Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez J. i E. C. była decyzja Wojewody, którą to organ odwoławczy utrzymał w całości w mocy decyzję Starosty w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy drewnianej wiaty.
Z przekazanych Sądowi administracyjnych akt sprawy wynika, iż w dniu "[...]" J. i E. C. zgłosili w Starostwie Powiatowym w "[...]" zamiar przystąpienia do wzniesienia na działce nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gm. "[...]", wiaty dla celów rekreacyjnych. W zgłoszeniu podali, iż wiata będzie parterowa z dachem niskim – dwuspadowym, o powierzchni zabudowy 5.5 x 4.54 = 25.00m2, a jej wzniesienie nie będzie sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do zgłoszenia załączyli m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i szkic techniczny.
Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Starosta, po rozpatrzeniu zgłoszenia J. i E. C., wniósł sprzeciw w sprawie budowy wiaty. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że działka nr "[...]" objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]", i położona jest na terenie oznaczonym "2 ML" przeznaczonym na cele zabudowy rekreacji indywidualnej. Zgodnie z ustaleniami planu dotyczącymi wskazanego terenu, na każdej z działek budowlanych zezwala się na lokalizację jednego wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej oraz nie zezwala się na lokalizację wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. C. w uzasadnieniu podnosząc, iż z treści zgłoszenia jednoznacznie wynika zamiar budowy wiaty służącej do celów rekreacji indywidualnej, a więc nie dotyczy obiektu zakazanego planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W tej sytuacji uznanie przez organ wiaty służącej dla celów rekreacji indywidualnej za budynek gospodarczy, tudzież za garaż staje się bezzasadne w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Dodał również, wskazując na treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane, iż wspólnie z małżonką nie są osobami, które stać na budowę budynku letniskowego w pełnym tego słowa znaczeniu, a które chcą korzystać z zalet miejscowego terenu rekreacyjnego.
Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach decyzji wskazał, powołując się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim zezwalają na usytuowanie na działce wyłącznie jednego budynku rekreacji indywidualnej, iż wprawdzie wśród obiektów, których budowę zakazano nie wymieniono wiaty służącej dla celów rekreacji indywidualnej, lecz z ustaleń planu wyraźnie wynika intencja autorów planu. Chodzi bowiem, jak wskazał, o niedopuszczenie do budowy na działkach letniskowych innych obiektów wolnostojących oprócz jednego wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej. Dodał, iż zgłoszona wiata nie może zostać uznana za budynek rekreacji indywidualnej, na lokalizację którego zezwalają ustalenia planu, gdyż zgodnie z ustaleniami planu "budynki rekreacji indywidualnej należy kształtować o wysokości dwóch kondygnacji nadziemnych". Zatem wiata objęta zgłoszeniem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. i E. C. żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wyrazili zdziwienie, iż zupełnie niezrozumiałym jest w jaki sposób Wojewoda posiadł wiedzę na temat intencji autorów planu, bowiem zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych przesłanek mówiących o dowodach ustalających intencję autorów planu. Wskazali, iż organ winien kierować się istniejącymi i literalnymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie intuicją, bowiem takie podejście do istniejącego prawa jest niedopuszczalne i stanowi jego naruszenie. Dodali również, że w planie nie ma zakazu wznoszenia wiaty służącej do celów rekreacyjnych, a obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane dopuszczają lokalizację tego rodzaju obiektów na terenach, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego nie zabrania. Ponadto Wojewoda błędnie utożsamia wolnostojący budynek gospodarczy i garażowy z wiatą służącą do celów rekreacyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, iż wiata jest szczególnym rodzajem budynku, stanowiącym pomieszczenie naziemne, nie obudowanym ścianami lub nawet ścian pozbawionym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Ze szkicu technicznego załączonego do zgłoszenia z dnia "[...]". wynika, iż projektowany na działce nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]", obiekt budowlany stanowi parterową wiatę z dachem niskim – dwuspadowym, nie posiadającą od strony południowo-wschodniej i północno-zachodniej przegród budowlanych (ścian), posiadającą od strony południowo-zachodniej i północno-wschodniej przegrody budowlane do wysokości połowy kondygnacji, umiejscowioną na posadzce betonowej o powierzchni zabudowy 5.5 x 4.54 = 25.00m2.
