Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 18 maja 2020 r., do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Z. K. (inwestor, uczestnik postępowania), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A, o wydanie pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej, bezdotykowej, 4 stanowiskowej, powtarzalnej typu "[...]" na dz. nr "[...]", obr. A, gm. A (bez przyłączy).
W dniu 3 czerwca 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział zwanej dalej GDDKiA, w którym strona postępowania wniosła zastrzeżenia dotyczące braku połączenia drogi publicznej gminnej na działkach nr "[...]", części działki nr "[...]" i części działki "[...]" obr. A; gm. A, z drogą krajową nr "[...]". Strona podniosła, że zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych połączenie dróg publicznych w jednym poziomie stanowi skrzyżowanie, natomiast droga publiczna gminna nie posiada połączenia skrzyżowaniem z drogą krajową nr "[...]". Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr "[...]" oraz zachowanie jej funkcji, GDDKiA zaskarżyła do sądu uchwałę Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej publicznej.
Starosta (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora, obejmującego budowę myjni samochodowej samoobsługowej, bezdotykowej, 4 stanowiskowej, powtarzalnej typu "[...]" na dz. nr "[...]", obr. A, gm. A (bez przyłączy).
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, tj. § 10 ust. 1 lit. "c" Uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad jeziorem A, gmina A, obsługa komunikacyjna terenu odbywa się poprzez istniejące i projektowane drogi gminne klasy dojazdowej oraz drogi wewnętrzne. Do działki inwestycyjnej przylega bezpośrednio droga oznaczona w planie miejscowym jako A i dalej obsługa komunikacyjna działki następuje przez drogę oznaczoną B do drogi krajowej "[...]" przez istniejące połączenie - zjazd. Uchwałą zaś nr "[...]" z dnia "[...]" Rady Gminy uznała dz. nr "[...]" oraz części działek nr "[...]", tj. teren elementarny oznaczony w planie miejscowym "[...]", za drogę publiczną gminną. Tak więc istniejący zjazd, w świetle art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określającym, że połączenie dróg publicznych w jednym poziomie stanowi skrzyżowanie, stał się skrzyżowaniem drogi publicznej gminnej z droga krajową "[...]". Dodatkowo zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, przebudowa skrzyżowania należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.
W związku z powyższym Starosta uznał, że w tej sytuacji nie można wymagać od inwestora uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi "[...]" w zakresie połączenia z drogą publiczną. Planowana zaś inwestycja jest zgodna z ustaleniami uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad jeziorem A, gmina A. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła GDDKiA.
Zarzuciła, że skarżoną decyzją wydano zgodę na zjazd z przedmiotowej inwestycji na drogę, która z naruszeniem prawa została zakwalifikowana do dróg gminnych publicznych - uchwałą nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]". Odwołująca stwierdziła, że zatwierdzony skarżoną decyzją dostęp do drogi publicznej gminnej, która nie ma powiązania z punktu prawnego i bezpiecznego z żadną drogą, spowoduje daleko idące konsekwencje dla użytkowników wybudowanej inwestycji przy drodze gminnej. Uzasadniono to tym, że brak jest połączenia uchwalonej drogi publicznej gminnej na działkach nr działkach nr "[...]", części działki nr "[...]" i części działki "[...]" obr. A, gm. A, z drogą krajową nr "[...]" w sposób określony w art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym połączenie dróg publicznych w jednym poziomie stanowi skrzyżowanie. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest bowiem połączenie dwóch dróg publicznych zjazdem indywidualnym, co aktualnie ma miejsce.
Z tego względu strona wywiodła, że uchwała z dnia "[...]" w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej publicznej, narusza obowiązujące przepisy, tj. art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca stwierdziła, że zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne, m.in. w postaci konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. GDDKiA podniosła, że obowiązkiem zarządcy drogi krajowej jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w związku z tym zaskarżyła uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy.
Wojewoda (Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana na działkach nr "[...]", obr. A, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]". Teren działki, na którym zlokalizowano projektowaną myjnię samochodową został oznaczony symbolem "[...]" w m.p.z.p.
