Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 158/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przez A. B. (zwaną dalej też: skarżącą) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr [...] (zwanego dalej też: OPWIS lub organem odwoławczym), utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej też: organem powiatowym) z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – choroby zakaźnej lub pasożytniczej albo ich następstw, pod postacią grypy A/AH1, wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), zwanego dalej tez: "rozporządzeniem".

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

W związku z podejrzeniem choroby zawodowej – grypy typu A/AH1, lekarz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Zespołu Specjalistycznego A Sp. z o.o. w [...], w dniu 22 października 2020 r. wystawił skarżącej skierowanie na badania do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Na podstawie powyższego skierowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.

W postępowaniu tym, przeprowadzono rozmowę ze skarżącą oraz ocenę narażenia zawodowego, a następnie skarżąca została skierowana na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Opolu z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu (zwanego dalej także: jednostką orzeczniczą I stopnia).

Po dokonaniu analizy czynników narażenia zawodowego i dostarczonej dokumentacji medycznej oraz po przeprowadzeniu konsultacji lekarza specjalisty chorób zakaźnych, w dniu 19 marca 2021 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Opolu z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu wydał orzeczenie lekarskie nr [...], stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych. W orzeczeniu wyjaśniono, że skarżąca od [...] do chwili obecnej pracuje na stanowisku: kurator specjalista w Sądzie [...] w [...], a pierwsze objawy choroby rozpoczęły się w styczniu 2019 r. – zapalenie płuc w przebiegu infekcji wirusem grypy typu A – szczep AH1N1. Wskazując na art. 235 Kodeksu pracy i definicję choroby zawodowej ustalono, że prawdopodobieństwo wywołania choroby przez czynniki narażenia występujące w środowisku pracy jest możliwe lecz małe. Stąd stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do jednostki orzeczniczej II stopnia – Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi, o przeprowadzenie ponownego badania. Wskazała m.in., że w jednostce orzeczniczej I stopnia przeprowadzono konsultację dwóch lekarzy, tj. specjalisty chorób płuc/pulmonologa oraz lekarza specjalisty chorób zakaźnych - a nie jak napisano w orzeczeniu tylko lekarza specjalisty chorób zakaźnych. Ponadto jak podniosła, nie przeprowadzono ustaleń na temat czynników występujących w jej środowisku pracy, na temat sposobu wykonywania pracy, czy też o ryzyku/narażeniu zawodowym, co ma kluczowe znaczenie przy ocenie prawdopodobieństwa wywołania choroby przez czynniki narażenia występujące w środowisku pracy. Wskazując na charakter realizowanych zadań pracowniczych i środowisko pracy zaznaczyła, że w "Karcie oceny ryzyka zawodowego na stanowisku kuratora zawodowego Sądu [...] w [...]" wśród zagrożeń wymieniona jest grypa typu A, z oszacowanym ryzykiem: średnie - dopuszczalne.

Stosownie do tego wywiodła, że przedmiotowa choroba (grypa AH1N1) z wysokim prawdopodobieństwem mogła być u niej spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w pracy kuratora i mogła być związana ze sposobem wykonywania tej pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Orzeczeniem lekarskim z dnia 9 listopada 2021 r., nr [...], jednostka orzecznicza II stopnia stwierdziła brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Uzasadniając rozstrzygnięcie powołano się na ustalenia z wywiadu przeprowadzonego ze skarżącą - dotyczące przebytej w styczniu 2019 r. infekcji wirusem grypy typu A, szczep AH1N1 oraz dokumentację dotyczącą oceny narażenia zawodowego. Wskazując na art. 2351 Kodeksu pracy stwierdzono, że za brakiem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przemawia brak wskazania konkretnej sytuacji, w której zaistniała możliwość zarażenia się grypą typu A (AH1N1), co nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że do zakażenia doszło podczas wykonywania obowiązków zawodowych. Przedstawiono charakterystykę choroby i podkreślono, że istotna ekspozycja zawodowa dotyczy osób pracujących w służbie zdrowia, w placówkach do których zgłaszają się pacjenci z objawami choroby.

W związku z powyższym oraz wobec braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonywaną pracą, a przebytą u pacjentki grypą nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ujętej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) zwanej dalej K.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – grypy A/AH1 – wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i ustalił, że skarżąca cały czas, od [...] pracuje w Sądzie [...] w [...] na stanowisku: kurator zawodowy dla dorosłych, [...]. Jej podstawowe obowiązki służbowe związane są z prowadzeniem bezpośrednich rozmów z podsądnymi, ich rodzinami, pokrzywdzonymi, ich pełnomocnikami, kuratorami itp. w miejscach ich zamieszkania, w Sądzie, w Zakładach Karnych. Niejednokrotnie zdarza się, że rozmowy przeprowadzane są z osobami chorymi – przeziębienie. Średnia miesięczna liczba przeprowadzanych rozmów przez skarżącą to 30 do 50. Stwierdzenie choroby zawodowej następuje, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: występuje w środowisku pracy czynnik szkodliwy, rozpoznana u pracownika choroba wymieniona jest w wykazie chorób zawodowych, istnieje związek przyczynowy między czynnikiem szkodliwym a rozpoznaną u pracownika chorobą.

