Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 437/22

Uzasadnienie

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 7 lipca 2021 r. Burmistrz Miasta I. (dalej: organ, organ I instancji) nakazał firmie A. sp. z.o.o. (dalej Skarżąca; Spółka) wykonanie na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] w I., wzdłuż ogrodzenia od strony ul. W., przesłony filtracyjnej, posadowionej 2 m poniżej powierzchni terenu oraz 0,5 m powyżej terenu oraz ustalił termin wykonania przesłony filtracyjnej - do 8 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Zasięg i lokalizację przesłony filtracyjnej przedstawiono na rysunku będącym integralną częścią decyzji.

Od decyzji odwołanie wywiodła Spółka, która zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z późn. zm., dalej: Pr.Wod), poprzez brak wykazania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zawinionym działaniem Spółki, a wystąpieniem szkody na działkach sąsiednich oraz naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie dowodu w postaci Studium wykonalności projektu poprawa systemu gospodarowania wodami opadowymi na terenie miasta I. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała również, że ścieki z zakładu odprowadzane są systemem zamkniętym do kanalizacji miejskiej. W najbliższym sąsiedztwie zakładu jest zalewisko M., które gromadzi wody odpadowe z terenu całego miasta. Naturalny kierunek odpływu wód podziemnych i poziomu wodonośnego to południowy wschód - od zalewiska przez teren zakładu, dalej przez nasyp lub pod nasypem do zabagnionego odcinka na zachód od torów, odwadnianego przez rów.

Powołany przez organ biegły po zapoznaniu się z uwagami przedstawionymi przez Spółkę podtrzymał konkluzje zawarte w ekspertyzie. Jednocześnie wyjaśnił, że: "błędnie zinterpretowano zawarte w ekspertyzie stwierdzenie dotyczące przepływu wód między zbiornikami ppoż a znajdującym się o 1,22m niżej Zbiornikiem M., gdyż dotyczyło ono tylko potencjalnych dróg migracji między tymi zbiornikami i miało wykazać, że nie ma możliwości zasilania w kierunku przeciwnym. Wskazał także, że w dniu przeprowadzenia wizji terenowej teren południowo-zachodniej części działki [...] należącej do Spółki był podtopiony, co zostało udokumentowane zdjęciami.

Decyzją z 28 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej SKO; Kolegium) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta I. z 7 lipca 2021 r.

W motywach swojego stanowiska Kolegium zarówno w części historycznej jak i prawnej rozważań w pierwszej kolejności odniosło się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy wywiódł, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że organ I instancji wszczął 18 lutego 2021 r. postępowanie w stosunku do A. sp. z.o.o. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruntach sąsiadujących z działką nr [...]. W dniu 9 kwietnia 2021 r. zostały przeprowadzone oględziny z udziałem biegłego, przedstawicieli Spółki, Starostwa Powiatowego i Zarządu Dróg Powiatowych oraz organu prowadzącego postępowanie. Kolegium zaznaczyło, że oględziny nie pozwoliły na dokonanie żadnych istotnych ustaleń faktycznych. Kolegium zwróciło natomiast uwagę, że w aktach sprawy znajdują się notatka urzędowa z dnia 26 listopada 2020r. o przelewaniu się ścieków z terenu zakładu spółki A. sporządzona przez pracownika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w I. Kolegium wskazało również, że Burmistrz Miasta l., pismem z 10 lutego 2021r. powiadomił Komendę Powiatową Policji o możliwości popełnienia przestępstwa przez Spółkę polegającego na wprowadzaniu w listopadzie i grudniu 2020 r. oraz styczniu 2021 r. ścieków powstających w zakładzie spółki na drogę powiatową oraz do wód zalewiska M. Komenda Powiatowa pismem z dnia 22 marca 2021 r. poinformowała, że sprawca wykroczenia to jest zanieczyszczenia drogi publicznej został ukarany grzywną, a kserokopia przesłanych przez organ dokumentów została przekazana do Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji, celem dołączenia do prowadzonego śledztwa.

W aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa z dnia 16 lutego 2021 r., sporządzona przez inspektora ds. ochrony środowiska Urzędu Miejskiego w l. z przeprowadzonego w tym dniu dowodu w spawie wprowadzania zanieczyszczeń do zalewiska M. przez Spółkę rurą napowietrzną biegnącą z terenu zakładu prowadzonego przez Spółkę. Wskazano, że w miejscu, gdzie jest koniec rury napowietrznej widoczne jest duże zagłębienie spowodowane wprowadzaniem zanieczyszczeń. Z notatki wynika także, że mieszkaniec ul. P. w I. przekazał zdjęcie płynących ścieków z rury napowietrznej. Organ I instancji wystąpił o sporządzenie ekspertyzy w zakresie zmiany stanu wody na działce nr [...]. Ekspertyza została sporządzona w maju 2021 r. przez biegłego sądowego w zakresie hydrologii i zmian stosunków wodnych dr T. N. z K. sp. z.o.o. w W. Biegły dokonał opisu przedmiotowej działki oraz sporządził opis stanu wody na gruncie, dokonał niwelacji badanego terenu i sporządził przekroje wysokościowe pokazujące ukształtowanie terenu.