W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja spełnia funkcję usługową i jest zgodna z zapisem § 12 w pkt 1 (odnoszącym się do oznaczenia "[...]") m.p.z.p. - przeznaczenie podstawowe pod zabudowę usługową. W projekcie zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, zlokalizowano trzy zjazdy z działki nr "[...]", na działki "[...]" oznaczone w m.p.z.p. symbolem "[...]" - droga gminna, dojazdowa.
Rada Gminy uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej publicznej, zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę znajdującą się na działkach nr "[...]",części działki nr "[...]" i części działki nr "[...]" obr. A. Zjazdy zaprojektowane do obsługi przedmiotowej nieruchomości, zostały zlokalizowane na terenie ("[...]" - droga gminna, dojazdowa) przewidzianym do obsługi komunikacyjnej poprzez istniejące i projektowane drogi gminne klasy dojazdowej oraz drogi wewnętrzne, co jest zgodne z ustaleniami § 10 pkt 1 m.p.z.p.
W związku z tym stwierdzono, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji jest zgodny z m.p.z.p. i dlatego też, nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie organu odwoławczego nie można wymagać od inwestora uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi krajowej nr "[...]" w zakresie połączenia z drogą gminną publiczną. Oświadczenie właściwego zarządcy drogi wymagane jest jedynie w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono również, że inwestor na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uzyskał decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]" o zezwoleniu na lokalizację trzech zjazdów indywidualnych z drogi publicznej dz. nr "[...]", obr. A do projektowanej myjni samochodowej.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (skarżący), wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- - art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego uchwała Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" jest wadliwa, a tym samym zachodzi obowiązek uzyskania oświadczenia zarządcy drogi krajowej nr "[...]" o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;
- - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako u.d.p.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego uchwała Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" jest wadliwa, a tym samym zachodzi obowiązek uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu z zarządcą drogi krajowej nr "[...]".
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że dla niniejszego postępowania istotne znaczenie ma wynik postępowania dotyczącego zaskarżonej uchwały Rady Gminy w przedmiocie zakwalifikowania danej drogi do kategorii drogi gminnej publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2021 r. uczestnik postępowania (inwestor) wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że przy wydaniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co stwierdza art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego, a organ i uczestnik postępowania temu nie oponowali.
Stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (czyli prawa budowlanego) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniająca prawo budowlane weszła w życie 19 września 2020 r., natomiast postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 25 maja 2020 r., należało więc w sprawie stosować przepisy poprzednio obowiązujące tj. do 18 września 2020 r., co też organy trafnie uczyniły.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest stroną niniejszego postępowania, ponieważ posiada realny interes prawny w tym postępowaniu. Nie ma żadnych przeszkód systemowych, aby normy zadaniowe przypisane podmiotowi wykonującemu administrację publiczną, mogły być jednocześnie źródłem interesu prawnego tego podmiotu, jeśli podmiot ten posiada dominium. Zwrócić należy uwagę, że GDDKiA, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, oprócz imperium dysponuje również dominium jako zarządca dróg (vide: postanowienie NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2393/20, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (drogi krajowej nr "[...]"), co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje podstawę do uznania go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny GDDKiA uzasadniają także uprawnienia, jakie posiada zarządca drogi na podstawie przepisu art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), a wynikające z obowiązków, jakie obciążają inwestora inwestycji nie drogowej, tak też orzekł w sprawie o bardzo zbliżonym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2017 r., w sprawie II OSK 46/17, dostępny w CBOSA.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).
Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Warunki stawiane projektom budowlanym zawarte zostały w art. 34 u.p.b.
W ustępie trzecim tego przepisu określono elementy jakie powinien zawierać projekt budowlany, i są to przede wszystkim: projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany, czy też w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stosownie do potrzeb projekt budowlany powinien zawierać - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych.
Z powyższego wynika, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet dokumentów, o jakich mowa w art. 32 ust. 4 i art. 34 u.p.b., które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane pod kątem kryteriów ocennych przewidzianych w art. 35 u.p.b., organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania takiej decyzji
W niniejszej sprawie organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej, bezdotykowej, 4 stanowiskowej.
