Uzasadnienie
Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu 10 sierpnia 2022r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021r., poz. 1070, dalej jako "ustawa IOŚ") zarządzenie pokontrolne adresowane do [...], którym nakazał tej Spółce:
- 1. Podjąć działania celem ograniczenia okresowej emisji odorów z zakładu powodującej pogorszenie walorów estetycznych środowiska i uciążliwości dla sąsiadujących mieszkańców; Termin realizacji: 30 września 2022 r. [...] do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji raporty zawierające wszystkie wymagane dane w terminach określonych przez przepisy prawa. Termin realizacji: do stałego przestrzegania.
Jednocześnie wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 5 października 2022r r.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zarządzenie zostało wydane "na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L. w dniach 19-28 kwietnia 2022r. w firmie P. P. i W. Spółka Komandytowa, zakład w N. (...), udokumentowanych protokołem kontroli Nr W. [...]", podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Uzasadniając pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że przedsiębiorca eksploatuje instalację do wytwarzania siatki natynkowej powodując okresową emisję odorów z zakładu powodującą pogorszenie walorów estetycznych środowiska i uciążliwości dla sąsiadujących mieszkańców. Stanowi to naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm., dalej jako "p.o.ś.").
Argumentując natomiast pkt 2 zarządzenia podniósł, że kontrolowany wprowadzał raporty do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji niezgodnie z terminami określonymi w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. 2009r., poz. 1077). Przedmiotowa regulacja zobowiązuje podmioty korzystające ze środowiska, których działalność powoduje emisje substancji do powietrza, do sporządzania i wprowadzania do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji informacji wskazanych w art. 6 ust. 2 pkt 1-10 wymienionej ustawy w terminie do końca lutego roku następującego po roku sprawozdawczym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka P. P. i W. sp. k. z siedzibą w L., reprezentowana przez r. pr. K. J. domagała się uchylenia powyższego zarządzenia, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. podnosząc, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy: dokonał oględzin jedynie na terenie zakładu produkcyjnego, a nie wewnątrz zakładu, nie przeprowadził pomiarów zapachów (odorów), w konsekwencji nie ustalił rzetelnie źródła, natężenia i rodzaju zapachu; zarządzenie zostało wydane wyłącznie w oparciu o subiektywne i niemożliwe do zweryfikowania obserwacje inspektorów organu.
W rozwinięciu zarzutów Spółka podniosła, że w protokole z oględzin w dniu 19 kwietnia 2022r., podczas których zdaniem inspektorów występowały intensywne charakterystyczne odory przypominające spalane tworzywo sztuczne, nie wskazano żadnych konkretnych danych dotyczących siły i kierunku wiatru, aby można było jednoznacznie stwierdzić, że pochodzą one z zakładu Spółki. Nie są miarodajne obserwacje poczynione "wokół zakładu", podczas gdy rzekome gazy emitowane przez ten zakład miały być wyczuwalne na terenie nieruchomości sąsiednich, na których jednak nie zostały wykonane ani oględziny, ani żadne pomiary; nie pobrano próbek powietrza ani nie przeprowadzono koniecznych analiz.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, organ w pierwszej kolejności podniósł, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu kontrolnym i pokontrolnym przedsiębiorcy, co potwierdzają sądy administracyjne (np. wyrok NSA z 1 czerwca 2022r., sygn. akt III OSK 5065/21).
Następnie organ wyjaśnił, że w związku ze zgłoszonymi interwencjami na uciążliwości odorowe powodowane przez zakład [...], inspektorzy WIOŚ w dniu 19 kwietnia 2022r. skierowali się w rejon wskazany w interwencji celem przeprowadzenia stosownych obserwacji. Obserwacje prowadzono w godzinach 9.15 - 11.00, pogoda była wówczas pochmurna, wiał bardzo słaby wiatr, wschodni i północno-wschodni. Obserwacje prowadzono wzdłuż dróg: Krasienin-Niemce w Nasutowie, w szczególności w okolicy posesji 204B, 210B i przystanku autobusowego; [...] (kościół) oraz [...] (szkoła podstawowa), w szczególności w pobliżu posesji: 210, 210C, 201, 198P, 199, 198A i 198B oraz przed zakładem [...]. W trakcie obserwacji przeprowadzono rozmowy z mieszkańcami posesji 210, 210C, 201, 199 i 198A, którzy wskazali, że okresowo z zakładu odczuwalne są nieprzyjemne zapachy przypominające woń spalanego tworzywa sztucznego; zapachy są szczególnie uciążliwe jak jest ciepło i w nocy.