Wskazując na definicję choroby zawodowej sformułowaną w art. 2351 Kodeksu pracy organ stwierdził, że w przypadku skarżącej, wobec braku wskazania konkretnej sytuacji zaistnienia możliwości zarażenia się grypą A/AH1N1, nie zostały spełnione wymogi stwierdzenia choroby zawodowej.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji skarżąca podkreśliła, że niejednokrotnie zdarzało się, że przeprowadzała rozmowy z osobami chorymi (np.: z przeziębieniem, z podwyższoną temperaturą ciała). Nie ulega przy tym wątpliwości, że:

1. - główną drogą transmisji zakażenia wirusem grypy jest droga kropelkowa, a ryzyko wzrasta w sezonie zachorowań na grypę;
2. - zachorowała w styczniu 2019 r. i wówczas nie pracowała w warunkach tzw. dystansu społecznego;
3. - miała częste, bezpośrednie kontakty w bliskiej odległości poniżej 1 metra z różnymi osobami - również z objawami chorobowymi;
4. - osoby w stosunku do których wykonywała i wykonuje czynności są często dotknięte patologią społeczną (alkoholicy, narkomani), często żyją w bardzo trudnych warunkach materialno-bytowych i nie informują, że mieli kontakt z osobami chorymi, jak również, że sami są chorzy, tym bardziej na chorobę zakaźną;
5. - w "Karcie oceny ryzyka zawodowego na stanowisku kuratora zawodowego Sądu [...] w [...]" wśród zagrożeń wymieniona jest grypa typu A, z oszacowanym ryzykiem: średnie - dopuszczalne;
6. - w Raporcie Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie Nr 389/PZ/2021/NE z badań zakończonych w dniu 8 listopada 2021 r. na temat: "Przeprowadzenie analizy zagrożeń związanych z pracą kuratora sądowego oraz opracowanie zaleceń służących ich ograniczania" opisano warunki pracy kuratorów sądowych oraz wykazano narażenia na wiele czynników, w tym na biologiczne przenoszone drogą kropelkową.

Odnosząc się do wskazanych przez organ przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej skarżąca zaznaczyła, że:

1. - w środowisku pracy kuratora sądowego występują szkodliwe czynniki jakimi są m.in. choroby zakaźne przenoszone drogą kropelkową;
2. - zachorowała i bardzo ciężko przeszła grypę typu A (AH1N1), co potwierdzone jest dokumentacją medyczną, a rozpoznana choroba wymieniona jest w wykazie chorób zawodowych;
3. - istnieje związek przyczynowy miedzy czynnikiem szkodliwym a rozpoznaną chorobą, gdyż z uwagi na charakter i rodzaj jej pracy można z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że istnieje taki związek (bliski i bezpośredni kontakt z ludźmi, w tym z chorymi);
4. - ani w przywołanych przesłankach, ani w zacytowanej kodeksowej definicji choroby zawodowej nie znajduje się zapis dot. wskazania tzw. konkretnej sytuacji;
5. - istotna ekspozycja zawodowa dotyczy nie tylko osób pracujących w służbie zdrowia, ale również innych zawodów, w których bezpośredni kontakt w bliskiej odległości z innymi ludźmi jest codziennością i koniecznością, czyli tak jak w zawodzie sądowego kuratora.

W ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy:

1. - uzyskał informację od jednostki orzeczniczej I stopnia, że pierwsze objawy choroby wystąpiły u skarżącej 24 stycznia 2019 r.;
2. - wystąpił do Sądu [...] w [...] o udzielenie informacji, czy w okresie od 2 do 24 stycznia 2019 r. skarżąca przeprowadzała wywiady i w odpowiedzi uzyskał informację o czynnościach służbowych wykonywanych przez skarżącą;
3. - uzyskał z Sądu [...] w [...] dokumentację oceny ryzyka zawodowego dla zajmowanego przez skarżącą stanowiska – kuratora zawodowego, z września 2020 r.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr [...], Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że brak rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione do tego jednostki służby zdrowia wyklucza jej stwierdzenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej, powołując się na publikację: Choroby zawodowe pod redakcją prof. zw. dr. hab. med. Kazimierza Marka (Wydawnictwo lekarskie PZWL, Warszawa 2001, 2003, str. 560) podzielił pogląd, że "W praktyce każde zakażenie dowolnym patogenem w trakcie wykonywania pracy zawodowej może być uznane za chorobę zawodową, jeżeli można znaleźć całkowicie pewne lub prawdopodobne źródło zakażenia oraz związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a zachorowaniem pracownika". Uznał jednak, że w rozpatrywanym przypadku nie ma podstaw do takich ustaleń.

Udokumentowane dane epidemiologiczne dowodzą, że okres inkubacji wirusa grypy, tj. pojawienia się objawów choroby od momentu zakażenia wynosi 1-4 dni, średnio 1-2 dni. Pierwsze objawy choroby wystąpiły u skarżącej 24 stycznia 2019 r., a z uzyskanych informacji na temat czynności zawodowych wykonywanych przez nią w okresie poprzedzającym zachorowanie nie wynika, aby wykonywała czynności zawodowe stwarzające bezsporne lub wysokie prawdopodobieństwo zakażenia wirusem grypy.

Dokumenty dowodzą, że na około dwa tygodnie przed pojawieniem się objawów choroby skarżąca przeprowadziła jeden wywiad w terenie - w dniu 10 stycznia 2019 r., w dniach 10-17 stycznia uczestniczyła w posiedzeniach Sądu [...] w [...], a w dniu 24 stycznia 2019 r. w naradzie nadzorczej z [...]. Poza tym brak jest informacji ile rozmów skarżąca przeprowadziła w styczniu 2019 r. z podsądnymi w biurze. Nie można zatem uznać ani za bezsporne, ani za przeważające prawdopodobieństwo, by do kontaktu z osobą zakażoną doszło podczas wykonywania przez skarżącą czynności zawodowych. Grypa jest chorobą o ostrym przebiegu, charakteryzującym się m.in. wysoką temperaturą i złym samopoczuciem, wobec czego istnieje małe prawdopodobieństwo, by duża liczba osób w takim stanie stawiała się na rozmowy do Sądu. Wprawdzie w przedstawionej ocenie ryzyka jako jeden z czynników zagrożenia faktycznie wskazano wirus grypy A, jednakże prawdopodobieństwo jego wystąpienia określono jako małe.