W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad jeziorem A, gmina A. Zwrócić należy uwagę, że teren działki nr "[...]" na której zlokalizowano projektowaną myjnię samochodową został oznaczony w planie miejscowym symbolem "[...]". W § 12 pkt 1 (odnoszącym się do oznaczenia "[...]") miejscowy plan ustala podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową. Natomiast teren działek "[...]", na których zaprojektowano zjazd z działki nr "[...]", został oznaczony symbolem "[...]" - o klasyfikacji funkcjonalnej: droga gminna, dojazdowa o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, zgodnie z § 10 pkt 1d m.p.z.p. Tereny dróg publicznych oznaczone zostały na rysunku planu symbolem "[...]".
Natomiast droga gminna "[...]" łączy się z drogę "[...]" opisaną w planie miejscowym jako "odcinek istniejącej drogi gminnej przebiegający w pasie terenu przeznaczonego pod drogę krajową nr "[...]". Istniejący zjazd z drogi krajowej adaptowany do czasu przebudowy tej drogi. Docelowe rozwiązania zgodnie z § 10 pkt 1 lit. a i b".
Z kolei w § 10 pkt 1 m.p.z.p. zapisano, że "w rozwiązaniach komunikacji ustala się jako obowiązujące: a) powiązanie z układem nadrzędnym, z drogą krajową nr "[...]", do czasu przebudowy tej drogi, istniejącymi zjazdami, zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu; docelowo poprzez projektowaną drogę serwisową; b) szczegółowe rozwiązania w zakresie powiązania sieci dróg publicznych istniejących i projektowanych na terenie objętym planem z drogą krajową będą rozstrzygnięte na etapie sporządzania projektu budowlanego; c) obsługa komunikacyjna terenu poprzez istniejące i projektowane drogi gminne klasy dojazdowej oraz drogi wewnętrzne.
Do działki inwestycyjnej natomiast przylega bezpośrednio droga oznaczona w planie miejscowym "[...]" i dalej obsługa komunikacyjna działki następuje przez drogę oznaczoną "[...]" do drogi krajowej "[...]" przez istniejące połączenie - zjazd.
Co istotne, aktualnie obowiązującą uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy uznała dz. nr "[...]" i części działki nr "[...]", tj. teren elementarny oznaczony w planie miejscowym "[...]", za drogę publiczną gminną. Jest to kluczowy akt prawny dla oceny prawidłowości zakwestionowanej decyzji. Uchwała ta przesądza bowiem, że wyszczególnione wyżej działki stanowią drogę publiczną gminną.
Uchwała ta została zaskarżona przez GDDKiA jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., w sprawie II SA/Ol 123/20 oddalił skargę
Wyrok ten co prawda został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2393/20 jednak równocześnie skarga została odrzucona. NSA uznał, że GDDKiA nie wykazał naruszenia prawnego zaskarżoną uchwałą i to już sąd I instancji powinien odrzucić wniesioną skargę jako niedopuszczalną.
W tej sytuacji nie można mieć żadnych wątpliwości, że kroki prawne podjęte przez skarżącego w celu wyeliminowania z systemu prawa w sposób definitywny zostały uznane za niedopuszczalne.
Dlatego też zupełnie bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że nie można wymagać od inwestora uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi krajowej nr "[...]" w zakresie połączenia z drogą gminną publiczną. Oświadczenie właściwego zarządcy drogi wymagane jest jedynie w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 3 pkt 3 p.b. w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Inwestor zaś uzyskał, decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]", zezwolenie na lokalizację zjazdów indywidualnych z drogi publicznej gminnej na dz. nr "[...]", obr. A do projektowanej myjni samochodowej.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego uchwała Rady Gminy z dnia "[...]" jest wadliwa, a tym samym zachodzi obowiązek uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu z zarządcą drogi krajowej nr "[...]", chociażby z tego powodu, że skarżący uchwałę ocenia w sposób błędny.
Jednak stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W związku z treścią art. 35 ust. 3 ustawy istnieje obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest w tym przypadku tylko i wyłącznie, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (vide: postanowienie NSA z 20 października 2020 r., II OSK 2446/20).
W niniejszej sprawie sporna inwestycja zmienia zagospodarowanie terenu przyległego do pasa drogowego drogi gminnej (zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia "[...]"). Tym samym zarządcą drogi, z którym trzeba było uzgodnić przedmiotową inwestycję w zakresie włączenia do drogi, jest zarządca drogi gminnej, czyli Wójt Gminy, a nie zarządca drogi krajowej.
Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto, w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.