Przeprowadził także wizję terenową. W oparciu o dane zebrane podczas wizji terenowej przeprowadzonej 9 kwietnia 2021 r. biegły stwierdził, że teren działki [...] położony jest w niecce ograniczonej od wschodu przez nasyp kolejowy. Wysokość skarpy wynosi ok. 6 m. Od zachodu działka graniczy z ul. W. Na zachód od drogi zlokalizowany jest zbiornik wodny M., który jest odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z terenów miejskich. Pełni on rolę zbiornika retencyjnego. Powierzchnia działki [...] wynosi 82 273,97 m2. Na terenie działki znajdują się budynki i infrastruktura przemysłowa (część wschodnia) oraz trzy zbiorniki wodne. W podłożu działek występują piaski gliniaste i gliny piaszczyste utrudniające infiltracje wód. Badany teren od dziesiątek lat wykorzystywany jest przemysłowo i przypowierzchniowe warstwy zostały mocno przekształcone antropogenicznie. Przypowierzchniową budowę geologiczną udokumentowano sondami.

Analiza map topograficznych wykazała, że obszar działki [...] jest nachylony w kierunku zachodnim i zachodniopółnocnym (do zbiornika M.). Działka [...] wraz z sąsiadującą od północnego zachodu działką [...] (również należącą do Spółki) tworzą lokalną nieckę o powierzchni ok. 9,48 ha. Rzędne terenu kształtują się w przedziale 97,86 - 108,5 m n.p.m. Różnica wysokości między wschodnią częścią terenu, gdzie zlokalizowane są budynki biurowe i przemysłowe Spółki, a terenem usytuowania zbiorników technologicznych (część zachodnia) wynosi ok. 5 m.

Biegły wskazał również, że na terenie działki [...], oprócz budynków biurowych i przemysłowych, znajdują się zbiorniki technologiczne wykorzystywane w procesie produkcyjnym:

1. - basen ziemny, zbiornik p.poż., o pow. ok. 3500 m3;
2. - basen ziemny, o pow. ok. 2 000 m3;
3. - otwarty zbiornik wód zawracanych o pow. ok. 2 500 - 3 000 m3 był częściowo wypełniony cieczą. Zbiornik otoczony jest podmokłościami, które sięgają zachodniego ogrodzenia działki;
4. - otwarte zbiorniki (zbiornik uśredniający oraz zbiornik rektora biologicznego) wchodzące w skład zakładowej podczyszczalni ścieków (ok. 1100 m3 i 400).

Kolegium w dalszym ciągu przywołując treść opinii biegłego wskazało, że generalny kierunek spływu powierzchniowego na badanym terenie kształtuje się ze wchodu na zachód. Wody opadowe z utwardzonych części zakładu o powierzchni 1,83060 ha ujęte są w zamknięty system kanalizacji deszczowej z wpustami burzowymi. Wylotem 300 mm wody opadowe wprowadzane są do zbiornika ziemnego w kształcie prostokąta o pojemności 3500 m3. Nieujęte wody opadowe wpływają do lokalnej niecki w kierunku ul. W. (na zachód).

Kolegium w dalszej części argumentacji zwróciło uwagę, że w trakcie wizji stwierdzono, że poziom wody w zbiornikach znajdujących się na terenie zakładu Spółki był bardzo wysoki w porównaniu do poprzednich lat i kształtował się na 99,08 m n.p.m. Zbiorniki były praktycznie wypełnione i lustro wody było tylko kilka cm niżej od zachodniego brzegu zbiorników. Pomierzony poziom wody w Zalewisku M. wynosił 97,86 m n.p.m., podczas gdy poziom wody w zbiornikach wody na terenie dz. [...] wynosi ok. 99 m n.p.m.

Kolegium opierając się na stanowisku biegłego wywiodło, że stwierdzona różnica poziomów wody wynosiła 1,22 m, co wskazywało, że lokalne przepływy między zbiornikami zlokalizowanymi na działce [...] a zalewiskiem mogą się odbywać jedynie ze wchodu na zachód. Równocześnie podkreślono, że podłoże działki [...] przez lata prowadzonej tam działalności przemysłowej zostało w sposób znaczny przekształcone. Południowozachodnia część działki [...] jest zalana przez stagnujące wody. Wody stagnujące znajdują się poza wydzielonym obszarem zbiornika wody zawracanej. Wykonana sonda geologiczna potwierdziła, że poziom wód gruntowych na tym obszarze jest praktycznie równy z powierzchnią terenu. Od strony ul. W., w najniższym punkcie terenu, między ulicą a ogrodzeniem działki [...] na odcinku ok. 60 m teren jest zalany. Rzędne tego terenu kształtują się w przedziale 98,35 - 98,45 m n.p.m., co wskazuje na nieznaczne, ale systematyczne obniżanie się terenu na zachód.

