Uzasadnienie
Decyzją "[...]"r. Dyrektor Zarządu Dróg Publicznych "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji"), ustalił "[...]"Spółce z o.o. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") karę pieniężną w wysokości 181.428,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), przez umieszczenie ogrodzenia ażurowego drewnianego w ciągu drogi "[...]"i wygrodzenia części pasa drogowego tej drogi, o łącznej powierzchni "[...]"m2, w okresie od 24 kwietnia 2019 r. do 14 czerwca 2019 r. Organ pierwszej instancji zobowiązał Skarżącą do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i zdemontowania ogrodzenia z pasa drogowego drogi powiatowej w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2019 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]"r. stwierdziło, że odwołanie od tej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Następnie pismem datowanym na dzień 21 października 2019 r. (nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 22 listopada 2019 r.) Spółka złożyła wniosek o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", postępowania zakończonego ostateczną decyzją z "[...]"r., ewentualnie o wznowienie tego postępowania z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a. lub o uchylenie kwestionowanej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.
Spółka zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie udowodnił, że zajmowała pas drogowy. Stwierdziła, że nie jest właścicielem gruntu sąsiadującego z pasem drogowym i w dacie wskazanej w decyzji nie używała i nie posiadała gruntu pod jakimkolwiek tytułem prawnym lub faktycznym. Dodała, że w okresie wskazanym w decyzji, nie zajmowała pasa drogowego. Spółka była dzierżawcą sąsiedniego gruntu, na którym prowadziła działalność gospodarczą w postaci parku rozrywki do lutego 2019 r.
Postanowieniem z "[...]"r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z "[...]"r. i odmówił uchylenia tej decyzji.
W uzasadnieniu zaznaczył, że Spółka na żadnym etapie postępowania nie podnosiła, że nie jest stroną postępowania. Zarzucił, że wbrew art. 148 § 1 k.p.a., Skarżąca w ciągu miesiąca od daty doręczenia powyższej decyzji oraz postanowienia Kolegium z "[...]"r., nie złożyła podania o wznowienie przedmiotowego postępowania. Organ pierwszej instancji stwierdził też, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego z urzędu. Ponadto ocenił, że nie może uchylić ani zmienić ostatecznej decyzji z "[...]"r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., gdyż Spółka nie wykazała słusznego interesu strony, a organ nie dostrzegł interesu społecznego, na podstawie którego mógłby zmienić lub uchylić przedmiotową decyzję ostateczną.
W złożonym na to postanowienie zażaleniu Spółka podniosła, że skoro 21 października 2019 r. organ pierwszej instancji powziął wiadomość, że Spółka nie jest właścicielem gruntu sąsiadującego z pasem drogowym i w dacie wskazanej w kwestionowanej decyzji nie używała, nie posiadała gruntu i nie zajmowała pasa drogowego, to powinien z urzędu wznowić postępowanie administracyjne w sprawie.
Postanowieniem z "[...]"r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z "[...]"r.
Kolegium stwierdziło, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę postępowania i został oparty na ustawowych przesłankach. Oceniając kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku podniosło, że Spółka powołała się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nową, istotną dla sprawy okolicznością istniejącą w dacie wydania decyzji, lecz nieznaną organowi miał być fakt, że strona nie jest właścicielem gruntu sąsiadującego z pasem drogowym i w dacie wskazanej w decyzji nie używała i nie posiadała gruntu oraz nie zajmowała pasa drogowego. Spółka podała, że o okoliczności tej dowiedziała się z decyzji z "[...]"r., którą doręczono stronie 9 lipca 2019 r. Kolegium stwierdziło, że w tych okolicznościach Skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania został bowiem nadany za pośrednictwem poczty w dniu 22 listopada 2019 r. Ponadto, Spółka nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania także w terminie miesiąca od odebrania postanowienia Kolegium z "[...]"r., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co miało miejsce 2 września 2019 r.
Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji również co do braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, uzasadniając to stanowisko powodami przedstawionymi w uzasadnieniu postanowienia.
Wyjaśniło ponadto, że ponieważ zaskarżonym postanowieniem organ jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji ostatecznej, Kolegium obowiązane było uchylić zaskarżone postanowienie w całości i orzec o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z "[...]"r.
