Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.P. (dalej: "Inwestor"), z 12 września 2018 r. o zmianę pozwolenia na budowę z "[...]" r., Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zmienił częściowo własną decyzję z "[...]" r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pawilonu "[...]" i zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę według projektu zamiennego obejmującego: rozbudowę budynku handlowo-usługowego w zakresie powiększenia sali sprzedaży pawilonu handlowego oraz związanych z tym zmian w zagospodarowaniu terenu, tj.: powiększenie pawilonu oprzez powiększenie sali sprzedaży - zgodnie z projektem architektonicznym zamiennym i zamiennym projektem zagospodarowania terenu, miejsca postojowe nr 20 – nr 37 zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym i warunkami Prawa budowlanego, miejsca postojowe nr 1 – nr 19 nowoprojektowane zgodnie z zamiennym projektem zagospodarowania terenu, pozostałe miejsca parkingowe zawarte w projekcie podstawowym do likwidacji, układ komunikacyjny zgodnie z zamiennym projektem zagospodarowania terenu, pozostały układ komunikacyjny nie objęty projektem zamiennym do likwidacji.
Zaznaczył, że zmiana nie obejmuje zjazdu publicznego z drogi krajowej, gdyż zjazd został wykonany zgodnie z projektem podstawowym, zmiana przebiegu instalacji kanalizacji deszczowej w obrębie zaplecza powiększonego obiektu (według części instalacji sanitarnych) z odprowadzeniem wód jak w projekcie zamiennym. Starosta stwierdził też, że inwestycja po zmianach obejmuje działki o numerach: "[...]".
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu T.M. (dalej: "Skarżący") zarzucił, że we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę wskazano, że inwestycja po zmianie ma obejmować nieruchomości oznaczone numerami: "[...]", lecz w oświadczeniu o dysponowaniu prawem do nieruchomości Inwestor podał, że posiada prawo własności nieruchomości o numerach: "[...]" i "bliżej nie określone" prawo do działek oznaczonych numerami: "[...]". Starosta nie wyjaśnił tych rozbieżności w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zakwestionował ponadto, że Starosta nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że proponowana przez Inwestora geokrata może być realizowana z uwagi na wymagane parametry co do powierzchni biologicznie czynnej.
Wojewoda "[...]" (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej części graficznej projektu zagospodarowania terenu zamiennego projektu budowlanego budynku handlowo usługowego i w tym zakresie zatwierdził zmienioną część graficzną projektu zagospodarowania terenu zamiennego projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił tok postępowania administracyjnego dotyczącego opisanej wyżej inwestycji. Wskazał, że na żądanie orzekających w sprawie organów, Inwestor dokonał zmian w projekcie zamiennym i złożył wyjaśnienia w związku z wątpliwościami ww. organów dotyczących tego dokumentu. Wojewoda podniósł, że pismem z 24 czerwca 2020 r., zwrócił się do Inwestora o wyjaśnienie i uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie nieścisłości związanych z projektem zagospodarowania terenu (lokalizacja miejsc postojowych nr 6 i 7) i prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi Inwestor przedłożył część graficzną projektu zagospodarowania terenu ze zmienioną lokalizacją ww. miejsc postojowych i wyjaśnił, że w oświadczeniu omyłkowo znalazły się działki nie stanowiące własności inwestora. W dniach 22 lipca 2020 r. i 11 sierpnia 2020 r., Inwestor dokonał stosownych korekt we wniosku, oświadczeniu i projekcie budowlanym, przez wykreślenie działek nie będących jego własnością.
Pismem z 30 lipca 2020 r., Wojewoda zawiadomił strony, że zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie uzupełniające i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przedmiotowej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W ocenie organu odwoławczego, uwzględniając uzupełniony materiał dowodowy, Inwestor spełnił wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jest: złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z uzupełnionym wnioskiem planowana inwestycja dotyczy powiększenia pawilonu przez zwiększenie powierzchni sali sprzedaży - zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym i zamiennym projektem zagospodarowania terenu. Wskazał, że miejsca postojowe nr 20 – nr 37 pozostają zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, miejsca postojowe nr 1 - 19 nowoprojektowane zgodnie z zamiennym projektem zagospodarowania terenu, zaś pozostałe miejsca parkingowe zawarte w projekcie podstawowym przeznaczono do likwidacji. Układ komunikacyjny zgodnie z zamiennym projektem zagospodarowania terenu.