Od strony ogrodzenia zakładu należącego do Spółki zostały wyłożone worki z piaskiem, które w 2020 r. i na początku 2021 r. miały zapobiegać przelewaniu się zanieczyszczeń z terenu zakładu na drogę. Równocześnie Kolegium zastrzegło, że trudno bezpośrednio stwierdzić czy podtopienia przy pasie drogowym wywołane są przesiąkaniem wód z dz. [...], jednakże teren po obu stronach ogrodzenia jest podmokły co daje podstawę do twierdzenia, że wody gromadzące się przy drodze pochodzą z przepływu z terenu zakładu.

Kolegium wskazało, że w podsumowaniu opinii biegły stwierdził, że na terenie działki nr [...] dochodzi do podtopień. Podtopienia pochodzą z wód spływowych oraz okresowego odprowadzania ścieków z kampanii produkcyjnej do niezabezpieczonego zbiornika wody zawracanej. Ze względu na występujące w pobliżu utwory słabo przepuszczalne (piaski gliniaste) wsiąkanie wód opadowych jest bardzo utrudnione. Zdaniem autora opinii uzasadnione było stwierdzenie, że w wyniku nieuporządkowanej gospodarki wodno-ściekowej na działce nr [...] i zmiany natężenia przepływu wód nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i przelewanie się wód ze zbiornika wody zawracanej na obszar wokół zbiornika i przepływ w kierunku terenów niżej położonych to jest na działkę nr [...]. Autor ekspertyzy wskazał, że w celu powstrzymania przepływu wód z działki nr [...] w kierunku zachodnim należy na terenie działki wzdłuż ogrodzenia wykonać przesłonę filtracyjną celem stworzenia bariery zabezpieczającej przez przenikaniem do gruntu i wód gruntowych na terenach sąsiednich substancji szkodliwych, Przesłona winna być posadowiona 2 m poniżej powierzchni terenu i wyniesiona ok.0,5 ma ponad teren, tak aby zatrzymać ewentualną migrację substancji szkodliwych na obszarze działki nr [...] (zabezpieczając wahania zwierciadła wody).

Należy także uporządkować gospodarkę wodnościekową na terenie zakładu należącego do skarżącej Spółki w szczególności poprzez uszczelnienie dna zbiornika wody zawracanej zapobiegającego przedostawaniu się zanieczyszczeń do gruntu i uniemożliwienie przelewanie się zanieczyszczeń poza krawędzie zbiornika. Celem stwierdzenia, czy zanieczyszczenia z terenu działki nr [...] przedostają się do zalewiska M. należy pobrać próbki gruntu z rozlewiska oraz osady denne z zachodniej części zalewiska M..

W dalszej części argumentacji Kolegium wskazało, że wykonano badania laboratoryjne wody z zalewiska M. pobranej w trzech punktach. W dwóch próbkach (od strony ulicy W.) stwierdzono podwyższone zawartości:

BZT5 - wyniki pomiarów 350 i 170 mg O211 (najwyższa dopuszczalna wartość dla ścieków przemysłowych 25 mg o2/l).

CHZT - wynik pomiarów 570 i 290 mg O2/l (najwyższa dopuszczalna wartość dla ścieków przemysłowych 125 mg O2/l).

Zawartości azotu amonowego, azotynowego i azotanowego nie przekraczała najwyższych dopuszczalnych wartości (NDW), natomiast wyniki oznaczenia fosforu ogólnego wskazywały na niewielkie przekroczenie (>3,12 mg/l przy NDW 3 mg/l).

W ocenie Kolegium organ I instancji wykazał, że w wyniku działalności skarżącej Spółki doszło do zmiany dokonanej na gruncie przez właściciela działki [...], co w konsekwencji wpłynęło w sposób szkodliwy na grunt sąsiedni. Kolegium podkreśliło, że biegły we wnioskach końcowych opinii stwierdził w sposób jednoznaczny, że w wyniku nieuporządkowanej gospodarki wodno-ściekowej, na dz. [...] oraz zmiany natężenia przepływu wód nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i przelewanie się wód ze zbiornika wody zawracanej na obszar wokół zbiornika i przepływ w kierunku terenów niżej położonych sąsiednich, tj. dz. [...] (pas drogi powiatowej), na których tworzą się podtopienia, będące szkodami spowodowanymi zmianą stosunków wodnych na gruncie właściciela działki [...]. Kolegium podzieliło stanowisko biegłego uznając jego opinię za jasną, spójną i logiczną.