Skarżący m. in. zarzucają organowi, iż błędnie utożsamia wiatę z budynkiem (garażowym lub gospodarczym). Z kolei w odpowiedzi na skargę Wojewoda podnosi, iż wiata jest szczególnym rodzajem budynku, nie obudowanym ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawionym. Zatem dla potrzeb niniejszej sprawy najistotniejszym było rozstrzygnięcie, czy wiatę można uznać za budynek.
Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują wiaty, jednakże zawierają definicję legalną budynku. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w komentowanym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu – Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, str.
43. Przenosząc powyższe wnioski na grunt omawianej sprawy wskazać należy, iż będąca przedmiotem zgłoszenia wiata nie posiada wszystkich cech, które charakteryzują budynek. Bezspornym jest, iż wiata posiada dach i jest trwale związana z gruntem (fundamentem jest betonowa posadzka). Jednakże ze względu na okoliczność, iż od strony południowo-wschodniej i północno-zachodniej nie posiada ścian, nie jest tym samym wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Nie można również uznać, iż wiata posiada pełne wydzielenie z przestrzeni od strony południowo-zachodniej i północno-wschodniej, bowiem ściany mają wysokość zaledwie połowy kondygnacji. Zgłoszony do wybudowania obiekt budowlany nie spełnia wszystkich warunków, które w świetle art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwalałyby uznać go za budynek, brak w nim ścian determinuje jego charakter jako wiatę, i prowadzi do konkluzji, że należy ona do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), a nie budynków.
Wskazać ponadto należy, iż rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie budynku powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 omawianej ustawy ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 wskazanego artykułu pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25m2. Wyjątkowość tej regulacji prawnej polega w istocie na tym, że pozwolenie na budowę zastępowane jest zgłoszeniem. Ta łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych technicznie i łatwych w realizacji. Skoro zatem ustawodawca uzależnia możliwość rozpoczęcia procesu inwestycyjnego polegającego na budowie budynku od uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na budowę, przy czym jednocześnie dla rozpoczęcia budowy wiaty przewiduje jedynie formę zgłoszenia (zawiadomienia właściwego organu), to prowadzi to do wniosku, iż "rozróżnia" te obiekty już na etapie zamierzenia inwestycyjnego. Różnicując tryb uzyskania zgody organu administracji na rozpoczęcie budowy, typizuje wiatę i budynek w innych kategoriach, co bezsprzecznie świadczy o tym, iż ich nie utożsamia.
W świetle powyższych rozważań stanowiska organów wyrażające się przekonaniem, iż wiata jest szczególnym rodzajem budynku należy uznać za błędne. Nie sposób zatem uznać, że budowa wiaty naruszyłaby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym skarżący chcą wybudować wiatę oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2 ML z przeznaczeniem pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Na każdej z działek budowlanych zezwala się na lokalizację jednego wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej i nie zezwala się na lokalizację wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych. Jak już wyżej podano, projektowanej wiaty nie sposób uznać, jak to przyjęły organy I i II instancji, za budynek.
Zatem bez znaczenia są wywody Wojewody dotyczące wymogów planu dotyczące projektowanych budynków rekreacji indywidualnych (w tym ilości kondygnacji, podłączenia do mediów itd.), bowiem projektowaną wiatę należy zaliczyć do budowli. Z cytowanych wyżej zapisów nie wynika aby wprowadzono zakaz sytuowania na terenie należącym do skarżących budowli będących wiatami. Nie sposób też uznać, że taka była też intencja Rady Gminy uchwalającej ten plan. Wręcz przeciwnie, skoro Rada przeznaczyła przedmiotowy teren pod zabudowę rekreacyjną i wprowadziła jedynie zakaz lokalizacji wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych, to dopuściła możliwość lokalizacji na tym terenie wiat służących rekreacji, oczywiście tylko takich, które nie naruszają pozostałych zapisów planu i przepisów prawa budowlanego. Projektowana przez skarżących wiata żadnych zapisów planu i przepisów Prawa budowlanego nie narusza, wobec czego sprzeciw organu administracji wobec zamiaru skarżących wybudowania wiaty nie jest zasadny.
Reasumując, wadliwa wykładnia prawa materialnego wpłynęła na treść rozstrzygnięć organów obu instancji. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" w zw. z art. 135 ustawy o p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.
W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały już znaczenia pozostałe zarzuty skargi. Stąd też nie było potrzeby ich rozważenia.
- - ---------------------- 1