Z kolei skutki zagrożenia zaklasyfikowano jako średnie, wobec czego ryzyko zawodowe związane z zagrożeniem spowodowanym przez wirus grypy oceniono jako średnie, dopuszczalne. Wskazując, że ocena ryzyka zawodowego Kuratora Sądowego Sądu [...] w [...] z września 2020 r. jest zbieżna ze stanowiskiem jednostek orzeczniczych organ odwoławczy zaznaczył, że przyjęcie w ocenie ryzyka małego prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia wirusem grypy odzwierciedla to, na co zwracają uwagę jednostki orzecznicze, tj. brak bezspornego lub przeważającego prawdopodobieństwo zakażenia w wyniku wykonywania obowiązków zawodowych.

Z kolei wskazany w odwołaniu Raport Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie Nr 389/PZ/2021/NE "Przeprowadzenie analizy zagrożeń związanych z pracą kuratora sądowego oraz opracowanie zaleceń służących ich ograniczania" (opublikowany na stronie Krajowego Stowarzyszenia Zawodowych Kuratorów Sądowych) nie stanowi dowodu mogącego podważyć stanowisko organów orzeczniczych. Wprawdzie w opracowaniu wskazuje się na możliwość kontaktu z czynnikami biologicznymi podczas pracy w środowisku dozorowanych, jednak nie określa się prawdopodobieństwa takiego kontaktu.

Ponadto organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w okresie, który zgodnie z danymi epidemiologicznymi na temat wirusa grypy, należy wziąć pod uwagę przy ocenie możliwości zakażenia, skarżąca nie przeprowadzała wywiadu "w terenie". Organ nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, że skoro definicja choroby zawodowej nie wymaga wskazania konkretnej sytuacji, podczas której doszło do zakażenia, to należy stwierdzić u niej chorobę zawodową. Zapisy § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, regulują bowiem zakres danych podlegających ocenie przy ustalaniu narażenia na czynniki biologiczne i są to: rodzaj czynnika, ustalenie kontaktu, okresu utajenia oraz stwierdzenie mechanizmu działania lub drogi szerzenia się czynnika. Analiza tych danych w przypadku skarżącej prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, by do zachorowania na grypę A/AH1 doszło w wyniku narażenia zawodowego.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że:

1. - od stycznia 2019 r. upłynęło zbyt dużo czasu, aby mogła szczegółowo i z pełną odpowiedzialnością podać z kim i ile miała wówczas kontaktów służbowych, jednak z całą pewnością przed zachorowaniem miała częste kontakty służbowe każdego dnia;
2. - treść pisma Prezesa Sądu została niewłaściwe zinterpretowana i pominięto część jego zapisów;
3. - dokumenty opisane w piśmie Prezesa Sądu jako jedyne z tego okresu (ze stycznia 2019 r.), są tymi którymi do dziś dysponuje, a nie jakie wówczas w ogóle powstały, przy czym z powodu upływu czasu nie jest w stanie podać ile dokumentów wówczas sporządziła z rozmów;
4. - do dnia wystąpienia objawów choroby była w pracy codziennie, a ponadto w tamtym czasie do pracy zawoził ją samochodem tylko [...], a od lat w ogóle nie korzysta z publicznej komunikacji;
5. - jej schorzenie odpowiada chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz było spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy, bądź w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Powołując się na publikacje na temat grypy skarżąca akcentowała m.in., że:

1. - źródłem rozprzestrzeniania się wirusa jest sama osoba, która jest zakażona, a także, choć zdarza się to bardzo rzadko, do zakażenia się może dojść poprzez dotyk przedmiotów (np. uchwyty w transporcie publicznym, klamki, wyłączniki świateł, inne), które zostały skażone wydzieliną z dróg oddechowych osoby zakażonej;
2. - w przypadku grypy okres wylęgania wynosi od 1 do 7 dni (wtedy osoba nie ma jeszcze objawów);
3. - osoba zakażona może stanowić zagrożenie dla innych osób zanim jeszcze pojawią się objawy choroby, tj.: dorosły może być źródłem zakażenia dla innych 1-2 dni przed wystąpieniem objawów choroby;
4. - od dawna wiadomo jest o występowaniu bezobjawowego zakażenia grypą, w tym A(H1N1);
5. - organ odwoławczy w zakresie oceny ryzyka zawodowego Kuratora Sądowego Sądu [...] w [...] z września 2020 r. odniósł się do zapisu zawartego w tabeli wskazującej "zagrożenie" - wirusy grypy A, B, C, "prawdopodobieństwo wystąpienia" małe oraz "dopuszczalność ryzyka" - średnie dopuszczalne, ale już nie odniósł się do zapisu w innej tabeli tego dokumentu, gdzie wskazano jako "Zagrożenie" - wirusy grypy A, B, C oraz "Źródło zagrożenia" - Ludzie, droga powietrzno-kropelkowa, praca w terenie i praca w biurze;
6. - środowiskiem pracy kuratora, które powinno być zorganizowane zgodnie z przepisami BHP, jest zarówno biuro, w którym pełnione są dyżury sądowe, jak i wszystkie miejsca, w których kurator wykonuje czynności terenowe, a kuratorzy sądowi ze względu na specyfikę swojej pracy mają często do czynienia z osobami będącymi nosicielami chorób zakaźnych, przy czym do spotkań z podsądnymi i innymi uczestnikami postępowania wykonawczego dochodzi bardzo często na terenie sądu - w biurach kuratorów.