Kolegium wskazało następnie, że w myśl art. 234 ust. 1 - 3 Pr.Wod. - właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2. 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ustalenie takiego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim winien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. SKO zastrzegło równocześnie, że nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku, o którym mowa wart. 234 ust. 2 Pr.Wod. jest możliwe jedynie wobec jednoznacznego stwierdzenia, że jego działania spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruncie sąsiednim i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

W podsumowaniu Kolegium wywiodło, że w toku postępowania administracyjnego wykazano prowadzenie niewłaściwej gospodarki wodnościekowej przez Spółkę takiej jak odprowadzanie ścieków do niezabezpieczonego zbiornika wody zawracanej, przelewanie się tychże ścieków, a nieprawidłowości te doprowadziły do zmiany natężenia przepływu wód i ich odpływu w kierunku najniżej położonego punktu ul. W. w I. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka zarzucając organowi:

1. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie skutkowało błędnym uznaniem przez Organ, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w dyspozycji normy art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a w szczególności:
2. - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie stanu wód na działce [...], jak również na działkach sąsiednich, w okresie poprzedzającym domniemane naruszenie stosunków wodnych, a w konsekwencji nieustalenie przesłanki konstytuującej możliwość zastosowania art. 234 Pr.Wod,
3. - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie działań podjętych przez Skarżącą, które mogły spowodować zmianę stosunków wodnych, a których katalog zamknięty zawarty jest wart. 234 ust. 1 pkt.
4. 1) i 2) Pr.Wod, a w konsekwencji nieustalenie przesłanki konstytuującej możliwość zastosowania art. 234 Pr.Wod,
5. - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie szkody wyrządzonej gruntom sąsiednim domniemaną zmianą stosunków wodnych, a w konsekwencji nieustalenie przesłanki konstytuującej możliwość zastosowania art. 234 Pr.Wod,
6. - naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu rażącym, to jest wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Pr.Wod, w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawach o naruszenie stosunków wodnych na gruncie, ustalenia wymaga okoliczność dotycząca stanu wody na gruncie przed zmianą, jak również dalsza przesłanka wymieniona w ust. 3 art. 234 Pr.Wod, tj. szkodliwość zmiany stanu wody na gruncie spowodowanych przez właściciela tego gruntu, dla gruntów sąsiednich. Ponadto konieczne jest ustalenie czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje adekwatny związek przyczynowo – skutkowy. Skarżąca Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie brak jest takich ustaleń.

W dalszej części argumentacji Spółka wskazała, że wydanie decyzji, o której mowa wart. 234 Pr.Wod, wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Przede wszystkim dotyczy to ustalenia, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia. Strona wskazała, że w niniejszej sprawie organy obu instancji zbadały cały szereg dowodów, jednakże, kluczowe znaczenie przypisały opinii biegłego. Wskazano, że organy obu instancji w całości niemal polegały na tezach opinii biegłego, wprost zamieszczając w sentencji jak i w uzasadnieniu decyzji całe akapity z opinii biegłego. Jednocześnie Organy pominęły inne dowody w sprawie.

W tym kontekście Skarżąca sformułowała szereg zastrzeżeń do pinii biegłego wskazując, że:

1. - Biegły nie wskazał na stan wody poprzedzający ekspertyzę,
2. - Biegły, dopiero w odpowiedzi na zarzut Skarżącej w odwołaniu, wyjaśnił, że ekspertyza wskazuje jedynie na możliwość, a nie faktyczną migrację wód opadowych w kierunku wskazanym w opinii,
3. - Biegły, wskazał jednoznacznie na występujący na poziomie gruntu poziom wód gruntowych - uniemożliwiający wchłanianie wody z opadów przez grunt na działce Skarżącej,
4. - Biegły stwierdził nieprawdę w ekspertyzie, wskazując że podtopienia pochodzą z okresowego odprowadzania ścieków z kampanii produkcyjnych do zbiornika wody zawracanej. Biegły nie mógł stwierdzić takiego zjawiska, ponieważ:
5. - w czasie jego bytności na terenie zakładu Skarżącej, nie prowadzono produkcji, zbiornik wód zawracanych jest i był zabezpieczony;
6. - został wykonany w nieprzepuszczalnej, gliniastej glebie, na co wskazuje Biegły w ekspertyzie,
7. - brzegi i dno zbiornika wyłożono płytami betonowymi,
8. - ścieki pochodzące z produkcji, są transportowane w instalacji zakładowej oczyszczalni ścieków, by następnie odprowadzić je do instalacji Wodociągów.
9. - Biegły bez jakiegokolwiek dowodu powielił stwierdzenia dotyczące odprowadzania ścieków na tereny należące do Skarżącej, pomimo że nie przeprowadził na tę okoliczność jakichkolwiek badań lub ustaleń (poza otrzymaniem protokołów z dwóch kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Olsztynie, przeprowadzonych w związku z zaistniałą awarią w dniu 26 listopada 2020 roku),
10. - Biegły - bez widocznego związku ze sprawą, kopiował raporty WIOŚ w Olsztynie w zakresie kontroli dotyczącej realizacji obowiązków Skarżącej w zakresie gospodarki odpadami; cel i związek ze sprawą naruszenia stosunków wodnych takiego przywołania nie został wyjaśniony,
11. - Wskazane w protokołach z kontroli WIOŚ naruszenia, nie mogły i nie miały żadnego wpływu na przedmiot "ekspertyzy". Biegły w sposób wybiórczy podchodził do prezentacji rzędnych terenu zakładu Skarżącej, np. nie wskazując, że nie ma możliwości migracji (nawet z wodami opadowymi) odpadów poprodukcyjnych, bowiem znajdują się one w specjalnie do tego przeznaczonej niecce, oddzielonej od zbiorników wody deszczowej drogą wewnętrzną o rzędnej niemal pół metra przewyższającej najwyższy punkt tej niecki; jednak przytaczanie protokołów WIOŚ ma wywołać w czytelniku wrażenie braku kontroli nad procesami w zakładzie skarżącej Spółki. Biegły nie przytacza natomiast kolejnych raportów z kontroli w tym zakresie,
12. - w opinii Biegłego "w wyniku nieuporządkowanej gospodarki wodno - ściekowej" wystąpiły negatywne konsekwencje opisane dalej w ekspertyzie. Stwierdzenie to Skarżąca uznała za nieprawidłowe. Jak wywiodła zakres zlecenia Biegłego przewidywał ustalenie stanu wody na działce [...], po wtóre, gospodarka wodno - ściekowa jest domeną powołanych do tego organów,
13. - Biegły stwierdził w swoim dokumencie, iż,,(...) Ścieki z terenu zakładu A. Sp. z.o.o. przedostawały się na teren sąsiedni (...)". Na jakiej podstawie Biegły doszedł do takich wniosków ekspertyza nie podaje,
14. - Biegły w piśmie z a 6 sierpnia 2021 roku, w którym ustosunkował się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącą wycofał się ze swojego stwierdzenia o przenikaniu wód pomiędzy zbiornikami, i wyraźnie podkreślił, że został źle zrozumiany, bo chodziło mu tylko o potencjalną możliwość.