Najbardziej na uciążliwości odorowe zwracali uwagę mieszkańcy posesji nr nr 210, 210C, 201 i 199; mieszkanka posesji nr 210C stwierdziła, że zapachy wywołują czasami odruchy wymiotne, w szczególności u dzieci; mieszkanka posesji nr [...] zwracała ponadto uwagę na występujący nocą monotonny, nieprzyjemny hałas z zakładu, prawdopodobnie z urządzeń tkackich; wg mieszkańców, uciążliwości były szczególnie odczuwane w okresie przedświątecznym. Inspektorzy podczas kontroli stwierdzili, że naprzeciwko zakładu, po jego zachodniej stronie, występują intensywne charakterystyczne odory przypominające spalane tworzywo sztuczne; zapach był mdły, słodki i duszący, bardzo intensywny w odległości ok. 10-40 m od biurowca zakładu, w mniejszym natężeniu był wyczuwalny w odległości ok. 180 m na południowy zachód od hali produkcyjnej (przy posesji) [...] Zdaniem inspektorów, zapach o takim charakterze i w takim natężeniu na pewno powoduje pogorszenie walorów estetycznych środowiska i może zakłócać korzystanie z nieruchomości poprzez konieczność zamykania okien lub niemożność korzystania z przydomowych ogródków w celach rekreacyjnych.
W pozostałych miejscach obserwacji nie stwierdzono występowania zapachów, miejsca obserwacji i występowania najintensywniejszych zapachów zaznaczono na załączonej mapce. Podjęto także próbę rozpoczęcia kontroli zakładu, jednak kierownik produkcji poinformował, że osoby upoważnione do reprezentacji firmy są nieobecne w zakładzie, a więc z uwagi na nieobecność osób uprawnionych do reprezentacji Spółki, nie dokonano oględzin na terenie zakładu. Organ wyjaśnił, że z kontroli sporządzono notatkę służbową z 19 kwietnia 2022r. wraz ze szkicem mapki z zaznaczonymi miejscami przeprowadzonych obserwacji, potwierdzających występowanie uciążliwości, notatki nie okazano przedstawicielom zakładu, ale w protokole kontroli w punkcie 1.2.7. zawarto informację o ustaleniach objętych tą notatką.
Organ wyjaśnił, że przed rozpoczęciem obserwacji 19 kwietnia 2022r. pozyskano informację o kierunku i prędkości wiatru z najbliżej zlokalizowanych stacji meteorologicznych należących do UMCS Zakład Meteorologii i Klimatologii oraz ogólnodostępnych prognoz meteorologicznych: www.inmw.pl i www.meteoprog.pl, a więc organ przeprowadził "pomiary" w rozumieniu art. 3 pkt 21 p.o.ś.
Wyjaśnił też, że potwierdzenie wyników obserwacji uzyskano podczas kontroli zakładu, w czasie której uzyskano informację o surowcach i produktach. Ustalono, że przedmiotem działalności Spółki jest produkcja siatki podtynkowej z przędzy włókna szklanego. Proces produkcyjny polega na wstępnym utkaniu na snowadłach i krosnach siatki z włókna szklanego, a następnie nasączenie tkaniny lateksem i utrwaleniu na zespole do utrwalania za pomocą ciepłego powietrza. Impregnacja siatki lateksem wiąże się z podgrzewaniem przetwarzanych materiałów w wyniku czego, w procesie suszenia następuje odparowanie. Chociaż w trakcie oględzin nie dokonywano pomiarów stężeń substancji, to jednak o tym, że emisje z zakładu mogą być szkodliwe dla zdrowia, świadczy skład stosowanych do produkcji surowców, tj. lateksów butadienowo-styrenowych LATEX LBSG 6002 i LATEX LBSG 6450. Zgodnie z kartą charakterystyki produktu, sekcja 10.6 – "W czasie termicznego rozkładu polimeru zawartego w produkcie powstają węglowodory aromatyczne". Węglowodory aromatyczne wymienione są w załączniku nr [...] do rozporządzenia z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010r., poz.