Dalej skarżąca stwierdziła, że z uwagi na charakter i rodzaj jej pracy - polegającej na częstych, bliskich i bezpośrednich kontaktach z ludźmi (zdrowymi i chorymi), istnieje związek przyczynowy między czynnikiem szkodliwym (wirusem grypy) a rozpoznaną u niej chorobą. Powołując się na publikację dotyczącą "Choroby zawodowe wśród pracowników opieki zdrowotnej i pomocy społecznej w latach 2009-2016" (Medycyna Pracy 2018; 69(5):531-538) wskazała, że istotna ekspozycja zawodowa nie dotyczy tylko osób pracujących w służbie zdrowia, ale również innych zawodów w których właśnie bezpośredni kontakt w bliskiej odległości z innymi ludźmi bez względu na to, czy są zdrowi, czy też nie, jest codziennością i koniecznością, czyli tak jak w zawodzie pracownika socjalnego i kuratora sądowego. Podała również, że do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przesłana została uchwała Krajowej Rady Kuratorów wnosząca o zaliczenie zawodu kuratora sądowego do grupy zawodów o szczególnym charakterze, a KRK podjęła uchwałę o objęciu kuratorów sądowych bezpłatnymi szczepieniami przeciwko grypie - decyzji w tym zakresie jeszcze nie ma.

W odpowiedzi na skargę OPWIS uznał zarzuty za nieuzasadnione i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na przyjęcie bezspornego lub wysokiego prawdopodobieństwa, że do zachorowania skarżącej na grypę A/AH1/ doszło w wyniku narażenia zawodowego. Fakt, że podczas pracy na stanowisku kuratora kontaktowała się z ludźmi można by uznać, że ryzyko takie istniało, ale nie można przyjąć, że było ono bezsporne lub przeważające. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by uznać, że takie miejsce jakim jest Sąd było tym specyficznym miejscem pracy, w którym przebywa większa liczba chorych na grypę lub zakażonych wirusem tej choroby, niż poza nim. Wskazując, że istotnym elementem definicji choroby zawodowej jest pojęcie "środowiska pracy", na które wpływ mają różne czynniki występujące na konkretnym stanowisku pracy u danego pracodawcy organ odwoławczy wywodził, że najbardziej narażeni na występowanie wirusa grypy w środowisku pracy są pracownicy, którzy mają stały kontakt z osobami chorymi i jedynie w przypadku personelu medycznego (mającego kontakt z pacjentem) można mówić o istotnym i stałym narażeniu możliwości zakażenia się wirusem grypy.

W pozostałych przypadkach uznanie przeważającego lub bezspornego prawdopodobieństwa uzasadnione byłoby wskazaniem konkretnego źródła zagrożenia, nie tylko faktem kontaktu z drugim człowiekiem, a w tym przypadku z podsądnymi czy współpracownikami. Odnosząc się do publikacji "Choroby zawodowe wśród pracowników opieki zdrowotnej i pomocy społecznej w latach 2009-2016", organ zaznaczył, że nie stanowi on podstawy do kwestionowania dokonanych w tej sprawie ustaleń. Ponadto pismem z dnia 12 maja 2022 r. wystąpił do Centralnego Rejestru Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o informacje, u kogo stwierdzona została choroba zawodowa AH1N1, wymieniona w publikacji. W odpowiedzi uzyskał informację, że ta choroba zawodowa stwierdzona została u lekarza, a zatem u pracownika z grupy ryzyka.

W ocenie ryzyka zawodowego dla stanowiska zajmowanego przez skarżącą jako jeden z czynników zagrożenia wskazano wirus grypy A, a prawdopodobieństwo jego wystąpienia określono jako małe. Ponieważ skutki zagrożenia zaklasyfikowano jako średnie, to w efekcie ryzyko zawodowe związane z zagrożeniem spowodowanym przez wirus grypy oceniono jako średnie, dopuszczalne. Istotą oceny ryzyka jest jednak nie sama identyfikacja zagrożenia, lecz wyznaczenie poziomu ryzyka dla tego zagrożenia.

Odpowiedź na skargę wniósł również uczestnik postępowania – Sąd [...] w [...]. Wnosząc o oddalenie skargi podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi OPWIS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury zasad współżycia społecznego czy celowościowej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy Sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Sądu organy nie dokonały w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie czym w istotny sposób naruszyły art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) zwanej nadal K.p.a.

Rozważając podstawy prawne podjętego w sprawie rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.) zwanej dalej K.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Przepis art. 2352 K.p. stanowi natomiast, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.

Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 pkt 3 - 6 i § 1¹ K.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1287) nadal zwane rozporządzeniem, określające wykaz chorób zawodowych, a także okresy, w których wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Stosownie do daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, co nastąpiło zawiadomieniem z dnia 12 listopada 2020 r. zaznaczyć trzeba, że do rozpoznania niniejszej sprawy znajdowały zastosowanie regulacje rozporządzenia w aktualnym brzmieniu, ustalonym na podstawie zmieniającego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1281), a to wobec treści § 2 rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym do postępowań w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, z uwzględnieniem dokumentacji sporządzonej lub przekazanej w ramach tych postępowań na podstawie przepisów dotychczasowych, w tym zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, oceny narażenia zawodowego, karty oceny narażenia zawodowego oraz skierowania na badania.

W świetle powyższych regulacji wskazać należny, że tylko rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych pozwala organowi inspekcji sanitarnej na wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Niezbędne jest również ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Ponadto, rozpoznanie choroby zawodowej w trakcie trwania zatrudnienia uzależnione jest od istnienia narażenia zawodowego, a w przypadku ustania zatrudnienie od wystąpienia objawów choroby w okresie ustalonym rozporządzeniem. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek w stanie faktycznym sprawy wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej.

Nie można jej zatem stwierdzić zarówno wtedy, gdy choroba wskazana w wykazie nie została spowodowana działaniem narażenia zawodowego jak i wówczas, gdy udokumentowane objawy tej choroby wystąpiły po upływie okresu ustalonego w rozporządzaniu.