Skarżąca Spółka wyjaśniła także, że awaria, do której doszło w dniu [...] roku, polegała na przelaniu się wód transportowych (służących do rozładunku i transportu ziemniaków wewnątrz zakładu), a nie jak twierdzi Biegły ścieków poprodukcyjnych. Awaria była wynikiem nałożenia się dwóch czynników:

1. a) wstrzymania odbioru ścieków przez Wodociągi
2. b) intensywnych i długotrwałych opadów atmosferycznych zwiększających wolumen wody w zbiorniku.

Brak możliwości odprowadzenia ścieków oraz wysoki stan wody w zbiorniku związany z opadami atmosferycznymi, spowodował, że nastąpiło częściowe przelanie przez koronę zbiornika. Spółka przystąpiła do usuwania skutków tej awarii, a o jej wystąpieniu został poinformowany organ nadzorujący, tj. PGW Wody Polskie i WIOŚ w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) (dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a strona Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Powyższe nie zwalania jednak Sądu od obowiązku zbadania i ustosunkowania się do sformułowanych w skardze zarzutów.

W realiach niniejszej sprawy w skardze dotyczącej decyzji SKO z 28 lutego 2022r. sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących prawa procesowego, bowiem kontroli zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego należy dokonać dopiero wówczas, gdy Sąd dojdzie do przekonania, że organ przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami prawa procesowego. Należy podkreślić, że prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego możliwe jest tylko w przypadku dokonania przez organy poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Tym samym dopiero uczynienie przez organy administracji zadość gwarancjom procesowym wynikającym z zasady ogólnej prawdy obiektywnej pozwala na merytoryczną ocenę poprawności zastosowania normy prawa materialnego.

Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (Wyrok NSA z 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1241/20, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). W kontekście zakresu prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego NSA wskazał z kolei w wyroku z 19 maja 2021 r., że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. (Wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 251/21 CBOSA).

NSA zwracał także uwagę, że zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. (Wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18 CBOSA).

W kontekście realizacji obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej, słusznie WSA w Poznaniu w wyroku z 23 listopada 2021 r., (sygn. akt IV SA/Po 707/2 CBOSA) wskazał, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

W przedmiotowej sprawie postępowanie organów obu instancji obciążone było istotnymi wadami procesowymi których skutkiem było wadliwe i niepełne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy.

Wskazać należy zatem, że choć organy zbadały cały szereg źródeł dowodowych, to równocześnie jasno wskazały, że kluczowe znaczenie przypisały dowodowi z opinii biegłego. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w motywach zaskarżonej decyzji. Kolegium powtórzyło, zarówno w części historycznej jak i prawnej uzasadnienia decyzji obszerne fragmenty opinii biegłego. Należy zwrócić uwagę, że zabiegowi temu nie towarzyszyła ocena lub krytyczna analiza tego źródła i informacji które niesie. Co więcej nawet w sytuacji gdy organ prezentował pozostałe źródła dowodowe, nie konfrontował pozyskiwanych w ten sposób informacji ani z opinią biegłego ani między sobą.

