] z tej przyczyny, że był to wyrok oddalający skargę i nie sporządzono uzasadnienia orzeczenia. Jeżeli chodzi zaś o same postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej to zwrócić należy uwagę, że w ich uzasadnianiach podkreślano przydatność takiej oceny jako oceny zawierającej wiadomości specjalne, których nie posiadają organy nadzoru budowalnego, jak też odwoływano się w nich wprost do przepisów art. 50-51 pr.bud., a więc przepisów dotyczących tzw. postępowania naprawczego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.