Podzielając poglądy sformułowane w orzecznictwie sądowym podkreślić należy, że na gruncie art. 2351 K.p. pojęcie "wysokie prawdopodobieństwo" należy interpretować w ten sposób, że praca w określonych warunkach narażenia powoduje wyższe aniżeli przeciętne ryzyko rozwoju choroby zawodowej. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie z wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej jest zatem ustalenie danych dotyczących środowiska pracy wnioskodawcy, występujących czynników ryzyka, określenie wykonywanych przez pracownika czynności i ich ewentualnego wpływu na powstanie choroby zawodowej. Nie jest jednak wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym"), a stwierdzonym schorzeniem. Uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być przy tym zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm.

Wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość. Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie. Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 49/21, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 567/19 i z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3100/17 oraz powołane tam orzecznictwo, wszystkie dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wyjaśnić również trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzja o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydawana jest na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jej wydanie poprzedza zatem postępowanie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej. W zakresie tego postępowania, na zasadzie § 6 ust. 1 rozporządzenia, orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne wskazane w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zatrudniony w jednostce orzeczniczej. Podstawę do wydania tego orzeczenia stanowią wyniki przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacja medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacja przebiegu zatrudnienia oraz ocena narażenia zawodowego.

Odpowiednie badania, stanowiące podstawę do wydania orzecznicza, przeprowadza jednostka orzecznicza I stopnia, do której pracownik lub były pracownik jest kierowany przez właściwy organ inspekcji sanitarnej (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Jeśli pracownik nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego wydanego po przeprowadzeniu badań, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Na zasadzie § 8 ust. 2 rozporządzenia właściwy powiatowy inspektor sanitarny może z kolei wystąpić do jednostki orzeczniczej o dodatkową konsultację, podjąć czynności wyjaśniające lub żądać od lekarza, który wydał orzeczenie jego dodatkowego uzasadnienia. Wskazany przepis stanowi bowiem, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Z treści powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia lekarskiego, jakkolwiek mieści się w granicach postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej i stanowi jego niezbędny element, to jednak ma odrębny charakter. To w ramach tego postępowania pracownik lub były pracownik poddawany jest badaniom, których wyniki, obok dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, stanowią podstawę do wydania orzeczenia lekarskiego, przez uprawnionego lekarza. Przedmiotem tego orzeczenia jest rozpoznanie choroby zawodowej albo stwierdzenie braku podstaw do jej rozpoznania.

Oznacza to, że kwestia rozpoznania choroby zawodowej nie należy do kompetencji właściwego organu inspekcji sanitarnej, a orzeczenie lekarskie wydane w tym przedmiocie nie musi odpowiadać wymogom decyzji administracyjnej. Opiera się ono na wiadomościach specjalnych lekarza spełniającego określone wymagania kwalifikacyjne i stanowi środek dowodowy, co do rozpoznania określonej choroby. Brak jest podstaw prawnych do oceny przez organy inspekcji sanitarnej dokumentacji medycznej pracownika i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie rozpoznania i przyczyn choroby zawodowej. Analiza dokumentacji pod kątem ewentualnej zawodowej etiologii schorzenia należy do kompetencji lekarzy orzeczników, a nie organów inspekcji sanitarnej, gdyż to lekarzom orzecznikom, jako specjalistom medycyny pracy, znana jest specyfika czynności zawodowych mogących mieć wpływ na rozwój schorzeń ujętych w wykazie chorób zawodowych.

To oni posiadają doświadczenie i wiedzę do oceny wpływu sposobu wykonywanej pracy i warunków istniejących w środowisku pracy na powstanie choroby. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Bazując wyłącznie na swojej wiedzy, nie mogą również zakwestionować nierozpoznania choroby zawodowej przez jednostki orzecznicze, tj. bez uzyskania weryfikujących orzeczeń innych uprawnionych jednostek. Niedopuszczalne jest, aby organ przeciwstawiał własną wiedzę wiadomościom specjalnym posiadanym przez lekarzy i uzewnętrznionym w treści ich orzeczeń.

Zgodnie z zapisami § 6 rozporządzenia orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, wydawane jest na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (ust. 1). Przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego na czynniki biologiczne uwzględnia się rodzaj czynnika, ustalenie kontaktu, okresu utajenia oraz stwierdzenie mechanizmu działania lub drogi szerzenia się czynnika, bez konieczności określenia stężenia tego czynnika (ust. 2 pkt 2).

Natomiast jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich w tym m.in. do pracodawcy - w zakresie obejmującym przebieg oraz organizację pracy zawodowej pracownika lub byłego pracownika, w tym pracę w godzinach nadliczbowych, dane o narażeniu zawodowym, obejmujące także wyniki pomiarów czynników szkodliwych wykonanych na stanowiskach pracy, na których pracownik był zatrudniony, stosowane przez pracownika środki ochrony indywidualnej, a w przypadku narażenia pracownika na czynniki o działaniu uczulającym (alergenów) - także o przekazanie próbki substancji, w ilości niezbędnej do przeprowadzenia badań diagnostycznych (ust. 5 pkt 1), a także pracownika lub byłego pracownika - w zakresie uzupełnienia wywiadu zawodowego przeprowadzonego przez lekarza wykonującego zawód w ramach wykonywania działalności leczniczej lub zatrudnionego w podmiocie leczniczym albo właściwego państwowego inspektora sanitarnego wydającego skierowanie na badanie w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (ust. 5 pkt 5).

Z kolei ocena narażenia zawodowego, stanowiąca podstawę wydania orzeczenia lekarskiego, stosownie do § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, przeprowadzana jest przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Sporządzana jest na odpowiednim formularzu przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a jeżeli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, w przypadku wątpliwości dotyczącej zgromadzonej dokumentacji, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy z uwzględnieniem oceny ryzyka zawodowego.

Mając na uwadze powyższe zgodzić się należy z tym, że organ inspekcji sanitarnej nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich. Nie może wydać decyzji wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu i nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Wyrażona w orzeczeniu lekarskim ocena nie podlega merytorycznej weryfikacji przez organy inspekcji sanitarnej. Może on jednak zakwestionować orzeczenie lekarskie pod względem formalnym.

