Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 645/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. M. od decyzji Starosty [...] z dnia 14 maja 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. O. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o poddasze nieużytkowe istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz od postanowienia z dnia 31 marca 2014 r., znak: [...], o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie") umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej nadbudowie wskazanego budynku usytuowanego 1,2 m od granicy działki

1. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo oraz zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że T. O. w dniu 30 grudnia 2013 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji pierwotną decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wnioskowaną rozbudowę i nadbudowę wskazanego wyżej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ ten wskazał, że z uwagi na usytuowanie objętego wnioskiem budynku w odległości 1,2 m od granicy działki, a więc niezgodnie z przepisami rozporządzenia, inwestor w trybie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: "Prawo budowlane") wystąpił do organu o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, dotyczące nadbudowy budynku mieszkalnego w odległości 1,2 m od granicy działki. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. upoważnił Starostę [...] do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na przedmiotowe odstępstwo, a następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r., znak: [...], wyraził zgodę na wnioskowane odstępstwo polegające na nadbudowie budynku w odległości 1,2 m od granicy działki.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowana nadbudowa nie narusza przepisów § 13, 57 i 60 rozporządzenia oraz nie zaburzy ciągu kominowego w budynku znajdującym się na działce sąsiedniej nr ewid. [...], należącej do J. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 marca 2014 r., znak: [...], uchylił opisaną decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie tego organu o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił rozstrzygnięcia postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych oraz nie zobowiązał inwestora do przedłożenia prawidłowej analizy przesłaniania okien w budynku skarżącej, co jest wymagane przepisem § 13 rozporządzenia, dotyczącym naturalnego oświetlenia pomieszczeń. Przedłożony projekt budowlany nie zawierał bowiem analizy przesłaniania, co było szczególnie istotne z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji udzielił zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiające inwestorowi realizację ściany w odległości 1,2 m od granicy działki, nie odnosił się natomiast do możliwości odstępstwa od przepisów § 13 rozporządzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia 14 maja 2014 r. po raz drugi zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. O. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o poddasze nieużytkowe istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...] w [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odniósł się do zastrzeżeń J. M. i uznał je za niezasadne. Starosta [...] stwierdził, że przedłożone po uzupełnieniu (wymaganym postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...]) rozwiązania projektowe należy uznać za zgodne z obowiązującymi przepisami.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. M. zakwestionowała zgodność z prawem zarówno tej decyzji, jak i postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia. Zdaniem odwołującej się zaskarżone akty naruszają zasadę ochrony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), poprzez pozbawienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zasadę dobrego sąsiedztwa oraz towarzyszący jej wymóg kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Strona wskazała, iż analiza naturalnego oświetlenia oraz przesłaniania nie uwzględnia tego, że pokoje w budynku skarżącej od wschodniej strony (głównie pokój północno-wschodni) pozostaną jeszcze bardziej zacienione. Podkreśliła również, że zatwierdzony projekt budowlany narusza przepisy § 309 rozporządzenia w zakresie zaprojektowania budynku w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników i sąsiadów w wyniku nieprawidłowego usuwania dymu oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie jej istoty.

Skarżąca podniosła ponadto, że odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych nie może powodować zagrożenia życia i mienia, w stosunku do innych obiektów, w tym budownictwa mieszkaniowego. W jej ocenie w niniejszej sprawie brak jest argumentów przemawiających za celowością takiego odstępstwa, gdyż nie ma żadnych okoliczności szczególnych uzasadniających zastosowaniem tej instytucji.

Wojewoda [...] ocenił, że zarzuty podniesione w odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 lipca 2008 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie miejscowości [...]. Organ odwoławczy jako uzasadnione ocenił również stanowisko Starosty co do tego, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej nadbudowie wskazanego budynku usytuowanego w odległości 1,2 m od granicy działki. Zdaniem Wojewody, inwestor chcąc uzyskać dodatkową powierzchnię użytkową i podnieść komfort mieszkania w niewielkim parterowym budynku, może uczynić to jedynie korzystając z możliwości odstępstwa od warunków technicznych w kwestii nadbudowy budynku w odległości 1,2 m od granicy działki.