87) i określono dla nich wartości odniesienia, wobec czego należy przyjmować, że stanowią zagrożenie dla zdrowia. Organ wyjaśnił, że nie było możliwe wykonanie pomiarów stężeń zanieczyszczeń węglowodorów w powietrzu z uwagi na konieczność wcześniejszego uzgodnienia terminów pomiarów z laboratorium, natomiast kontrola miała charakter interwencyjny, pozaplanowy. Pomiar ograniczono więc jedynie do obserwacji miejsc występowania odorów. Organ podniósł, że wprawdzie aktualnie nie ma szczegółowych regulacji w zakresie emisji odorów do środowiska, to jednak w art. 3 pkt 49 p.o.ś. jest mowa o "zanieczyszczeniu", przez które rozumie się "emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska" i właśnie tego typu emisje stwierdzono podczas kontroli. Emisja nieprzyjemnych zapachów z zakładu nie budziła wątpliwości - zgłaszane interwencje znalazły potwierdzenie w obserwacjach dokonanych przez inspektorów, zaś w okolicy nie ma zakładów o podobnym profilu działalności. Obserwowane odory są charakterystyczne dla emisji powstających przy podgrzewaniu lateksu butadienowo-styrenowego. Intensywność zapachów była największa w bezpośredniej bliskości zakładu i malała wraz z odległością od zakładu, świadczy to o powodowaniu zanieczyszczeń przez skarżącą Spółkę, a więc stosownie do przepisów art. 6 i art. 7 p.o.ś. uzasadnione było zobowiązanie Spółki do ograniczenia działalności powodującej te zanieczyszczenia.
Organ wskazał, że z uwagi na brak regulacji prawnych w zakresie emisji odorów, nie ma możliwości ich zbadania inaczej, niż organoleptycznie, a następnie przez porównanie z innymi odorami, w oparciu o doświadczenia nabyte podczas innych kontroli - inspektor P. S., który przeprowadzał kontrolę na terenie zakładu skarżącej, posiada duże, 19 letnie doświadczenie inspekcyjne, a więc jego ocena stopnia uciążliwości jest wiarygodna, tym bardziej, że została potwierdzona przez okolicznych mieszkańców.
Zdaniem organu, w trakcie kontroli zasadnie przyjęto, że źródłem emisji odorów jest zakład produkcyjny Spółki: w protokole kontroli (pkt. 1.2.3. OCHRONA POWIETRZA) zawarto informację dotyczącą procesu technologicznego i surowców, które są źródłem emisji nieprzyjemnych zapachów. Stosowane w zakładzie lateksy w przypadku podgrzania lub przypalenia emitują nieprzyjemny zapach, a częścią procesu technologicznego jest podgrzewanie półfabrykatu w celu polimeryzacji lateksu. Zapach może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska - zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wydanie zarządzenia pokontrolnego było więc uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy IOŚ, zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (...). Z ust. 2 tego przepisu wynika, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Z kolei przepis art. 31a ust. 1 p.o.ś. przewiduje, że kto: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień, 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem - podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Zarządzenie pokontrolne jest więc szczególnego rodzaju aktem prawnym, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011r., II OSK 2036/09). Jego celem wyeliminowanie naruszeń prawa stwierdzonych podczas kontroli.