Podkreślić należy, że jakkolwiek tryb postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, to jednak regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu nie modyfikują zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w tym zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Stanowią one lex specialis wobec przepisów K.p.a. i jedynie uzupełniają ogóle regulacje postępowania administracyjnego, poprzez ich uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych spraw. W pozostałym, nieuregulowanym przez rozporządzenie zakresie, do postępowania tego znajdują zastosowanie zasady postępowania administracyjnego, które nakładają na organy szereg obowiązków związanych z ustalaniem stanu faktycznego sprawy, jak i jego oceną.

Zgodnie zatem z art. 7 K.p.a. organy inspekcji sanitarnej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). W granicach tego obowiązku mieszczą się między innymi kompetencje organu wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia oraz realizowany w tym zakresie obowiązek z art. 75 § 1 K.p.a. obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena zebranego materiału dowodowego powinna być natomiast dokonana według wymagań wynikających z art. 80 K.p.a., tj. na podstawie całokształtu materiału dowodowego i powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, które winno realizować zasadę przekonywania określoną w art. 11 K.p.a. i odpowiadać regulacji z art. 107 § 3 K.p.a.

Orzekając o chorobie zawodowej, organ inspekcji sanitarnej powinien mieć przy tym na uwadze, że orzeczenie jednostki diagnostycznej w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest tylko jednym z dowodów podlegających ocenie i nie zastępuje oceny organu w zakresie stwierdzenia choroby zawodowej. Jest ono opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., która podlega swobodnej ocenie stosownie do art. 80 K.p.a. O ile zatem, w świetle przepisów rozporządzenia bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby to jednak dokonując jej oceny, w granicach wskazanych art. 80 K.p.a., winien zwrócić uwagę na jej właściwe uzasadnienie i spełnienie przesłanek formalnych. Tylko bowiem właściwie sporządzona i uzasadniona opinia lekarska, która nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów, może być powołana jako środek dowodowy i podstawa decyzji wydawanej w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.

Podkreślić trzeba, że związanie orzeczeniem lekarskim nie jest tożsame z bezkrytycznym akceptowaniem zawartych w nim informacji i twierdzeń. Obowiązkiem organu inspekcji sanitarnej jest zbadanie, czy wydane orzeczenie lekarskie wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Ocena ta winna dotyczyć sposobu argumentacji, jasności przekazu, kompletności, wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a także braku sprzeczności orzeczenia z definicją choroby zawodowej, określoną przepisami prawa.

W przypadku stwierdzenia, że orzeczenie nie jest wystarczające do wydania decyzji - jest niejasne, niepełne albo sprzeczne z innymi dowodami, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia inspektor sanitarny może wystąpić do lekarza, który wydał orzeczenie, z żądaniem dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, bądź też wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Może również podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia.

Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Jako opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinno zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny, w tym do oceny narażenia zawodowego.

Z kolei powołane wcześniej przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nakazują organom inspekcji sanitarnej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie jego całokształtu ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Stąd, choć orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, podlega weryfikacji tak jak każdy inny dowód w sprawie. Jeżeli orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ nie może samodzielnie go podważać w kwestii rozpoznania lub braku rozpoznania choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych. Ocena w zakresie zaistnienia ustawowych przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej ostatecznie należy zawsze do organu wydającego decyzję, który dokonując ustaleń w tym zakresie samodzielnie, m.in. przeprowadza ocenę narażenia zawodowego i bada zaistnienie przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że przeprowadzone w niej postępowanie administracyjne dotyczyło rozpoznania i stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej wskazanej pod pozycją 26 wykazu chorób zawodowych – pod postacią grypy typu A/AH1N1, jako choroby zakaźnej lub jej następstw. Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji przeprowadzona została ocena narażenia zawodowego. Skarżąca została też poddana badaniom w jednostce orzeczniczej I i II stopnia, a wydane w sprawie orzeczenia lekarskie wykluczyły zawodową etiologię wskazanego schorzenia.

W świetle poczynionych powyżej rozważań prawnych Sąd uznał jednak, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, zakres ustaleń i oceny dokonanej w sprawie nie odpowiada art. 235¹ K.p. i nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Orzekające w sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Dokonana ocena merytoryczna jest niepełna i niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia, a stanowisko organów co do braku podstaw stwierdzenia choroby zawodowej uznać należy za co najmniej przedwczesne z uwagi na brak ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej w tym, przez jednostki orzecznicze.

Po pierwsze powiatowy inspektor sanitarny w żaden właściwie sposób nie uzasadnił swojego stanowiska i podjętego na jego podstawie rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Ograniczył się wyłącznie do skrótowego wskazania – bez oceny – podstawowego zakresu obowiązków zawodowych skarżącej, jako sprowadzających się do prowadzenia bezpośrednich rozmów, powołania się na wydane w sprawie orzeczenie jednostki orzeczniczej II stopnia oraz stwierdzenia, że w przypadku skarżącej nie wskazano konkretnej sytuacji zaistnienia możliwości zarażenia się grypą typu A/AH1N1 i wobec tego nie zostały spełnione wymogi definicji choroby zawodowej z art. 2351 K.p. Jednocześnie wskazał, że zdarzało się, iż skarżąca przeprowadzała rozmowy z osobami chorymi, a średnia miesięczna liczba przeprowadzonych rozmów to od 30 do 50.

Organ nie wskazał jednak na postawie jakich dowodów dokonał takich ustaleń. Nie odniósł się do wyników przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego i nie uzasadnił dlaczego brak wskazania konkretnej sytuacji zaistnienia możliwości zarażenia się grypą A/AH1N1, w sytuacji ustalenia, że skarżąca przeprowadzała rozmowy z osobami chorymi, wyłącza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Nie dokonał też oceny w zakresie formalnej prawidłowości wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich.