Ponadto, jak podkreślił organ drugiej instancji, przedłożona w sprawie nowa analiza nasłonecznienia wskazuje, że zostały spełnione wszystkie wymagania określone w przepisach § 13, 57 i 60 rozporządzenia, a projektowana nadbudowa nie spowoduje naruszenia przepisów dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania.

Za niezasadne uznał Wojewoda zarzuty odwołania, albowiem projektowana nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w [...] nie narusza przepisów prawa. Tym samym, jak wskazał organ, stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organy obu instancji nie mogły odmówić wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie.

Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję organu drugiej instancji złożyła J. M., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia organu pierwszej instancji wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W treści skargi skarżąca powtórzyła zarzuty i ich argumentację, zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na uchybienia, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze.

W rozpoznawanej sprawie kwestią o kluczowym znaczeniu jest stwierdzenie, czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany dotyczący rozbudowy oraz nadbudowy o poddasze nieużytkowe istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], spełnia warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jest czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi uregulowanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor dołączył do projektu budowlanego "Analizę naturalnego naświetlenia pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce gruntu nr [...]", sporządzoną przez mgra inż. S. M. (bez oznaczenia daty jej wykonania). Oceniając w treści tej "Analizy..." spełnienie wymogów § 13 powołanego rozporządzenia jej autor stwierdził: "Zgodnie z § 13 cytowanego rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Pokoje zlokalizowane przy wschodniej ścianie budynku na działce [...] posiadają po dwa okna: jedno w elewacji wschodniej oraz po jednym w elewacji północnej i południowej.

Tym samym pomimo przesłaniania przez rozbudowywany obiekt okien sąsiedniego budynku, zlokalizowanych w elewacji wschodniej, każdy pokój tego budynku ma dostęp do naturalnego oświetlenia poprzez okna usytuowane w elewacji północnej i południowej" (strona 1 "Analizy..."; nieponumerowana część projektu architektoniczno-budowlanego pomiędzy rysunkiem nr 12 a opracowaniem o nazwie: "Warunki techniczne projektowania i wykonania przewodów kominowych...")

Podkreślić należy, że twierdzeniom autora powyższej "Analizy..." treść normatywna przywołanego przez niego § 13 rozporządzenia w sposób bardzo precyzyjny – pominięty w "Analizie..." – wskazuje parametry, których spełnienie pozwala na stwierdzenie, że zachowane zostały warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przepis ten stanowi, że:

"§ 13.

1. 1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
2. 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
3. a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
4. b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
5. 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
6. 2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.
7. 3. Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.
8. 4. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej".

Zauważyć należy, że objęte pozwoleniem na budowę zamierzenie inwestycyjne obejmuje nadbudowę i rozbudowę istniejącego na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w odległości 1,2 m od granicy działki skarżącej nr ewid. [...] oraz w odległości 5,5 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na jej działce. Oznacza to, że o spełnieniu wymogów naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynku skarżącej mówić możnaby jedynie w przypadku niebudzącego wątpliwości wykazania, że projektowany obiekt, z uwagi na jego parametry, realizuje zarówno wymogi określone w punkcie 1 ustępu 1 powołanego paragrafu 13 rozporządzenia, jak i w punkcie 2 tej jednostki redakcyjnej wspomnianego przepisu.

Nie budzi wątpliwości, że załączona do projektu budowlanego "Analiza naturalnego naświetlenia pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce gruntu nr [...]" nie zawiera należytej oceny spełnienia przez projektowaną budowę wymogów opisanych w § 13 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 rozporządzenia. Nie wynika z niej bowiem, czy pomiędzy ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Brak jest nawet określenia w tym opracowaniu wysokości poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku skarżącej, będącego budynkiem przesłanianym. W żadnym razie zatem nie można uznać za prawidłowe stanowisko organów obu instancji co do tego, że "projektowana nadbudowa nie spowoduje naruszenia przepisów dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania".