Co więcej Kolegium choć odnotowało w części historycznej uzasadnienia stanowisko biegłego zawarte w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. (odpowiedź biegłego na stanowisko przedstawiciela Spółki) to nie odniosło się do niego w ramach swoich rozważań prawnych. Organ pominął niejako fakt, że biegły doprecyzował lub wręcz wycofał się z części swoich tez. Biegły w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. wskazał m.in. "Błędnie zinterpretowano zawarte w ekspertyzie stwierdzenia dotyczące przepływu wód między zbiornikami ppoż a znajdującym się o 1,22 m niżej zbiornikiem M. gdyż dotyczyło ono tylko potencjalnych dróg migracji między tymi zbiornikami i miało wykazać, ze nie ma możliwości zasilania w kierunku przeciwnym". Kolegium w części prawnej rozważań powtórzyło szereg tez z opinii biegłego, a także wprost stwierdziło, że podzieliło stanowisko biegłego uznając jego opinię za jasną, spójną i logiczną. Równocześnie w żaden sposób nie odniosło się do korekt i wyjaśnień jakie biegły sformułował w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. Tym samym Kolegium nie oceniało ewentualnego wpływu stanowiska biegłego z dnia 6 sierpnia 2021 r. na tezy zawarte w opinii pierwotnej i jej interpretację.

Zastrzec należy również, że Kolegium w ramach czynionych przez siebie rozważań poprzestało na omówieniu lub wręcz powtórzeniu ustaleń zawartych w poszczególnych źródłach dowodowych, uchylając się w zadzie od ich krytycznej oceny lub analizy. We wnioskach poprzedzających i towarzyszących sformułowanej ocenie prawnej Kolegium w sposób bezkrytyczny powieliło tezy zawarte w opinii biegłego. W żaden sposób nie odniesiono się - mimo formułowanych przez Stronę zastrzeżeń – do formułowanych przez biegłego tez. SKO pomięło m.in. milczeniem argumenty strony dotyczące roli nasypu kolejowego jako bariery w przepływie wód. Organy nie dokonały także, a co najmniej nie przedstawiły w swoich rozważaniach oceny opinii biegłego. Ten wskazuje z jednej strony, że "w trakcie wizji stwierdzono, że poziom wody w zbiornikach firmy A. sp. z.o.o. był bardzo wysoki w porównaniu do poprzednich lat i kształtował się na 99,08 m n.p.m.

Zbiorniki były praktycznie wypełnione i lustro wody tylko kilka cm niżej od zachodniego brzegu zbiorników" (część 5.2 Ocena kierunku odpływu wód opadowych, s. 19 opinii). W podsumowaniu biegły wskazał zaś, że na działce [...] okresowo następuje przelewanie się ścieków gromadzonych w zbiorniku wody zawracanej na tereny wokół zbiornika. Biegły nie wyjaśnił, a organy nie starały się kwestii tej ustalić co stanowiło podstawę tezy o przelewaniu się zawartości zbiornika, skoro sam biegły wskazał, że zbiornik był wypełniony maksymalnie lecz, lustro wody znajdowało się kilka cm poniżej jego zachodniego brzegu.

Ponadto biegły w stanowisku z 6 sierpnia 2021 r. wyraźnie wskazał, że część terenu zakładu stanowi zlewnię bezodpływową zlokalizowaną w skomplikowanych warunkach geologicznych. Teza ta – nie przesądzając o jej słuszności bądź nie - na żadnym etapie postępowania nie była konfrontowana z założeniem dotyczącym odpływu wód na tereny sąsiadujące z zakładem skarżącej Spółki. Kolegium samo w treści uzasadnienia zastrzegło, że trudno bezpośrednio stwierdzić czy podtopienia przy pasie drogowym wywołane są przesiąkaniem wód z dz. [...]. Dalej Kolegium argumentowało, że teren po obu stronach ogrodzenia jest podmokły co daje podstawę do twierdzenia, że wody gromadzące się przy drodze pochodzą z przepływu z terenu zakładu. Tezy tej kolegium nie poparło bardziej rozbudowaną argumentacją, przyjmując ją niejako a priori.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium słusznie wskazało zaś, że w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ustalenie takiego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim winien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. SKO zastrzegło równocześnie, że nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku, o którym mowa wart. 234 ust. 2 Pr.Wod. jest możliwe jedynie wobec jednoznacznego stwierdzenia, że jego działania spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruncie sąsiednim i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Te słuszne założenia nie zostały jednak zrealizowane w toku postępowania administracyjnego. Kolegium nie zdołało bowiem w sposób jednoznaczny wykazać, że działania Skarżącej Spółki spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruncie sąsiednim i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Kolegium, a także organ I instancji, przyjęły w tym zakresie w całości stanowisko sformułowane przez biegłego nie dokonując jego realnej analizy i oceny, mimo sformułowania przez stronę konkretnych merytorycznych zastrzeżeń do opinii biegłego. Co więcej Organy ignorowały korektę stanowiska biegłego (pismo z 6 sierpnia 2021), w żaden sposób nie przenosząc go na zakres swoich rozważań merytorycznych. Odnieść można wręcz wrażenie że organy przywołując całe fragmenty pierwotnej opinii biegłego nie brały pod uwagę ewentualności, że stanowisko zajęte przez biegłego 6 sierpnia 2021r. może zmienić- przynajmniej w części – znaczenie pierwotnej opinii.

