Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w "[...]" (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nakazał Z.K. i D.K. (dalej: "Skarżący") oraz M.K. (dalej: "Uczestnik postępowania"), współwłaścicielom działki "[...]", rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku na czasowy pobyt ludzi, posadowionego na ww. działce.
W uzasadnieniu decyzji PIBN podał, że wyniku kontroli ustalono, że na ww. działce został wybudowany, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynek o wymiarach ok. 8,80 m x 11,70 m, o ścianach murowanych i dachu dwuspadowym. Według wyjaśnień Skarżących, złożonych do protokołu kontroli z 12 grudnia 2016 r., budynek ten został wybudowany ok. 10 lat wcześniej. Budynek przeznaczony jest do czasowego przebywania ludzi. PINB zaznaczył, że 19 kwietnia 2018 r. wydał postanowienie, którym zobowiązał strony do przedłożenia do 31 października 2018 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji ww. samowoli budowlanej, lecz współwłaściciele działki nie złożyli koniecznych dokumentów. Podczas kontroli 25 października 2019 r. ustalono, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest ok. 69 m od jeziora "[...]". Zgodnie natomiast z obowiązującą na przedmiotowym terenie uchwałą "[...]", dalej jako: "uchwała nr XX/470/16", na terenie tego obszaru obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 100 m od jezior. W tej sytuacji zastosowanie miał art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), dalej: "ustawa".
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący wywiedli, że sporny budynek nie jest trwale związany z gruntem. Wyjaśnili, że składa się on ze stojących na trelinkach barakowozów, połączonych dachem. Przedmiotowy teren jest siedliskiem o pow. 6 ha. Podali ponadto, że obiekty znajdujące się na działce znajdują się w tej samej odległości od brzegu jeziora, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji w odległości 69 m i 54 m. Zaprzeczyli też, jakoby przedmiotowy obiekt był murowany. Skarżący podnieśli również, że w dacie powstania ww. obiektów, to jest w 1999 r., nie obowiązywał zakaz wprowadzony uchwałą nr XX/470/16. Zaznaczyli ponadto, że pomiędzy nimi i Uczestnikiem postępowania jest konflikt i toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności ww. działki.
"[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu podał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ odwoławczy ustalił, że w latach 1999-2007 właściwy organ nie wydawał pozwoleń na budowę i nie przyjmował zgłoszeń dotyczących inwestycji realizowanych na ww. nieruchomości. Przedmiotowy obiekt budowlany, przeznaczony na czasowy pobyt ludzi, o wymiarach 8,8 x 11,70 m (powierzchnia zabudowy 102,96 m2), zrealizowany został pomiędzy 1999-2007, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. WINB zaznaczył, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu inwestycji wymagany był zarówno w stanie prawnym obowiązującym w 1999 r., jak i w 2007 r. i w dacie orzekania przez organ. Stwierdził, że obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. Zauważył, że posadowienie obiektu (jego poszczególnych części) na bloczkach betonowych nie pozbawia go cech trwałego związania z gruntem. Obiekt posiada jednolitą bryłę, wspólny dach i przegrody budowlane, co pozwala na uznanie go za obiekt budowlany spełniający kryteria budynku.
WINB wyjaśnił ponadto, że art. 48 ust. 2 ustawy ma zastosowanie jedynie w przypadku zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku możliwości legalizacji obiektu znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy. Stwierdził, że w sprawie wdrożenie procedury legalizacyjnej było niezasadne ze względu na obowiązujące na dzień wydania decyzji zapisy uchwały nr XX/470/16. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały, na obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]" wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany położona jest na obszarze chronionego krajobrazu "[...]", zaś odległość obiektu od linii brzegowej jeziora (ok. 69 - 75 m, liczona od linii brzegu lub linii stałego porostu traw), pozostaje w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt. 8 uchwały nr XX/470/16.
W tej sytuacji, wobec braku możliwości legalizacji obiektu rozstrzygnięcie PINB jest prawidłowe. WINB podkreślił, że fakt, iż w momencie realizacji inwestycji uchwała nr XX/470/16 nie obowiązywała nie oznacza istnienia możliwość jej pominięcia w procesie legalizacyjnym, który zakłada legalizację opartą na regulacji prawnej obowiązującej w chwili jego prowadzenia.
Skarżący wywiedli skargę do tut. Sądu na ww. decyzję WINB. Zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem:
- - art. 3 pkt 1 ustawy przez nieuzasadnione uznanie, że przedmiotowy obiekt stanowi obiekt budowlany, gdyż nie został on "wzniesiony", lecz zmontowany z lekkich materiałów, jako trzy osobne segmenty, a następnie przeniesiony na ww. działkę,
- - art. 3 pkt 2 ustawy przez niezasadne uznanie przedmiotowego obiektu, za budynek, gdyż nie jest on trwale związany z gruntem, nie jest wydzielony przegrodami budowlanymi i nie posiada fundamentów;
- - § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XX/470/16 i art. 48 ust. 2 ustawy przez błędne przyjęcie, jakoby uchwała dotyczyła obiektów istniejących przed jej wejściem w życie, w tym mogących podlegać tzw. procedurze legalizacyjnej, w sytuacji gdy uchwała ta odnosi się do "nowych" obiektów budowlanych.
- - art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., przez: zaniechanie ustalenia sytuowania na działce przedmiotowego obiektu
- - art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia i zawarcia w uzasadnieniu decyzji okoliczności odnoszących się do przedmiotowego obiektu w zakresie: trwałości związania z gruntem, wydzielenia przegrodami budowlanymi i posiadania fundamentów, a także przez zaniechanie ustalenia, czy obiekt ten służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XX/470/16, skoro powstał on w związku z legalną wycinką lasu na przedmiotowej działce.