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, iż: "Dokonano również analizy przesłaniania okien w budynku skarżącej i stwierdzono, uwzględniając wysokość nadbudowy (6,39 m) i poziom dolnej krawędzi okien w budynku skarżącej (odpowiednio 1,10 m i 1,15 m), że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi analizowanych okien nie znajduje się żadna krawędź projektowanego obiektu w odległości mniejszej lub równej wysokości przesłaniania".

W ocenie Sądu stanowisko to jest prawnie wadliwe.

Po pierwsze zauważyć trzeba, że nie wiadomo w jaki sposób organ odwoławczy ustalił, iż wysokość nadbudowy nie wynosi "6,39 m", skoro kalenica projektowanego budynku wynosić ma 7,61 m, zaś usytuowana od strony działki skarżącej ściana oddzielenia przeciwpożarowego wynosi w swym najwyższym punkcie aż 8,00 m (por. rys. nr 6 – rzut dachu; projekt architektoniczno-budowlany).

Po drugie przyjmuje się, że dla spełnienia warunku określonego w § 13 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 rozporządzenia wymagane jest, by wysokość przesłaniania, mierzona od płaszczyzny poziomej dolnej krawędzi okna w budynku przesłanianym (która w niniejszej sprawie wynosi odpowiednio 1,10 m i 1,15 m) do najwyższego punktu budynku mogącego przesłonić światło (w niniejszej sprawie – 8,00 m), powinna być mniejsza bądź równa odległości pomiędzy obiektem przesłanianym i przesłaniającym (w niniejszej sprawie – 5,50 m; zob. M. Bojarski, Warunki techniczne i usytuowanie budynków. Zagadnienia administracyjnoprawne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 44 wraz z rysunkiem tam zamieszczonym).

W tych okolicznościach trudno zatem mówić, by spełnione zostały przez inwestora minimalne wymogi zachowania naturalnego doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym skarżącej znajdującym się na działce nr ewid. [...] w [...].

Należy także mieć na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] § 5 ust. 2 pkt 7, dla projektowanej zabudowy na obszarze zabudowy zagrodowej, na jakim znajdują się działki skarżącej oraz inwestora, wprowadza obowiązek respektowania "zasady harmonijnego sąsiedztwa w zakresie gabarytów obiektów, charakteru zabudowy, dachów i pokryć dachowych". Stąd, w ocenie Sądu, niewątpliwie trudno jest mówić o poszanowaniu takiej zasady w przypadku realizacji obiektu budowlanego w istotny sposób uniemożliwiającego prawidłowe nasłonecznienie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce skarżącej.

Tym samym organy administracji orzekające w sprawie naruszyły również art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uznając, że inwestor spełnił wymogi określone w przepisach planu miejscowego.

Wątpliwości Sądu budzi również zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym stwierdzenie, że projektowana nadbudowa oraz rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] prowadzić będzie do powstania budynku parterowego z "poddaszem nieużytkowym". Wymaga podkreślenia, że jak wynika z rozwiązań przyjętych w projekcie, wspomniana druga kondygnacja naziemna – na większej części jej powierzchni - ma wysokość 2,67 m do płaszczyzny wyznaczonej przez kleszcze i deskę dystansową oraz dodatkowo 1,57 m powyżej tej płaszczyzny. Ponadto projektowany budynek na poziomie drugiej kondygnacji wyposażony został w: dwa okna o wymiarach 1,00 m x 2,10 m każde (od strony wschodniej), okno o wymiarach 1,50 m x 1,20 m w lukarnie (od strony północnej), a także okno połaciowe o wymiarach 0,78 m x 1,18 m (od strony południowej – por. rys. nr 8 – elewacje; projekt architektoniczno-budowlany).