W nawiązaniu do powyższego przypomnieć należy, że organ prowadzący postępowanie nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jednak jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, w szczególności powinien ocenić czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania bądź czy opinia nie zawiera sprzeczności w swojej treści.

Stanowisko powyższe – w zakresie konieczności oceny każdego z dowodów, także opinii biegłego - jest aprobowane tak w doktrynie i orzecznictwie. M. Bartnik wskazuje, że organ postępowania administracyjnego nie może także przyjmować opinii biegłego bezkrytycznie, ponieważ to organ postępowania ma obowiązek badać, czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami, uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania oraz sprawdzenia. W sytuacji, gdy w przedstawionej opinii, w ocenie organu postępowania administracyjnego, pojawią się jakiekolwiek wątpliwości i niejasności, organ ma obowiązek wystąpić do biegłego, który wydał opinię, o wyjaśnienie wątpliwych okoliczności poprzez złożenie dodatkowych wyjaśnień bądź wydanie opinii uzupełniającej, bądź też może zwrócić się o wydanie opinii do innego biegłego M. Bartnik [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, art.

84. Pogląd ten zbieżny jest ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze. WSA w Poznaniu wskazał, że co prawda organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi do tego wiadomościami specjalnymi, to powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, m.in. zbadać, czy dowód ten zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy biegły dostatecznie wyczerpująco odpowiedział na zadane mu pytania, czy zawarta w opinii konkluzja została wystarczająco uzasadniona, czy wywód biegłego nie zawiera niejasności czy pomyłek. Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę (Wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2018r. sygn. akt II SA/Po 295/18 CBOSA). Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie wskazując, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania (Wyrok WSA w Rzeszowie z 18 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Rz 135/18 CBOSA). Kolegium jak i Organ I instancji wskazanym wyżej obowiązkom oceny każdego składnika materiału dowodowego – w tym opinii biegłego – nie zrealizowały.

Na marginesie wskazać należy również, że treść uzasadnień decyzji organu I jak i II instancji narusza w pewnym stopniu wymogi art. 107 § 3 k.p.a. O ile w uzasadnieniach tych można wyodrębnić część faktyczną i prawną, to szczególnie w rozważaniach kolegium tezy, a wręcz cytaty z opinii biegłego, obecne są w obu tych częściach. Kolegium zamazuje niejako różnice miedzy częścią historyczną, uzasadniania, a samymi rozważaniami prawnymi, powtarzając w tej części uzasadnienia stan faktyczny sprawy. Kolegium nie dokonuje oceny stanu faktycznego lecz powiela rozważania faktyczne, a w zasadzie powtarza fragmenty stanowiska biegłego.

Co więcej sama struktura uzasadnienia czyni je mało przejrzystym. Wywód, tak naukowy jak i prawny czyniony powinien być w ramach określonego porządku. Podstawowym podziałem z punktu widzenia struktury wywodu jest porządek rzeczowy lub chronologiczny. Kolegium nie zdołało w pełni zmieścić się w ramach żadnego z tych porządków. O ile konstrukcja części faktycznej uzasadnienia wymusza niejako przyjęcie porządku chronologicznego, to w niektórych miejscach był on zakłócany. Także – obecne w części prawnej uzasadnienia - liczne powtórzenia przedstawionych już wcześniej w części historycznej ustaleń faktycznych czyniły argumentację kolegium mniej przejrzystą, zubażając sam wywód prawny i ocenę stanu faktycznego sprawy. Tym samym uzasadnienie decyzji kolegium nie mogło w pełni realizować wymogów wynikających z zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Czynione wyżej uwagi dotyczące kwestii stricte procesowych uzupełnione winny być o ocenę modelu stosowania prawa – subsumpcji stanu faktycznego normy prawnej – przez organy. Nie może ujść z pola widzenia fakt, że działania podejmowane przez organy w ramach gromadzenia i oceny materiału dowodowego mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy.