Organ odwoławczy z kolei przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające i zgromadził dodatkowe dowody w postaci: dokumentu "Ocena ryzyka zawodowego. Kurator zawodowy" oraz "Opisu czynności zawodowych wykonywanych przez skarżącą w okresie poprzedzającym zachorowanie", jak również odniósł się do wskazanego przez skarżącą opracowywania naukowego (którego to brak jest w aktach sprawy). Dokonując oceny jako wiążące przyjął ustalenia zawarte w orzeczeniach lekarskich wydanych przez lekarzy jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Na podstawie ustaleń jakie zostały w nich zawarte sformułował stanowisko o braku podstaw do uznania, że w przypadku skarżącej do zachorowania na grypę A/AH1 doszło w wyniku narażenia zawodowego.

Nie dokonał natomiast samodzielnej oceny w tym zakresie w kontekście informacji zawartych w ocenie narażenia zawodowego oraz ocenie ryzyka zawodowego.

W szczególności nie odniósł się do zakresu czynności zawodowych skarżącej realizowanych przed zachorowaniem w tym, stosownie do informacji uzyskanych z Sądu [...] w [...] (miejsce pracy skarżącej) nie podjął czynności wyjaśniających co do tego ile i z kim bezpośrednich spotkań zawodowych odbyła skarżąca w okresie poprzedzającym zachorowanie, w tym w ramach sprawowanych dozorów. Uwzględnił wyłącznie ustalenia dokonane przez jednostki orzecznicze, które nie odnosiły się tych okoliczności i nie dokonały oceny w kontekście czynności zawodowych realizowanych przez skarżącą. Nie wezwał skarżącej - która jako strona postępowania zobowiązań jest do współdziałania z organem w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – lub właściwego organu, do wyjaśnienia w oparciu o prowadzone sprawy, jakie czynności zawodowe wykonywała w ramach sprawowanych dozorów i czy mogły się one wiązać z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia.

Stosownie do art. 2351 K.p. nie dokonał oceny warunków pracy i możliwości wystąpienia w środowisku pracy skarżącej biologicznego czynnika szkodliwego związanego narażeniem na wirusy grypy. Nie odniósł się w konsekwencji do kwestii narażenia zawodowego związanego ze sposobem wykonywania pracy, dotyczącym w tym przypadku bezpośrednich kontaktów z innymi osobami. Zauważyć natomiast trzeba, że z przedłożonej oceny ryzyka zawodowego wynika, że na stanowisku kuratora zawodowego występuje zagrożenie wirusami grypy, skutkujące grypą i zapaleniem płuc. Ryzyko zagrożenia oszacowane zaś zostało jako średnie i dopuszczalne. Wprawdzie uzyskana ocena ryzyka zawodowego dotyczy 2020 r., podczas gdy skarżąca zachorowała w 2019 r. i w sprawie powinna być uwzględniona ocena ryzyka za rok 2019 r. – co oczywiście wymaga uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu – niemniej wobec istnienia wskazanego dokumentu i braku ustaleń organów dokonanych na podstawie właściwej oceny ryzyka zawodowego oraz narażenia zawodowego nie można uznać, że w sprawie przesądzony został brak związku pomiędzy środowiskiem, warunkami pracy skarżącej, a jej zachorowaniem.

Podkreślić ponownie należy, że zgodnie z prezentowanym wcześniej stanowiskiem Sądu, na gruncie art. 2351 K.p. uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, a dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy stwierdzenie wystąpienia w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy. Nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być natomiast tłumaczone na niekorzyść pracownika, który jest zatrudniony w warunkach narażających go na zachorowanie. Zgodzić się należy z tym, że definicja choroby zawodowej nie wymaga wykazania konkretnej sytuacji, podczas której doszło do zakażenia/wywołania choroby zawodowej. W przypadku występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego tylko też wykazanie, że choroba została spowodowana wyłącznie przyczynami niezwiązanymi z pracą, pozwala na obalenie domniemania związku pomiędzy warunkami pracy a stwierdzonym schorzeniem. Takie ustalenia w niniejszej sprawie nie zostały natomiast poczynione.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie spełniają wymogów wynikających z 107 § 3 K.p.a., a przestawione w nich ustalenia nie zostały dokonane z zachowaniem zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia.

Organy orzekające w sprawie powinny też pamiętać o treści art. 86 K.p.a., czyli przesłuchaniu strony na okoliczność niewyjaśnionych istotnych faktów, zwłaszcza gdy brak innych środków dowodowych.

Na tle pisma Prezesa Sądu [...] w [...] z dnia 23 lutego 2022 r. trzeba pamiętać, że tylko skarżąca jako kurator, któremu powierzono konkretne dozory ma (miała) dostęp do akt spraw wykonywanych i wie (mogła sprawdzić) czy w tych sprawach w okresie 2 tygodni przed zachorowaniem przeprowadzała czynności procesowe, rozmowy, wywiady etc. Wymaga to z jej strony współdziałania z organem sanitarnym. Mimo upływu 3 lat ustalenie, które dozory pozostawały w jej referacie w styczniu 2019 r. nie powinno nastręczać większych trudności. Jeżeli strona skarżąca zasłania się brakiem pamięci lub odmówi w tym zakresie współdziałania z organem, to takie zachowanie będzie mogło być oceniane – oczywiście na tle całokształtu dowodów – na niekorzyść strony.