Pozostały układ komunikacyjny nieobjęty projektem zamiennym do likwidacji. Zaznaczył, że zmiana nie obejmuje zjazdu publicznego z drogi krajowej, natomiast zmiana przebiegu instalacji kanalizacji deszczowej w obrębie zaplecza powiększonego obiektu, z odprowadzeniem wód opadowych - jak w projekcie zatwierdzonym. Wojewoda stwierdził, że zakres zamierzenia potwierdza złożona dokumentacja projektowa, która została uzupełniona w toku postępowania odwoławczego o graficzną część projektu zagospodarowania terenu. Inwestor w toku przedmiotowego postępowania zmienił lokalizację dwóch stanowisk postojowych nr 6 i 7, gdyż nieznacznie wchodziły na teren działki, której właścicielem jest Gmina "[...]". Ocenił, że zakres zmiany decyzji pierwotnej mieści się na terenie będącym wyłącznie własnością Inwestora.
W ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), w szczególności przewidziane w § 8 ust. 2 i 3, § 11 ust. 2 oraz w § 12. Ocenił, że projekt budowlany jest kompletny. Dodał, że Inwestor załączył postanowienie "[...]" Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 października 2018 r., (zmienionego postanowieniem z 22 listopada 2018 r.), uzgadniające przedmiotową rozbudowę budynku handlowo-usługowego, uzgodnienie to zostało powtórzone postanowieniem ww. organu z 13 grudnia 2019 r. i oświadczenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział "[...]" z 21 listopada 2018 r., o możliwości połączenia działki z drogą. Zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane i sprawdzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania, złożono oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.
Wojewoda stwierdził ponadto, że zaprojektowana rozbudowa budynku handlowo-usługowego odpowiada wymaganiom określonym w uchwale "[...]". Zauważył, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako U.01. Z § 8 ust. 4 planu wynika: przeznaczenie podstawowe - zabudowa usługowa i handlowa, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 1000 m2; funkcja uzupełniająca: parkingi, urządzenia infrastruktury technicznej, dojścia i dojazdy, ogrodzenia i mała architektura. Dla tego terenu plan ustala maksymalną wysokość zabudowy dla budynków usługowych i handlowych do 3 kondygnacji nadziemnych, dachy dwuspadowe lub wielospadowe z wyraźnym zaznaczeniem kalenicy, symetryczne o nachyleniu połaci do 45 stopni, kryte dachówką ceramiczną lub materiałem dachówkopodobnym w kolorach czerwieni w szczególnych przypadkach wynikających ze specjalnej konstrukcji i funkcji budynku dopuszcza się zastosowanie innej geometrii dachów, stosunek całkowitej powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej nie większy niż 0,60, obowiązuje zachowanie nie mniej niż 20 % powierzchni działki budowlanej jako biologicznie czynnej, dojazd do terenu od strony ulicy "[...]" na zasadach uzgodnionych z zarządcą drogi, miejsca postojowe w ilości 1 miejsce parkingowe na 20 m2 powierzchni sprzedaży.
Stwierdził, że planowana rozbudowa zalicza się do podstawowego przeznaczenia określonej w planie zabudowy handlowej, nie przekracza1000 m2 powierzchni sprzedaży, gdyż wynosi 738,67 m2. Budynek handlowo usługowy jest dwukondygnacyjny, z dachem wielospadowym o kącie nachylenia połaci 34,43% (19°). Spełnione zostały także wskaźniki udziału powierzchni zabudowy 37,8% (0,38) i powierzchni biologicznie czynnej 26,0% (0,2-6). Wojewoda zaznaczył, że dla spełnienia wymogu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej zastosowano na miejscach postojowych od nr 1 do nr 19 nawierzchnię z geokraty, której przyjęte rozwiązania konstrukcyjne zapewniają naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. W ramach terenu, do którego Inwestor jest właścicielem, zaprojektowano 37 miejsc postojowych (738,67 m2 x 1/20 = 36,9 miejsca postojowego).
Stwierdził ponadto, że projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej rozbudowy odpowiada wymaganiom określonym w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 14, § 15, § 16, § 18, § 19 ust. 2 pkt 1 lit b, § 21 ust. 1 pkt 1 i 2, § 22, § 23 ust. 1 pkt 1, § 26 ust. 1, § 28 ust. 1, § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.) w zakresie usytuowania, dojść i dojazdów, miejsc postojowych i miejsc gromadzenia odpadów stałych oraz uzbrojenia technicznego działki.
Wojewoda wyjaśnił, że w związku ze zmianą lokalizacji dwóch miejsc postojowych uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej części graficznej projektu zagospodarowania terenu zamiennego projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego i w tym zakresie zatwierdził zmienioną część graficzną projektu zagospodarowania terenu zamiennego projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, przyznał, że organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnej oceny kompletności projektu budowlanego i nie wezwał Inwestora do wyjaśnienia nieścisłości związanych z projektem zagospodarowania terenu (lokalizacja miejsc postojowych nr 6 i 7) i prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak w pozostałym zakresie materiał dowodowy był kompletny. Wymienione braki zostały uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego i nie stanowiły podstawy do uchylenia decyzji Starosty. Stwierdził też, że na etapie postępowania odwoławczego uzupełniono wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością i dokumentacji projektowej. W tej sytuacji, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zmiany decyzji).
Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na ww. decyzję Wojewody, w której w całości powtórzył zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Inwestor w piśmie procesowym z 13 marca 2021 r. wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz Inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Stwierdził, że aktualnie projekt i decyzja dotyczą inwestycji budowlanej wyłącznie na nieruchomościach będących własnością Inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) odnośnie do oświadczenia Inwestora o dysponowaniu prawem do nieruchomości i zachowania parametru powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie Skarżący zarzucił organowi odwoławczymi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: k.p.a.
Zarzuty te nie są zasadne.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie, jeżeli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście inwestor legitymuje się takim prawem, obowiązkiem organu prowadzącego postepowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie posiadania tego prawa przez inwestora. Brak takiego prawa uniemożliwia udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, chociażby ten złożył oświadczenie o posiadanym tytule do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżący zarzucił, że Inwestor oświadczył, że posiada bliżej nieokreślone m.in. prawo do działek o numerach: "[...]", zaś organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wyjaśniły wątpliwości w tym zakresie. Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w dniach 22 lipca 2020 r. i 11 sierpnia 2020 r. Inwestor wykreślił z wniosku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ww. działki, co do których nie legitymował się takim prawem. Skarżący podniósł ponadto, że nie wyjaśniono powodów, dla których uznano, że proponowana przez Inwestora geokrata może być w toku inwestycji realizowana z uwagi na wymagane parametry co do powierzchni biologicznie czynnej.
W zaskarżonej decyzji Wojewoda ocenił, że inwestycja spełnia wymóg zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskaźnika udziału powierzchni zabudowy 37,8% (0,38) i powierzchni biologicznie czynnej 26,0% (0,26). Wyjaśnił, że dla spełnienia wymogu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej zastosowano na miejscach postojowych od nr 1 do nr 19 nawierzchnię z geokraty, której przyjęte rozwiązania konstrukcyjne zapewniają naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Przyznać należy, że Wojewoda lakonicznie odniósł się do opisanej kwestii. Powyższe nie stanowi jednak naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko takie przepisów postępowania obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi na ww. decyzję Wojewody.
Należy bowiem mieć na względzie, że jak stwierdzono w znajdującej się w aktach administracyjnych aprobaty technicznej Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z 28 marca 2014 r., zastosowanie kratki drogowej pozwala na zwiększenie powierzchni biologicznych czynnej. Podczas opadów atmosferycznych kratka umożliwia naturalna cyrkulację wody. Tym samym, fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podał szczegółowo przyczyn, dla których prawidłowo uznał, że zostanie spełniony wymóg zachowania przewidzianej planem miejscowym powierzchni biologicznie czynnej dzięki zastosowaniu przez Inwestora na miejscach postojowych od nr 1 do nr 19 nawierzchni z geokraty, którą zasadnie ocenił jako nawierzchnię, której rozwiązania konstrukcyjne zapewniają naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych.
Organ odwoławczy nie naruszył więc w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 107 § 3 k.p.a., a także nie uchybił obowiązkom organu administracji przewidzianym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ ten w sposób wszechstronny odniósł się nie tylko do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu, ale odniósł się również do pozostałych, istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy, przepisów prawa, w tym art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poddając je prawidłowej analizie wraz przedłożonym przez Inwestora projektem budowlanym.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
7. Stosownie zaś do ust. 4 art. 35 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Analizując zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda prawidłowo ustalił, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami uchwały "[...]". Wojewoda wykazał, szczegółowo uzasadniając swoją ocenę, że projekt budowlany spełnia przedstawione wymogi planu co do przeznaczenia obiektu, wysokości budynku, kąta nachylenia połaci dachowych (oraz powierzchni zabudowy działki w stosunku do powierzchni całkowitej działki, co nie było kwestionowane oraz spełnia przedstawione wymogi planu w zakresie parametru powierzchni biologicznie czynnej. Ocenił przedłożony projekt również w kontekście spełnienia wymagań przewidzianych dla tego dokumentu w § 8 ust. 2 i 3, § 11 ust. 2 i w § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego, kompletność projektu budowlanego oraz zbadał, że zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane i sprawdzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Wyjaśnić należy, że nie ma podstawy prawej do zasądzenie od Skarżącego na rzecz uczestnika postępowania - Inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 200 i art. 201 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje tylko skarżącemu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, a także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.