Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Starosta [...] na podstawie 104 k.p.a. i art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla G. K. drogi wewnętrznej na działce nr [...] położnej w S., gm. R..
Od powyższej decyzji odwołała się K. W. - właścicielka nieruchomości sąsiedniej, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na fakt, że droga ta została już wybudowana, a jej funkcjonowanie oddziałuje na jej działkę, powodując m.in. jej zalewanie.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze wywodząc, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę nr [...], zaś K. W. nie figuruje wśród współwłaścicieli tej nieruchomości. Odwołująca jest natomiast właścicielką działki nr [...], która to nie znajduje się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji, co przesądza o braku możliwości uznania K. W., za stronę postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Prawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2016 r. (II SA/Lu [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił – na skutek skargi K. W. – wyżej przywołaną decyzję Wojewody, podnosząc, że kwestia posiadania przez K. W. interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie została należycie zbadana.
Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie K. W. w wyniku powyższego wyroku decyzją z [...] lipca 2018 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze, tym razem twierdząc, że Starosta [...] decyzją z [...] marca 2015 r., wyraził zgodę na zmianę decyzji własnej z [...] listopada 2014 r., w zakresie zmiany szerokości projektowanej drogi wewnętrznej. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę przestaje obowiązywać, choć formalnie nie zostaje uchylona, a w jej miejsce zaczyna obowiązywać nowa decyzja zmieniająca, która – w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian – konsumuje rozstrzygnięcie decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też, uwzględniając zapisy decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy.
W związku z tym, Wojewoda stwierdził, że decyzja objęta rozpatrywanym odwołaniem przestała obowiązywać, chociaż formalnie nie została uchylona. Brak jest zatem materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu, gdyż jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne stało się prawnie niedopuszczalne.
Również to rozstrzygnięcie Wojewody zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 stycznia 2019 r. (II SA/Lu 806/18). Zdaniem Sądu przyjęcie przez Wojewodę, że częściowa zmiana zaskarżonej odwołaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2014 r. późniejszą decyzją organu pierwszej instancji z [...] marca 2015 r. czyniła bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze w tej sprawie, było całkowicie bezzasadne.
Następnie po raz trzeci rozpoznając odwołanie K. W., Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr [...] położnej w S., gm. R. wskazując, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zakończona.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sąd Administracyjnego decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Natomiast zrealizowanie robót powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie inwestor – G. K., żądając wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i zasądzenia od Wojewody kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, gdyż roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę zostały przeprowadzone po tym, gdy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej zyskała przymiot ostateczności. K. W. złożyła odwołanie od ww. decyzji, ale Wojewoda po jego rozpatrzeniu decyzją z [...] stycznia 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że skarżąca spółka przeprowadziła stosowne roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności tej nie zmienia również, że K. W. złożyła skargę do WSA w Lublinie, gdyż złożenie skargi nie wstrzymało wykonania decyzji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Również uczestniczka postępowania K. W. wniosła o oddalenie skargi spółki podnosząc, że budowa dla której nie zakończyło się postępowanie odwoławcze prowadzona jest na ryzyko inwestora, zwłaszcza, że sądy administracyjne oceniając stan prawny i faktyczny, przyznawały uczestniczce przymiot strony ewentualnie jej odrzucenie, jako czynności przekraczającej zwykły zarząd i wymagającej zgody nadzorcy sądowego ustanowionego w toku postępowania upadłościowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 lutego 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").
W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności stwierdzić należało, że nie był trafny wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania o odrzucenie skargi z uwagi na brak zgody nadzorcy sądowego na udzielenie pełnomocnictwa do sporządzenia i wniesienia przedmiotowej skargi.
