Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 2 września 2022 r., znak: SKO.41/1917/OS/2022 po rozpatrzeniu odwołania R. C., reprezentowanego przez [...]. M. Ż. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r., poz. 615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję z 22 marca 2022r., Nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. C..
Postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 25 lutego 2022r.
Organy ustaliły, że ojciec wnioskodawcy jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, co wynika z orzeczenia Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 13 lutego 2020r., a zatem w świetle art. 3 pkt 21 lit. "e" u.ś.r. należy do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Powodem odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji było to, że niepełnosprawność nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (tj. przed ukończeniem 18 r. ż. lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 r. ż.) oraz to, że J. C. pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., a także to, że skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, lecz z niego nie zrezygnował. Jednocześnie organ I instancji za bezsporne uznał to, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem.
W odwołaniu pełnomocnik skarżącego kwestionował powyższą argumentację zarzucając, że organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, który stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto organ błędnie zastosował art. 17 ust. 1 lit. "b" u.ś.r. uznając, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w razie zbiegu tych świadczeń organ powinien zastosować art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. i możliwość wybór któregoś z nich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, choć zgodziło się z zarzutem błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w świetle obowiązującego wyroku TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 nie budzi już wątpliwości, że przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje z pominięciem kryterium wieku określonego w tym przepisie.
Natomiast - zdaniem Kolegium – organ I instancji prawidłowo uznał, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Skarżący wiedział o tej przeszkodzie z wcześniejszej odmownej decyzji organu I instancji z 26 marca 2021r; skarżący powinien podjąć czynności wraz z matką w celu uzyskania przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności, gdyż Kolegium nie jest uprawnione do badania tej kwestii. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.
Dodatkowo po przeanalizowaniu harmonogramu czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego wobec ojca ("mycie rąk, przygotowanie do śniadania, śniadanie i leki; robienie obiadu, tata odpoczywa; mycie rąk i obiad; mycie naczyń, przygotowanie kolacji; odpoczynek po obiedzie, robienie zakupów; kolacja i pranie; podwieczorek; czas wolny na spanie") Kolegium stwierdziło, że nawet przy założeniu, że E. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to i tak świadczenie pielęgnacyjne nie mogłoby być przyznane skarżącemu ze względu na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad ojcem. Przedstawiony zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem jest – zdaniem Kolegium – do pogodzenia z pracą zarobkową
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. C. reprezentowany przez [...]. M. Ż. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
- - art. 17 ust 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym;
- - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 18 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 1200/14, który stwierdził, że "negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. rozumiana w sposób bezwzględny wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP.
Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich ".
Z kolei odnosząc się do naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że przepis ten do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wymaga całodobowej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W orzecznictwie sadowym przyjmuje się, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powoływanej jako u.ś.r.), a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Językowa, łączna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim dopiero wówczas, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej też legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył skarżący R. C., który jest synem wymagającego opieki J. C., legitymującego się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS [...] z dnia 13 lutego 2020r. stwierdzającym jego trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, które przez ustawodawcę jest traktowane jak orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r.).
Bezsporne jest też, że J. C. pozostaje w związku małżeńskim z E. C., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji i ich wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w świetle której tylko posiadanie przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności – w niniejszej sprawie synowi.
Należy podnieść, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych był różnie interpretowany:
Część sądów, w tym również tut. Sąd, przyjmował wykładnię rozszerzającą w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji wobec niepełnosprawnego członka rodziny w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, np. z uwagi na wiek lub stan zdrowia (zob. np. wyroki NSA: z 25 stycznia 2013r., I OSK 1899/12; z 13 listopada 2015r., I OSK 1230/14; z 25 stycznia 2021r., I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021r., I OSK 394/21; z 10 grudnia 2021r., I OSK 817/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Część sądów przyjmowała natomiast, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki NSA: z 23 stycznia 2020r., I OSK 2462/19; z 24 lutego 2021r., I OSK 2422/20; z 16 marca 2022r., I OSK 1232/21; z 28 marca 2022r., I OSK 1244/21; dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozbieżności w interpretacji spornego przepisu ostatecznie zostały rozstrzygnięte uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022r., sygn. akt I OPS 2/22, w którym stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010r.) zawierał jednie przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprost wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności.
Ustawodawca zastąpił więc przesłankę braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem NSA pojęcie "orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności", jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym, wymagającym odwołania się do zasad języka "powszechnego". Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy.
Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza więc legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców, jednak podkreślił, że rozwiązanie to, ustalone w oparciu o brzmienie nadane w ustawie przez prawodawcę nie narusza standardów konstytucyjnych. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale wynikały z odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych.
W ocenie NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z konstytucyjnego obowiązku ochrony rodziny, o czym świadczy katalog pozostałych świadczeń opiekuńczych, w tym m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy adresowany do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
W tym miejscu należy podnieść, że Sąd rozpatrując niniejszą sprawę był związany stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższej uchwale. Ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona jedynie w trybie przewidzianym w art. 269 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W związku z tym należy uznać, że zaskarżona decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wymagający opieki ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest prawidłowa.
Już tylko z tego powodu skarga nie mogła być uwzględniona, lecz podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259); z przedstawionych powodów zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Dodać należy, że wyrok został wydany w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 cyt. ustawy.