Ocena takiego zarządzenia przez sąd administracyjny w zakresie zgodności z prawem, do czego sąd jest uprawniony stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), ogranicza się do zbadania, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Sąd sprawdza, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a także czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/1). W orzecznictwie podkreśla się, że "zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone.
Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył" (zob. wyrok NSA z 31 marca 2022r., sygn. akt III OSK 935/21). Wytyczne nie powinny pozostawiać wątpliwości co do tego, jakie działania powinien podjąć przedsiębiorca, aby wyeliminować wskazane naruszenia (wyrok NSA z 23 września 2022r., III OSK 1239/21; wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2022r., sygn. akt IV SA/Po 940/21).).
Prawidłowa ocena zarządzenia przez sąd administracyjny wymaga, by zarządzenie zawierało w uzasadnieniu ustalenia dokonane podczas kontroli, na podstawie których zostało ono wydane. Nie można więc uznać, że zarządzenie jest prawidłowe w sytuacji, gdy nie zawiera ono takich ustaleń, a jedynie odwołuje się do protokołu kontroli. Sąd administracyjny nie bada bowiem legalności ustaleń faktycznych ujętych w dokumencie, jakim jest protokół kontroli. (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21).
Zaskarżone zarządzenie nie spełnia powyższych wymogów.
Jego treść w obu punktach nie została sformułowana w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny: nakaz wskazany w pkt 1. jest ogólny: "Podjąć działania celem ograniczenia okresowej emisji odorów (...), zaś nakaz w pkt 2 nie precyzuje o jakie raporty chodzi (co mają obejmować) i w jakim dokładnie terminie należy je wprowadzać do krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych (ogólnie wskazał: do stałego przestrzegania). Taka treść zarządzenia uniemożliwia prawidłową kontrolę jego wykonania, a w efekcie skuteczność.
Zarządzenie nie zawiera także dostatecznego uzasadnienia – obejmuje ono dwa krótkie akapity i odesłanie do protokołu kontroli, co - jak wyżej wyjaśniono – było nieprawidłowe. Organ powinien przedstawić w uzasadnieniu zarządzenia ustalenia dokonane podczas kontroli; za dopełnienie tego obowiązku nie można uznać odpowiedzi na skargę, w której organ opisał przebieg postępowania, w tym kontroli i jej wyniki, tym bardziej, że jak wynika z akt, skarżąca Spółka kwestionowała ten protokół i odmawiała jego podpisania.
Powyższe nieprawidłowości stanowią wystarczające powody do uchylenia zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.
Uchylenie zarządzenia nie wyklucza jednak ewentualnych kolejnych kontroli i ponownego wydania zarządzenia pokontrolnego, o ile wyniki kontroli będą to uzasadniać. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi bowiem wątpliwości Sądu okresowe występowanie odorów wokół zakładu produkcyjnego Spółki. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że odory wynikają z procesu produkcyjnego na terenie zakładu, podczas podgrzewania lateksu butadienowo-styrenowego, gdyż uwalniają się wtedy węglowodory aromatyczne; zdaniem organu wynika to z kart charakterystyki tych produktów. Organ powinien jednak potwierdzić tę okoliczność przeprowadzając kontrolę na terenie zakładu. Inspektorzy ochrony środowiska prowadząc kontrole pozaplanowe (interwencyjne, niezapowiedziane – art. 9 ust. 1b pkt 2 ustawy IOŚ) są bowiem uprawnieni do wejścia na teren zakładu Spółki także pod nieobecność jej przedstawicieli.
Wynika to wprost z art. 9a ust. 2 w/w ustawy, zgodnie z którym "Do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców". Wyłączony w tym przepisie art. 50 ust. 1 pr. p. jako zasadę wprowadza wykonywanie czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej; z wyraźnej woli ustawodawcy zasada ta nie obowiązuje jednak w razie kontroli interwencyjnych przeprowadzanych przez organy inspekcji ochrony środowiska. Z protokołu kontroli powinno wynikać, na jakim etapie powstają uciążliwe zapachy, jakie urządzenia je emitują. Pozwoli to organowi na sformułowanie odpowiednich, adekwatnych zaleceń, a w efekcie na skuteczne ograniczenie tych uciążliwości.