Wskazało, że wniosek o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. ostatecznej decyzji z "[...]"r. organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć w odrębnym postępowaniu.
Spółka wywiodła skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie, zaskarżając je w części, w której organ orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu. Zarzuciła m.in., że Kolegium nie uzasadniło stanowiska o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, ograniczając się do podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji. Stwierdziła, że stan faktyczny sprawy spełnia przesłanki wznowienia postępowania z urzędu na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Spółka wykazała, że organ pierwszej instancji powziął wiadomość o tym, że nie jest właścicielem gruntu sąsiadującego z pasem drogowym i w dacie wskazanej w decyzji tego organu nie używała i nie posiadała gruntu, a także nie zajmowała pasa drogowego. Podniosła, że organy obu instancji nie wskazały podstawy prawnej, na mocy której Spółka była zobowiązana do przywołania powyższych okoliczności na wcześniejszym etapie postępowania, a także do informowania organu, że nie jest stroną postępowania czy wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.
Zaniechanie podjęcia powyższych czynności stanowiło zaś podstawę do odmowy wznowienia postępowania z urzędu. Stwierdziła, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje momentu, w którym powinno dojść do ujawniania istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów i nie wskazuje właściwego źródła powzięcia tych informacji przez organ. Uznanie więc przez organ, że strona wskazała i udowodniła, że nie jest stroną postępowania na zbyt późnym etapie sprawy stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą powyższego przepisu. Spółka zarzuciła ponadto, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, które miałoby wykazać, że Skarżącą prawidłowo uznano za stronę.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, w której organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
W piśmie procesowym z 19 maja 2020 r. Skarżąca wskazała na niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie odmowy wznowienia postępowania z urzędu, zaś w piśmie procesowym z 1 lipca 2020 r. zarzucała, że decyzję z "[...]"r. wydano w oparciu o niewyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, co powinno stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rzeczą, która nie budzi wątpliwości u żadnej ze stron postępowania jest to, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się w jej ocenie o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość odmowy wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu pierwszej instancji z "[...]"r.
Zaznaczyć trzeba, że istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przyjmuje się że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. np. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.
Z art. 147 k.p.a. wynika, że jeśli organ nie znajdzie podstaw do wznowienia postępowania z urzędu (poza sytuacją, gdy żądanie jest wyrażone w formie sprzeciwu prokuratora albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej), to nie ma obowiązku wydania orzeczenia i wszczęcia z urzędu postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia (tak NSA w wyroku z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 484/17, CBOSA). Co więcej, żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2162/17 i powołany tam wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2108/15; CBOSA). Wobec tego należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania jest prawem organu.
Podnieść również należy, że odmienna interpretacja przepisów o wznowieniu postępowania tworzyłaby kolejną formę wszczęcia postępowania – wszczęcie postępowania z urzędu na żądanie strony. Takie rozwiązanie nakładałoby nowe, dodatkowe i niezbyt racjonalne obowiązki na organy administracji publicznej, których koszty obciążałyby całe społeczeństwo. Ponadto taka wykładnia, niemająca uzasadnienia w treści art. 148 k.p.a., prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy postępowaniem wznowieniowym prowadzonym na wniosek strony a postępowaniem prowadzonym z urzędu (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 432/09; z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11; z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1675/15, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2162/17, z 9 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2874/17, CBOSA). Traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (i odwrotnie) jest niedopuszczalne (zob. m.in. wyroki NSA z 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 554/08 i 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1879/16 – CBOSA).
Sądowi jest znany wyrażany w niektórych wyrokach sądów administracyjnych pogląd o obowiązku wznowienia postępowania z urzędu w sytuacji spóźnionego wniosku strony w tym przedmiocie (zob. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2402/11, CBOSA), lecz z powodów przedstawionych wyżej skład orzekający nie podziela tego poglądu.
Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że Kolegium nie naruszyło art. 147 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z "[...]"r.
Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, Sąd nie może odnieść się do zarzutów Spółki dotyczących prawidłowości postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie ww. decyzji przez organ pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.