W ocenie Sądu, parametry drugiej kondygnacji naziemnej budynku, zastosowane rozwiązania konstrukcyjne oraz zastosowane materiały, wskazują na użytkowy charakter projektowanego poddasza. Organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób tej kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w gminie [...] wprowadzają ograniczenia, gdy chodzi o ilość kondygnacji rozbudowywanych budynków mieszkalnych. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 pkt 5 planu, na terenach zabudowy zagrodowej (RM) dopuszczono możliwość realizacji budynków mieszkalnych parterowych, parterowych z poddaszem użytkowym lub dwukondygnacyjnych, z zastrzeżeniem jednak wyjątku dotyczącego "przypadków dostosowywania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej". Mając zatem na uwadze obowiązek zachowania określonej w § 5 ust. 2 pkt 7 planu zasady "harmonizowania zabudowy w zakresie gabarytów obiektów, charakteru zabudowy, dachów i pokryć dachowych" nie można uznać, by budowa budynku mieszkalnego posiadającego o jedną kondygnację użytkową więcej aniżeli budynek sąsiedni na działce skarżącej świadczyła o "dostosowywaniu nowej zabudowy do zabudowy istniejącej".

Brak należytego wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii oznacza, że organy administracji obu instancji naruszyły nie tylko powołane wyżej przepisy, lecz również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a organ odwoławczy również art. 136 K.p.a., zobowiązujące te organy nie tylko do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia – również z urzędu – wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale i do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wyczerpującego stanowiska odnoszącego się do dokonanej przez organy oceny tychże okoliczności oraz ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu odniesienia się przez organ administracji drugiej instancji, w opisany wyżej sposób, do wspomnianego zarzutu i związanych z nim okoliczności, mających dla sprawy istotne znacznie, prowadziło również do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady praworządności (art. 6 i 7 K.p.a.), zasady zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jak też zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Zasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, 1623 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji; dalej: "ustawa"), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.

7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2).

W świetle art. 9 ust. 3 ustawy wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek taki powinien zawierać między innymi: szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa (pkt 2) oraz propozycje rozwiązań zamiennych (pkt 3).

Określona w art. 9 ust. 1 ustawy przesłanka udzielenia zgody na odstępstwa od przepisów w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" stanowi klauzulę generalną opartą na zastosowaniu pojęcia nieostrego. Treść klauzuli generalnej jest ustalana w procesie interpretacji dokonywanej na gruncie danego stanu faktycznego, przez organ stosujący prawo. Z przepisu art. 9 ustawy wynika, że zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie można traktować jako zasady. Automatyzm w załatwianiu spraw dotyczących odstępstwa jest więc całkowicie wyłączony. Organ stosujący prawo ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności rozważyć takie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, który ma być objęty odstępstwem, proponowane rozwiązania zamienne (art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy), czy istniejące warunki lokalne odnoszące się do danej nieruchomości.

Konieczne jest więc w każdej sprawie dokładne rozważenie, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Stanowisko takie koresponduje z treścią art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy, który wymaga, by we wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych podać szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa (T. Asman [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 173).

Nie ulega wątpliwości, że wstępnej oceny w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej winien dokonać już na etapie sporządzania kierowanego do ministra wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów technicznych obowiązujących w budownictwie. Ostatecznej oceny co do zasadności wniosku inwestora o udzielenie tej zgody organ administracji dokonuje zaś po uzyskaniu wspomnianego upoważnienia, a przed wydaniem postanowienia, o jakim mowa w ustępie 2 artykułu 9 ustawy. O ile bowiem brak zgody ministra na upoważnienie wiąże organ i uniemożliwia mu wyrażenie zgody na odstępstwo, o tyle, w świetle tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany pozytywnym stanowiskiem ministra w postaci udzielenia upoważnienia. Może on bowiem, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. Organ ten winien zatem zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mając na uwadze całość materiału dowodowego w sprawie ocenić, czy istotnie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo.

Zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. zarówno uzasadnienie postanowienia udzielające zgody na odstępstwo, jak uzasadnienie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę pozwolenia na budowę, powinno zawierać wyczerpującą argumentację, wyjaśniającą stronom w sposób jednoznaczny zasadność przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając tę kwestię.

W niniejszej sprawie pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wymagało zgody organu na odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Należy wskazać, że z akt administracyjnych nie wynika, by przesłany Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo spełniał warunki wymagane zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy. W części wniosku zatytułowanej "Szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa" w sposób niezwykle lakoniczny odniesiono się do projektowanych robót budowlanych wskazując, że "Istniejące usytuowanie budynku oraz rozmiary i zagospodarowanie działki Inwestora nie dają możliwości realizacji nadbudowy z zachowaniem warunków zawartych w §12 w/w rozporządzenia, rozwiązania projektowe zgodne z §12 tegoż rozporządzenia nakładają na Inwestora dodatkowe przeprojektowania, które nie są uzasadnione racjonalnie, ekonomicznie, a także pod względem konstrukcyjno-architektonicznym (k. 25 tom I akt administracyjnych pierwszej instancji).

W ocenie Sądu nie można uznać, że przedstawione w ten sposób motywy wniosku stanowiły "szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa".

Ponadto zauważyć należy, że w części końcowej wniosku (o nazwie: "Informacje uzupełniające") organ wskazał, iż "Projektowana rozbudowa i nadbudowa nie pogorszy warunków zabudowy na działce sąsiedniej nr ewid. [...] oraz nie wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotnych, sanitarnych, p. poż., stanu środowiska, jak również warunków użytkowania dla sąsiedniej działki. Planowana inwestycja zgodna jest również z ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" (k. 25 tom I akt administracyjnych pierwszej instancji).

Mając na względzie przyjęte wyżej stanowisko Sądu, stwierdzić należy, że również w tej części wniosek organu w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo nie spełniał warunki wymaganych zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie można również uznać, by wspomniany wniosek spełniał wymogi określone w art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy, gdyż nie zawiera on jakichkolwiek "propozycji rozwiązań zamiennych". Wątpliwości Sądu budzi przy tym zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji stwierdzenie, iż "od strony południowej istniejący budynek mieszkalny posiada kotłownię oraz łazienkę i pokój mieszkalny (z otworami okiennymi zwróconymi w kierunku południowym zapewniającymi naturalne oświetlenie), co uniemożliwia rozbudowę w kierunku południowym".

Biorąc zatem pod uwagę nie tylko wymogi określone w art. 9 ust. 1 ustawy, ale również opisane wyżej ograniczenia, wynikające z zapisów planu miejscowego, obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wszechstronnej oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz wyczerpujące uzasadnienie dokonanej w tym zakresie oceny.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, uznaje się sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel – nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 i z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 765/10, Lex nr 1081889).

W ocenie Sądu, trudno uznać, by sytuacja taka zachodziła w niniejszej sprawie. Działka inwestora jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc zrealizował on przysługujące mu prawo zabudowy nieruchomości. Ponadto, inwestor nie wykazał, by nie byłaby możliwa taka nadbudowa i rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, która nie wymagałaby konieczności uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji naruszył nie tylko powyższe przepisy i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a., nakładający na ten organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, w tym – co wynika art. 136 K.p.a. – także obowiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" "c" P.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję Starosty [...] z dnia 14 maja 2014 r., znak: [...] oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 31 marca 2014 r., znak: [...], w oparciu o art. 135 P.p.s.a., albowiem niewątpliwie było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie w szczególności wyważenie interesu indywidualnego inwestora w uzyskaniu odstępstwa oraz interesu publicznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że inwestor może korzystać z przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, do czego zobowiązuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniał art. 152 P.p.s.a.