Prawidłowa kontrola odorów (uciążliwych zapachów) wymagała też dokonania ich pomiarów, w tym m.in. pobrania próbek powietrza i zbadania ich np. metodą olfaktometrii dynamicznej, zgodnie z normą EN 13725:2003+AC:2006: Jakość powietrza – Oznaczanie stężenia zapachowego metodą olfaktometrii dynamicznej. Spółka podnosiła, że takie próbki były już wcześniej pobierane przez inspekcję ochrony środowiska.
Nie jest więc wykluczone ponowne skontrolowanie zakładu Spółki, o ile zajdzie taka potrzeba, jednak ewentualne ponowne zarządzenie pokontrolne powinno być poprzedzone kontrolą na terenie zakładu, a nie tyko wokół zakładu i powinno obejmować także próbki powietrza. Sąd podziela stanowisko organów ochrony środowiska, że są one uprawnione do podejmowania czynności kontrolnych przewidzianych w "Rozdziale 3. Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska" ustawy IOŚ w sytuacji stwierdzenia odorów (uciążliwych zapachów). Zasadnie organ przyjmuje, że uciążliwe zapachy mieszczą się w pojęciu "zanieczyszczenia" środowiska, o którym mowa w art. 3 pkt 49 p.o.ś., przez które "rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska".
Zarówno w piśmiennictwie naukowym, jak i w orzecznictwie wskazuje się na negatywny wpływ uciążliwych zapachów na zdrowie ludzi i w związku z tym nakazuje się uwzględnianie tego typu oddziaływań przy badaniu dopuszczalności realizacji inwestycji mogących takie uciążliwości powodować. Z przygotowanego w listopadzie 2016r. na zlecenie Ministra Środowiska przez zespół doradców pod kierunkiem prof. J. Zwoździaka specjalistycznego opracowania pt. "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" (https://www.gov.pl/web/klimat/uciazliwosc-zapachowa, w ramach którego przeprowadzono analizę substancji i związków chemicznych potencjalnie uciążliwych zapachowo, pochodzących m.in. z przemysłu chemicznego) wynika, że istnieją niebudzące wątpliwości dowody pośrednie na to, że odory m.in. obniżają komfort życia; wywołują nasilenie takich niekorzystnych objawów psychosomatycznych, jak: rozdrażnienie, bóle głowy, nudności, trudności z koncentracja?, utrata łaknienia, trudności z zasypianiem i szereg innych niekorzystnych objawów; ich niekorzystne działanie jest zbliżone do działania hałasu.
Akcentuje się ponadto, że emisja odorów może prowadzić do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania, czyli wartości chronionych m.in. na gruncie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (tak WSA w Warszawie w wyroku z 9 września 2020r., IV SA/Wa 2720/19 i wskazane tam wyroki ETPC – np. z 8 lipca 2003r. w sprawie Hatton i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 36022/97, § 96 oraz z 3 maja 2011r. w sprawie Apanasiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 6854/07, § 93;).
Bezspornie w prawie polskim i unijnym nie ma kompleksowej regulacji zasad zwalczania uciążliwości zapachowych, co wynika przede wszystkim z niedoskonałych wciąż metod badania zapachów. "Dominujące do tej pory tradycyjne analizy jakościowe i ilościowe na ogół nie są wystarczającym źródłem informacji dotyczącym zarówno ilości, jak i jakości substancji zapachowych emitowanych do atmosfery, tym bardziej, że zmienność emisji może być różna". (L. Woźniak, Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej wraz z komentarzem na temat konsekwencji społecznych i ekonomicznych (gospodarczych) ich wprowadzenia [w:] Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej, red. R. Sawicki, "Opinie i Ekspertyzy" OE-222, Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych, Kancelaria Senatu, listopad 2014, s. 4).
