Uzasadnienie
Decyzją z "[...]"r. Wójt "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") ustalił, na wniosek "[...]" (dalej jako: "Inwestor", "Skarżąca") warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej jednotorowej linii WN-110kV, na działkach "[...]". Podał, że przedsięwzięcie polegać będzie na: podwyższeniu istniejącego stanowiska słupowego w osi istniejącej linii WN-110kV, wymianie przewodów istniejącej linii napowietrznej WN-110kV, dostosowaniu odległości izolacyjnych do terenu i obiektów krzyżowych do wymagań normy PN-E-05100-1:1998 oraz na prowadzeniu robót i ułożeniu tymczasowych dróg dojazdowych do stanowiska słupowego w granicach wskazanego terenu inwestycji.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.).
Odwołanie od ww. decyzji wniosła "[...]" (dalej jako: "Spółka"). Zarzuciła, że z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 106 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako: "k.p.a.", w zw. z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej jako: "u.p.z.p.", jako właściciel nieruchomości, na której planowana inwestycja ma zostać zrealizowana, została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy tylko jednym pismem, co znacząco ograniczyło jej możliwość wzięcia udziału w postępowaniu. Wywiodła ponadto, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki pozwalające zakwalifikować ją do kategorii inwestycji celu publicznego, gdyż nie wykazano czy ma ona znaczenie dla interesu publicznego. Podniosła, że zamierzała na przedmiotowym terenie budowę infrastruktury turystycznej, a kwestionowana decyzja może unicestwić te zamysły.
W tym kontekście stwierdziła, że organ pierwszej instancji powinien był ocenić, czy proponowany przez Inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny oraz czy ograniczy lub uniemożliwi korzystanie z nieruchomości osób trzecich w najmniej uciążliwy z możliwych sposobów. Zasugerowała ponadto, że działania Inwestora zmierzają do obejścia przepisów prawa dotyczących, np. stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalenia szerszego kręgu stron postępowania, gdyż jest ono częścią innego przedsięwzięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Zarzuciło, że Inwestor we wniosku wskazał jako teren objęty zamierzeniem opisane wyżej działki, lecz na mapie stanowiącej załącznik do wniosku zaznaczył części tych działek. Podkreśliło, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Stwierdziło, że organ pierwszej instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla całych działek, natomiast na mapie określił linie rozgraniczające teren inwestycji tylko dla tego terenu, gdzie inwestycja będzie faktycznie realizowana.
Kolegium wywiodło ponadto z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., że organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien dokonać analizy obejmującej, m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Zarzuciło, że to z uzasadnienia decyzji nie wynika aktualny sposób zagospodarowania działek, przez które przebiegać ma inwestycja ani aktualna funkcja przedmiotowego terenu. Nie wskazano też osób władających gruntem. W świetle powyższego Kolegium oceniło, że organ nie przeanalizował faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, czego wyrazem są zarzuty odwołania w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ administracji nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego i nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań. Nie jest więc możliwe rozważanie przez organ możliwości lokalizacji zamierzenia według alternatywnych wariantów proponowanych przez właścicieli gruntów. Przepisy nie przewidują także, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody stron postępowania i nie ma podstaw do badania wpływu planowanej inwestycji na wartość gruntów. Kolegium podkreśliło ponadto, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić pierwszy krok w kierunku ingerencji w prawo własności z uwagi na art. 124 u.g.n.
Stwierdziło również, że organ ma obowiązek zawiadomić właściciela nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja o dokonanych czynnościach na każdym etapie postępowania, czego w niniejszej sprawie zaniechał z naruszeniem art. 10 §1 k.p.a.
Inwestor wywiódł sprzeciw do tut. Sądu na ww. decyzję Kolegium. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiódł, że dopuszczalne jest określenie granic terenu w decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego tylko co do części działki ewidencyjnej. Zarzucił, że Kolegium błędnie zinterpretowało art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw.
z art. 54 pkt. 3 u.p.z.p i przyjęło, że decyzja o lokalizacji celu publicznego odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki ewidencyjnej, podczas gdy ww. przepis nie wskazuje, że granica terenu oznacza całą działkę ewidencyjną w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co pozwala na wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego obejmującej część działki ewidencyjnej. Zarzucił również, że Kolegium pominęło, że inwestycja celu publicznego dotyczy infrastruktury już istniejącej na nieruchomości, a tym samym granice terenu inwestycji w chwili wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego były znane i precyzyjnie określone. W konsekwencji stwierdził, że nie było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanym przez Kolegium.
Inwestor wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Trzeba mieć również na uwadze, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest przecież ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA).
Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium nie wykazało, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej.
Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a.
Pierwszą z przyczyn, dla których Kolegium wydało decyzję kasacyjną było zaniechanie wykazania przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowe zamierzenie ma znaczenie co najmniej gminne, a w konsekwencji, czy spełnia przesłankę uznania go za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 ust. 5 u.p.z.p.
