Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i R. G. z dnia 2 lutego 2015 r. na postanowienie Prezydenta "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]", o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odpłatnego wywłaszczenia ½ części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", Prezydent "[...]", działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odpłatnego wywłaszczenia ½ części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]". Wskazał, że postanowienie zostało podjęte w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 22 grudnia 2014 r. złożonego przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – M. i R. G. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, iż nie spełniono warunków koniecznych do przeprowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, gdyż wniosek został wniesiony przez podmiot nieuprawniony, a przedmiotowa nieruchomość nie jest przeznaczona na cele publiczne. Zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie odpłatnego wywłaszczenia ½ części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]".
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. i R. G. wnieśli o jego unieważnienie i spowodowanie aby władze "[...]" wywłaszczyły ich ze zbędnej i zniszczonej działki. Wskazali, że Prezydent "[...]" nie spowodował skierowania ścieków z cmentarza do kanalizacji miejskiej, a spływające z cmentarza nieczystości sanitarne, ścieki roztopowe i opadowe zniszczyły ich nieruchomość.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek M. i R. G. z dnia 22 grudnia 2014 r. dotyczył wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości.
Podstawowym warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia jest przeznaczenie określonej nieruchomości na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź też wydanie w stosunku do danej nieruchomości decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli zatem nieruchomość nie została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego w planie miejscowym, ani też nie wydano w stosunku do niej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to dokonanie jej wywłaszczenia będzie prawnie niedopuszczalne. Podniósł, że zgodnie z art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny.
Wskazał, iż wywłaszczenie ma charakter przymusu publicznego i nie jest zależne od wyrażenia woli przez podmiot wywłaszczany. Jednocześnie grono podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest ściśle określone w ustawie. Konkludując stwierdził, że wystąpiły uzasadnione przyczyny niemożności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, bowiem na przedmiotowej nieruchomości nie przewidziano realizacji celu publicznego określonego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jednocześnie wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu, który nie jest uprawniony do jego złożenia.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" M. i R. G. wnieśli o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Dodatkowo wnieśli o spowodowanie wywłaszczenia ich z nieruchomości ewentualnie o spowodowanie wykupu ich nieruchomości. W uzasadnieniu powtórzyli argumentacje zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Wskazując na naruszenie przez organy art. 7, 10, 12, 36, 61, 61a i 139 k.p.a. podnieśli, że sprawa toczy się już od 1996 r., a Prezydent konsekwentnie odmawia wypłaty odszkodowania lub przeznaczenia ich działki na cel publiczny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewody, który utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Następnie należy wskazać, że art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61 k.p.a. i wyraźnie wylicza podmioty uprawnione do żądania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z ogólną regułą przewidzianą w art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na żądanie strony postępowanie jest na ogół wszczynane wówczas, gdy decyzja, która ma zakończyć to postępowanie, ma stronie przysporzyć uprawnień lub publicznych praw podmiotowych. Z inicjatywy organu postępowanie jest wszczynane wówczas, gdy chodzi o nałożenie na stronę obowiązków lub pozbawienie jej uprawnień.
Natomiast w myśl art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z urzędu, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości ma nastąpić na rzecz Skarbu Państwa, a na wniosek organu wykonawczego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości ma nastąpić na rzecz gminy, powiatu lub województwa". Przepis ten modyfikuje więc w odniesieniu do postępowania wywłaszczeniowego ogólną zasadę wszczynania postępowania administracyjnego określoną w art. 61 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe należy uznać za trafne stanowisko organu odwoławczego. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżących, że wydana przez organ odwoławczy decyzja narusza art. 61, art. 61a i następne k.p.a. Przepis art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. i określa przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odmiennie od regulacji wynikającej z kodeksu postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że wniosek M. i R. G. z dnia 22 grudnia 2014 r. nie mógł wszcząć postępowania wywłaszczeniowego. Organy administracji nie mogły przy tym wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Art. 115 ust. 4 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wówczas, gdy wnioskodawcą postępowania jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Również przepisy procesowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie regulują takiej kwestii. W istocie, tylko przy odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej, jako orzeczenia wyrażającego stanowisko organu o braku podstaw dla wszczęcia takiego postępowania czy to z przyczyn podmiotowych, czy przedmiotowych.
Pewne podobieństwo w tym względzie wynika też art. 149 k.p.a., który przewiduje wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Poza tymi przypadkami w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań dopuszczających wydawanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, skarżący zarzucając, że działka stanowiąca ich własność utraciła całkowicie swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie i nie nadaje się do dalszego prawidłowego wykorzystania, ponieważ położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza, mogą rozważać zgłoszenie roszczenia o wykup tej nieruchomości na podstawie przepisu art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie to może być realizowane w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym.
Zaskarżone postanowienie Wojewody jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną orzekł o jej oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 powołanej ustawy.