Tym samym źródła lub ustalenia kluczowe z punktu widzenia ewentualnej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego winny podlegać szczególnie starannej i surowej ocenie. Zaniechania w tym zakresie godzą w sposób jaskrawy zarówno w zasadę prawdy obiektywnej jak i zasadę swobodnej oceny dowodów. Ta ostatnia jest nie tylko prawem ale i obowiązkiem organu, który zobligowany jest do dokonania selekcji i wartościowania zebranych informacji z punktu widzenia logiki, doświadczenia życiowego oraz wiedzy ogólnej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, w pierwszej kolejności na treść art. 234 ust. 3 w oparciu o który wyinterpretowana winna być mająca zastosowanie w sprawie norma prawna. Jej hipoteza zakreśla zakres istotnych - prawnokształtnych - okoliczności faktycznych, których wystąpienie warunkuje nałożenie na stronę obowiązku. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Tym samym okolicznością kluczową w procesie stosowania art. 234 ust. 3 Pr.Wod. jest stwierdzenie wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie, wpływu tego stanu na grunty sąsiednie i możliwości przypisania odpowiedzialności za ten stan właścicielowi nieruchomości na której zmiany stanu wody nastąpiły. To te okoliczności wymagają weryfikacji przez organ w toku prowadzonego postępowania. Nie ma zatem mowy o prawidłowym zastosowaniu art. 234 ust. 3 u.p.w. bez ustalenia czy zdarzenia takie wystąpiły i usunięcia ewentualnych wątpliwości dotyczących tych elementów stanu faktycznego. Stanowią one bowiem warunek nałożenia obowiązku administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że procedura administracyjna zawiera regulacje ustalające optymalny model działania organu w sytuacji pojawienia się trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności organ zobligowany jest do podjęcia starań zmierzających do usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego - co oczywiste w oparciu o racjonalne i weryfikowalne metody dowodowe.

Dopiero w sytuacji powstania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, na podstawia art. 81a k.p.a. rozstrzyga te wątpliwości na korzyść strony. Konieczne jest tu także wykluczenie wymienionych w art. 81a § 2 przesłanek negatywnych przyjęcia takiego domniemania. Postępowanie nie może dotyczyć zatem przede wszystkim spornych interesów stron. Nawet jednak brak możliwości bezpośredniego stosowania tej reguły przyjaznej interpretacji stanu faktycznego, nie zwalnia organu od konieczności zasygnalizowania powstania niedających się usunąć wątpliwości co do okoliczności sprawy i przyjętego modelu ich usunięcia - także na drodze domniemań prawnych.

Wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji, nie zostało w niniejszej sprawie poprzedzone dokonaniem wyczerpującej i wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Nie można bowiem utożsamiać z takim działaniem powtórzenia treści źródeł dowodowych z pominięciem ich oceny. Tym samym organ naruszał również obowiązki wynikające z art. 11 k.p.a. - zasady przekonywania oraz art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji. Naruszenia te są jednak tylko konsekwencją zaniechania przez organ wykonania obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Odnosząc się bezpośrednio do materii sprawy - tj. konsekwencji zmiany stosunków wodnych na nieruchomości - wskazać należy, że Stosownie do art. 234 ust. 1 u.p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2. 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 u.p.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3).

Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego jest stwierdzenie:

1. 1) zmiany stanu wody na gruncie oraz
2. 2) szkodliwego oddziaływania takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.

Zmiana stanu wody na gruncie, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich.

Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, LEX nr 2197710, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16, LEX nr 2342075 CBOSA).

W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. Zwrócić również należy uwagę, że hipoteza przepisu art. 234 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego odnosi się do rzeczywistego szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a nie hipotetycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie cytowanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 437/10 CBOSA).

Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 Pr.Wod. wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonanej zmiany i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Nie jest możliwe stwierdzenie takiego wpływu bez uprzedniego, wyraźnego ustalenia, że przed zmianą stan na gruntach sąsiednich był korzystniejszy.

W razie ustalenia, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie organ zwolniony jest od badania pozostałej przesłanki - szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Sprawy z zakresu stosunków wodnych, co do zasady, wymagają wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy pozwalających na ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą, a szkodą (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1495/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 407/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 138/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 373/14,CBOSA).

Powyższe nie zmiana jednak faktu, ze w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 ustawy PrWod., tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W związku z tym podkreślenia wymaga, że opinia biegłego jest dowodem, który podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. Organ, co prawda, nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony.

Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przepis art. 234 PrWod. nie zobowiązuje organu orzekającego w sprawie do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 234 prawa wodnego ma wykazać jedynie zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w tym przepisie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy przede wszystkim na podstawie opinii biegłego którą organ odwoławczy uznał za poprawną i wyczerpującą. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że opinia ta stanowi główny dowód w sprawie. Co zaznaczono już na wstępie, wnioski zawarte w opinii zostały wręcz przeniesione do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powtórzyć należy, że Kolegium zignorowało stanowisko biegłego stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia strony postępowania, czyniąc podstawą swoich rozważań pierwotną opinię biegłego. Kolegium w realny sposób nie odniosło się do skutków jakie dla interpretacji pierwotnej opinii biegłego niesie jego stanowisko z 6 sierpnia 2021 r.

Powtórzyć należy, że w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. Organy wątpliwości na tym polu nie usunęły Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania istotnych naruszeń przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Wobec powyższego za przedwczesne uznać należy odnoszenie się przez Sąd do formułowanych w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przepis prawa materialnego może być bowiem stosowany dopiero w sytuacji gdy w sposób prawidłowy ustalony zostanie stan faktyczny sprawy.

W konsekwencji sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.