W sprawie bezspornym jest, że skarga została wniesiona przez G. K., ponieważ w terminie jej złożenie spółka funkcjonowała w obrocie prawnym. Dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin-Wschód z/s w Świdniku z [...] października 2020 r. (IX GU [...]) została ogłoszona upadłość spółki. Bezspornym również jest, że pismem z 25 listopada 2020 r. ustanowiony w ramach tego postępowania syndyk – R. K. przystąpił do sprawy, co umożliwiło rozpatrzenie przez sąd wniesionej przez upadłą spółkę skargi. Dla porządku należy jedynie wskazać, że syndyk działa we własnym imieniu ale na rachunek upadłego i jest traktowany jako tzw. zastępca pośredni.
Przystępując do rozpoznania skargi rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego zasadami postępowania odwoławczego - istotą odwołania jest ponowne całościowe rozpoznanie sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że organ drugiej instancji musi brać pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, istniejący w dacie wydania swego rozstrzygnięcia, a nie stan z daty rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy musi zatem uwzględnić okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy zamierzona przez inwestora inwestycja została faktycznie zrealizowana, choć decyzja w sprawie pozwolenia na budowę z [...] listopada 2014 r. nie stałą się ostateczna, a to z uwagi na okoliczność dwukrotnego uchylania przez tut. sąd decyzji organu odwoławczego umarzających postępowanie odwoławcze, co skutkował koniecznością rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Okoliczność zrealizowania inwestycji wynika z niepodważanych przez żadną ze stron okoliczności, ustalonych na podstawie dziennika budowy. Zgodnie z zamieszczonym tam wpisem, inwestor w dniu [...] kwietnia 2015 r. zakończył roboty budowlane związane ze sporną inwestycją.
Tym samym organ rozpatrujący odwołanie po raz trzeci, w związku z uchyleniem przez sąd administracyjny jego wcześniejszych decyzji z [...] stycznia 2015 r. i [...] lipca 2018 r. zobowiązany był wziąć pod uwagę zaistniałe na dzień orzekania okoliczności, w tym fakt zakończenia budowy.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, według którego pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ponadto, wedle art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.
Brzmienie powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. W przedmiotowej decyzji - w świetle art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, jak i tymczasowych obiektów budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie oraz zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany, dlatego też decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.
Wzięcie pod uwagę wyżej powołanych regulacji doprowadziło orzecznictwo sądowe do przyjęcia stanowiska, że zrealizowanie robót budowlanych chociażby w części uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Decyzja o pozwoleniu na budowę udziela więc inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia procesu budowlanego oraz zatwierdza projekt budowlany, który z kolei określa parametry projektowanej inwestycji. Jeśli zatem roboty zrealizowano organ architektoniczno-budowlany nie może merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę.
Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zostać wydana po zrealizowaniu, a nawet po faktycznym rozpoczęciu przez inwestora inwestycji, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Zasada ta jest powszechnie akceptowana w sądownictwie administracyjnym, o czym świadczy m.in. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie IV SA 3023/2000 oraz liczne wyroki WSA, m.in. o sygn. akt VII SA/Wa 1349/05, VII SA/Wa 516/04. W orzeczeniach tych jednoznacznie stwierdza się, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja została zrealizowana. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, rażąco naruszałoby art. 28 ustawy Prawo budowlane. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić.
Nie jest celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu lub nawet rozpoczęciu robót budowlanych.
W takiej natomiast sytuacji organ odwoławczy wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić wydaną w tym przedmiocie decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Inwestor, który rozpoczyna budowę nieposiadając ostatecznej decyzji, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a przy tym naraża się na ryzyko, że decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Nie ma natomiast racji strona skarżąca podnosząc, że roboty prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy brak jest decyzji zawierającej stosowną w tym zakresie informację i być jej nie może bowiem umorzenie postępowania odwoławczego nie dawało jej takiego przymiotu. Tylko w sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę można by mówić o legitymowaniu się inwestora decyzją ostateczną.
Reasumując, w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zatem zrealizowania częściowo lub całości robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania, a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Mając na uwadze przedstawione rozważania, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.