Skarżący zarzucili ponadto: naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, przez stosowanie § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XX/470/16 do stanu faktycznego zaistniałego przed jej uchwaleniem; nierówne stosowanie prawa przez zezwolenie na wybudowanie w bezpośredniej okolicy przedmiotowej działki nowego budynku w odległości mniejszej niż 50 m od jeziora oraz pominięcie, że współwłaścicielami działki są trzy osoby, między którymi toczy się sprawa o podział tej działki sporny obiekt jest zinwentaryzowany i jest w nim czasowo zameldowany ojciec współwłaścicieli działki, a także że przedmiotowe obiekty są jedynymi obiektami w ok. 50 ha gospodarstwie.
Skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi zdjęć w celu wykazania, że obiekt, którego dotyczy sprawa jest ponad dwudziestoletni i że na sąsiedniej działce wybudowano dom w odległości bliższej niż 30 m od jeziora. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
W piśmie procesowym z 24 września 2020 r. Skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w skardze, zaś w piśmie procesowym z 1 stycznia 2021 r. wnieśli o uwzględnienie nowelizacji przepisów Prawa budowlanego, wprowadzonej od 19 września 2020 r.
Uczestnik postepowania w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości popierając stanowisko WINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na ww. działce posadowiony jest m.in. budynek przeznaczony na czasowy pobyt ludzi o wymiarach 8,80 m x 11,70 m. Jak podają Skarżący, obiekt ten stanowią trzy barakowozy posadowione na betonowych słupkach, połączone dachem (zob. pismo z 25 stycznia 2020 r., odwołanie z 18 marca 2020 r.). Opisany obiekt powstał w latach 1999 – 2007 bez pozwolenia na budowę.
Prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że ww. obiekt jest "budynkiem", w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), dalej: "ustawa". "Budynkiem" jest, zgodnie z art. 3 pkt 2, taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie.
Tak więc cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do usytuowania obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem (por. m. in. wyroki NSA z: 23.06.2006 r., II OSK 923/05; 11.11.2008 r., II OSK 982/07; 23.03.2011 r., II OSK 514/10; 3.02.2017 r., II OSK 1261/15 – wszystkie wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, że w trwałym związaniu z gruntem nie chodzi o istnienie umieszczonych w ziemi fundamentów, ale o stabilność konstrukcji, opierającej się warunkom atmosferycznym, posadowionej w sposób wykluczający łatwe przemieszczanie.
O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje więc nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem oraz możliwości techniczne przeniesienia jego w inne miejsce, ale to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 22.01.2020 r., II SA/Gd 656/19; WSA w Gliwicach z 20.09.2019 r., II SA/Gl 353/19; WSA w Gdańsku z 17.04.2019 r., II SA/Gd 706/18). Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie np. wskutek działania sił przyrody (por. np. wyrok NSA z 23.06.2006 r., II OSK 923/05).
Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest stabilny i opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie w inne miejsce. Posadowienie obiektu na betonowych bloczkach nie pozbawia go cech trwałego związania z gruntem. Obiekt posadowiony jest na gruncie ok. 13 - 20 lat. Nawet jeżeli obiekt nie ma fundamentów i jest połączony z podłożem jedynie za pomocą bloczków, ma charakter budowli, a zatem obiektu budowlanego z pkt 1 art. 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "P.b", roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Skoro zaś wzniesiony przez Skarżących obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 P.b. Wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do postanowień tych przepisów, musi być bowiem poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Nakaz rozbiórki, orzeczony decyzją organu pierwszej instancji poprzedzony został opisanym wyżej postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 P.b.
Zdaniem organu odwoławczego, w analizowanym przypadku wdrożenie procedury legalizacyjnej było jednakże niezasadne ze względu na bezsporne zapisy uchwały nr XX/470/16 "[...]".
Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że posadowienie przedmiotowego budynku pozostaje w sprzeczności z ww. postanowieniami uchwały uchwała nr XX/470/16.
Przesłanką do wydania decyzji o nakazie rozbiórki był § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Zgodnie z tym przepisem – na Obszarze wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Zwrócić jednakże należy uwagę na użyte w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały określenie "nowych" w odniesieniu do obiektów budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m dotyczy nowych obiektów budowlanych. Tymczasem, obiekt, będący przedmiotem postępowania nie jest obiektem nowym, istnieje – jak wykazuje postępowanie – ok. 13 - 21 lat, a z pewnością powstały przed wejściem w życie ww. uchwały. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na poprzednie brzmienie tego przepisu, zawarte w uchwale VIII/203/15 Sejmiku Województwa "[...]" z 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego "[...]", która utraciła moc na skutek wejścia w życie uchwały z 27 września 2016 r.(§ 9 uchwały z 27 września 2016 r.). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały - na Obszarze wprowadza się następujące zakazy: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W uchwale obowiązującej, inaczej niż w uchwale ją poprzedzającej, użyto określenia "nowe" w odniesieniu do obiektów budowlanych. Należy więc przyjąć – biorąc pod uwagę treść poprzedzającej uchwały - że taka była intencja uchwałodawcy, aby postanowieniami uchwały objąć wyłącznie nowe obiekty budowlane. Wobec tego, postanowienia § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nie mogą stanowić podstawy odmowy wszczęcia procedury legalizacyjnej.
Wyjaśnić ponadto należy, że Sąd nie może uwzględnić w niniejszej sprawie postępowania, które toczy się między stronami i uczestnikiem przez sądem powszechnym, ponieważ jest to odrębne, niezależne od niniejszego postępowanie przez innym sądem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.