Mimo to podkreśla się, że "brak norm prawnych regulujących poziomy dopuszczalne uciążliwości zapachowej i jej częstości przekraczania powoduje poszukiwanie innych form rejestracji i monitorowania zapachowej jakości powietrza atmosferycznego. Jednym ze źródeł informacji o cechach danego zapachu może być analiza lotnych związków organicznych (LZO) przeprowadzana z wykorzystaniem technik instrumentalnych, a mianowicie technik chromatograficznych oraz technik elektronicznego nosa. W analizie instrumentalnej wykorzystywanej w badaniu próbek gazowych dominują dwa podejścia. Pierwsze polega na zidentyfikowaniu lotnych związków zapachowych próbek przy użyciu chromatografii gazowej, drugie oparte jest na "całościowej" analizie mieszaniny gazowej, bez rozdzielania jej na indywidualne składniki przy użyciu elektronicznego nosa (J. Gębicki, T. Dymerski, J. Namieśnik, Oddziaływanie zapachowe składowiska odpadów komunalnych monitorowane za pomocą ultra szybkiej chromatografii gazowej [w:] Ochrona powietrza w teorii i praktyce, t. 1, red.
J. Konieczyński, Zabrze 2014, s. 40). (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022r., sygn. akt III OSK 5991/21). Stanowisko przeciwne "niemierzalności" zapachu wyraził m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 30 czerwca 2016r., II SA/Kr 407/16, wskazując przykładowe placówki, dokonujące tego typu pomiarów (Pracownia Zapachowej Jakości Powietrza, działająca w ramach Zachodnio-pomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie oraz Interdyscyplinarne Centrum Modelowania Matematycznego i Komputerowego Uniwersytetu Warszawskiego).
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, emisje uciążliwych zapachów nie są prawnie obojętne. Gdy chodzi o regulacje dotyczące dopuszczalnych prawnie granic takich uciążliwości zapachowych, należy w pierwszej kolejności wskazać na art. 222 ust. 1 pkt 2b p.o.ś. zgodnie z którym, w razie braku standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza ustala się na poziomie niepowodującym przekroczeń wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu. Przepis art. 222 ust. 5 stanowi, że minister właściwy do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, może określić, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Niestety rozporządzenie to do dnia dzisiejszego nie zostało wydane, jednak – w ocenie Sądu - już sama delegacja ustawowa jest wyrazem normatywnego, a więc nieobojętnego prawnie, traktowania przez ustawodawcę zapachów.
Trafnie więc stwierdza WSA w Krakowie w wyroku z 26 lutego 2021r., sygn. akt II SA/Kr 28/21, że brak tego rozporządzenia "nie zwalnia organów administracji do podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych, by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odorowych, by przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować". Wobec braku określonych prawnie wartości odniesienia dotyczących zapachów, za niedopuszczalne należałoby uznawać uciążliwości zapachowe o takim nasileniu, które z wysokim prawdopodobieństwem, wynikającym z podobieństwa wyników pomiarów, odczuwalności i powtarzalności, negatywnie wpływają na zdrowie ludzi (i środowisko). Odniesieniem do takiej oceny mogą być konkluzje BAT (obowiązujące bezpośrednio w krajach członkowskich UE) dotyczące kwestii uciążliwości zapachowych, w ramach których określone są wymagania dotyczące organizacji procesów, czy też nakładane są obowiązki stosowania wskazanych urządzeń oraz środków służących ograniczaniu uciążliwości zapachowych (tak: J. Bujny, M. Maśliński, Zwalczanie uciążliwości zapachowych w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawnych, Finanse Komunalne 1-2/2018, s. 23-40); ponadto przydatne mogą być dobre praktyki zawarte w Kodeksie Przeciwdziałania Uciążliwości Zapachowej" sporządzonym przez Departament Ochrony Powietrza i Klimatu w Ministerstwie środowiska (5 września 2016r.) w ramach prac legislacyjnych (niestety nieskończonych) dotyczących tej kwestii.
Z przedstawionych powodów Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., co jednak nie wyklucza wydania takiego zarządzenia w przyszłości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801 ze zm.).