Niewątpliwie, aby inwestycja mogła być zaliczona do inwestycji celu publicznego musi mieć co najmniej znaczenie lokalne lub ponadlokalne, co zaistnieje, gdy inwestycja ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu lub województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zauważyć należy, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na przebudowie istniejącej linii wysokiego napięcia WN-110kV. Realizacja inwestycji liniowej dotyczącej modernizacji linii przesyłowej wysokiego napięcia co do zasady nie służy wyłącznie jednostkowemu podmiotowi, w tym inwestorowi, w odróżnieniu od budowy np. przyłącza energetycznego do prywatnego domu. Może mieć więc co najmniej znaczenie lokalne, gdyż służyć będzie odbiorcom energii elektrycznej korzystających z tej linii. Przyznać należy, że choć Inwestor podał we wniosku, że planowana inwestycja ma znaczenie ponadlokalne, to nie uzasadnił tej oceny.
Należy jednocześnie zauważyć, że Spółka w odwołaniu podniosła, że sporna inwestycja stanowi część przedsięwzięcia polegającego na przebudowie linii "[...]", co może wskazywać na jej ponadlokalny charakter. Jeżeli Kolegium, wobec braku wskazania przez Inwestora znaczenia ww. inwestycji, miało wątpliwości co do jej charakteru, powinno było wezwać Inwestora do wykazania, że rzeczywiście inwestycja ma znaczenie ponadlokalne. Podjęcie czynności procesowych w tym zakresie przez organ odwoławczy mieści się niewątpliwie w art. 136 § 1 k.p.a.
Kolegium uznało, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest również wadliwością polegającą na błędnym określeniu we wniosku Inwestora i w decyzji Wójta terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. We wniosku i sentencji decyzji wskazano opisane wyżej działki jako całość, zaś na mapach, stanowiących złączniki do wniosku i decyzji, zaznaczono tylko części tych działek, na których ma być faktycznie realizowana inwestycja. Kolegium stanęło przy tym na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, a nie do tej jej części, która będzie faktycznie zainwestowana.
Uchybienie polegające na niekonsekwentnym ustaleniu przez organ pierwszej instancji w sentencji decyzji warunków lokalizacji spornej inwestycji dla całych działek, zaś w załączniku graficznym – określeniu linii rozgraniczających teren inwestycji tylko dla części działek, na których faktycznie będzie realizowana ta inwestycja, Kolegium mogło usunąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy. Natomiast wezwanie Inwestora do usunięcia niespójności w części opisowej i graficznej wniosku nie przekracza zakresu dopuszczalnych w postępowaniu odwoławczym czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a.
Z uwagi na treść art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, i dokonaną w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., Sąd wskazuje, że aprobata ogólnej zasady, że terenem inwestycji na gruncie u.p.z.p. jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, nie wyklucza w pewnych szczególnych sytuacjach, związanych z indywidualnymi okolicznościami danej sprawy, możliwości uznania, że teren ten stanowi jedynie część działki lub części kilku działek, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwencji celu publicznego części działki ewidencyjnej w świetle przepisów u.p.z.p. jest możliwe, o ile wynika ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych czy dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (por. np. wyroki NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17 i z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz wyrok WSA w Gdańsku 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 112/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 444/16, CBOSA).
Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla części działki powinna być więc oceniana za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Kolegium dokonując oceny decyzji organu pierwszej instancji w omawianym zakresie nie odniosło się do tego, że teren inwestycji obejmuje tylko część działek o powierzchni "[...]"ha i "[...]"ha, a sama inwestycja polega na przebudowie już istniejącej na tych działkach linii napowietrznej i bez analizy okoliczności rozpoznawanej sprawy wykluczyło możliwość ustalenia lokalizacji spornej inwestycji na częściach przedmiotowych działek.
Kolegium zarzuciło ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano aktualnego sposobu zagospodarowania działek, przez które ma przebiegać inwestycja, funkcji tego terenu i osób władających tym gruntem. Na tej podstawie wywiodło, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wbrew art. 53 ust. 3 u.p.z.p., czego wyrazem miały być zarzuty odwołania. Powyższym naruszeniem Kolegium również uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceniając tę podstawę wydania decyzji kasacyjnej należy zauważyć, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji.
Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Tym samym zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić Kolegium, nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.
Ponadto, Kolegium ogólnikowo podzieliło zarzut odwołania, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i uznało, że to uchybienie powinno zostać usunięte przez organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Zaznaczyć należy, że w odwołaniu Spółka nie wskazała żadnych czynności procesowych, których nie mogła dokonać w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Kolegium również nie wykazało, że ograniczenie się organu pierwszej instancji tylko do zawiadomienia Spółki pismem z 13 lutego 2020 r. o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z projektem decyzji, stosowne do art. 61 § 4 k.p.a. i art. 53 ust. 1 u.p.z.p., spowodowało, że Spółka nie miała realnej możliwości podjęcia czynności procesowych do dnia wydania decyzji, co miało miejsce "[...]"r. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie ma charakteru automatycznego, dlatego podnosząc ten zarzut strona musi wykazać, w jaki sposób jej uprawnienia procesowe zostały ograniczone, w szczególności, jakich konkretnych czynności procesowych została pozbawiona przez organ administracji publicznej.
Jest to o tyle istotne, że przy ocenie takiego naruszenia trzeba uwzględniać także specyfikę postępowania danego rodzaju. Nie każde więc naruszenie zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. wypełnia również przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Kolegium nie wykazało, że z powodu wystosowanie do odwołującej się Spółki tylko zawiadomienia z 13 lutego 2020 r., istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie nie zostały wyjaśnione.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Kolegium nie wykazało, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie dało się wyeliminować w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., co uniemożliwiło merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym, nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).