Ponadto, w kontrolowanym postępowaniu, zdaniem Sądu, zabrakło również krytycznej oceny organów decyzyjnych obu instancji wobec sporządzonych orzeczeń lekarskich, w których to: nie wskazano badań na podstawie jakich dokonano oceny i nie odniesiono się do dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego zaznaczając jedynie lakonicznie, że dokonano jej analizy. W zakresie podstawy do braku rozpoznania choroby zawodowej w orzeczeniu jednostki I instancji wskazano ogólnie na małe prawdopodobieństwo wywołania choroby przez czynniki narażenia występujące w środowisku pracy bez odniesienia się do warunków pracy skarżącej i wyjaśnienia przyczyn stwierdzenia małego prawdopodobieństwa, a w orzeczeniu wydanym przez lekarza jednostki II stopnia uwzględniono brak wskazania konkretnej sytuacji, w której zaistniała możliwość zarażenia się grypą bez wyjaśnienia na podstawie czego przyjęto taki wymóg.

Wbrew stanowisku organów, przedłożone orzeczenia nie dają przekonującej odpowiedzi, że stwierdzona u skarżącej jednostka chorobowa ma podłoże pozazawodowe. Ponadto, w orzeczeniu wydanym przez jednostkę orzecznicza II stopnia nie odniesiono się do podnoszonej przez skarżącą kwestii dokonania badania przez dwóch lekarzy, a nie jak wskazano w orzeczeniu I stopnia przez jednego lekarza oraz braku ustaleń na temat czynników występujących w środowisku pracy.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie lekarskie jest wydawane na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 pkt 2 narażenie zawodowe podlega ocenie, przy dokonywaniu której uwzględnia się w odniesieniu do czynników biologicznych - rodzaj czynnika, ustalenie kontaktu, okresu utajenia oraz stwierdzenie mechanizmu działania lub drogi szerzenia się czynnika, bez konieczności określenia stężenia tego czynnika. Z orzeczenia jednostki I stopnia nie wynika aby taka ocena została dokonana. W orzeczeniu II instancji wskazano z kolei, że grypę sezonową najczęściej wywołuje m.in. wirus podtypu H1N1, a ryzyko zachorowania wzrasta m.in. w sezonie zachorowań na grypę, który trwa od października do kwietnia. Jednocześnie nie dokonano oceny narażenia zawodowego.

Przedłożone orzeczenia lekarskie nie dają odpowiedzi na pytanie czy i dlaczego narażenie na bezpośredni kontakt z licznymi osobami w miejscu pracy w sezonie zachorowalności na grypę wyklucza zawodową etiologię schorzenia. Zauważyć natomiast należy, że w okolicznościach sprawy objawy choroby ujawniły się u skarżącej w okresie pozostawania przez nią w narażeniu zawodowym w sezonie zachorowań na grypę. W świetle tego twierdzenie w orzeczeniu lekarskim o braku związku pomiędzy wykonywaną pracą a przebytą grypą jawi się jako noszące cechę arbitralności, wykluczającą w sposób niedopuszczalny decyzyjną rolę organów administracji w postępowaniach w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej.

W konsekwencji więc przy rozpoznaniu niniejszej sprawy doszło do przedwczesnego uznania zasadności wyeliminowania przez lekarzy orzeczników zawodowej etiologii schorzenia rozpoznanego u skarżącej.

Organ odwoławczy w ogóle nie uwzględnił przy tym okoliczności uzupełnienia materiału dowodowego o informacje na temat pracy skarżącej i ocenę ryzyka zawodowego już po wydaniu orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą II stopnia i zupełnie nie dostrzegł konieczności w takiej sytuacji ponownego zbadania przypadku stwierdzonego schorzenia przez jednostkę orzeczniczą w kontekście odniesienia jego zaistnienia do warunków pracy w jakich była ona wykonywana, wynikających z uzupełnionej dokumentacji.

Podkreślić należy, że postępowanie przed lekarzem orzecznikiem nie zostało ograniczone wyłącznie do zbadania stanu zdrowia osoby ubiegającej się o stwierdzenie choroby zawodowej, lecz musi odnosić się również bezpośrednio do ewentualnych niekorzystnych warunków, w jakich była ona wykonywana, przy szczególnym uwzględnieniu narażenia zawodowego w miejscu pracy.

Orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo braku podstaw do jej rozpoznania wydawane jest bowiem jak już wcześniej wskazano nie tylko na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych oraz dokumentacji medycznej pracownika, ale także na podstawie dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Jakiekolwiek poszerzenie dokumentacji przebiegu zatrudnienia, mogące mieć wpływ na ustalenia co do zakresu narażenia zawodowego, uzasadnia z kolei konieczność zwrócenia się przez organ do lekarza orzecznika o uzupełnienie opinii, poprzez udzielenie dodatkowej informacji lub przedłożenie dodatkowego uzasadnienia.

Taka też sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie wobec uzyskania informacji od pracodawcy na temat czynności zawodowych skarżącej w okresie poprzedzającym zachorowanie oraz ujawnienia dokumentu oceny ryzyka zawodowego (choć jak zaznaczono wcześniej powinien on dotyczyć także okresu zachorowania). Wymagane było dokonanie przez organy dodatkowych wyjaśnień w tym, w zakresie zwrócenia się do lekarza orzecznika o rozwinięcie argumentacji o wskazane w uzasadnieniu wyroku kwestie. Rację mają organy, twierdząc, że orzeczenie lekarskie wiąże je merytorycznie, jednak nie można pominąć tego, że jak każda opinia podlega ono też badaniu pod względem formalnym w tym co do jego zupełności.

Podkreślić również trzeba, że w sytuacji, gdy zakres informacji zawartych w dokumentacji przesłanej jednostce orzeczniczej jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, sam lekarz może podjąć dodatkowe działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym może wystąpić do pracodawcy o uzupełnienie danych co do przebiegu zatrudnienia. Może też występować do lekarzy sprawujących profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej, o uzupełnienie oceny narażenia zawodowego czy o wyniki przeprowadzonych badań profilaktycznych, a także występować do innych lekarzy prowadzących leczenie pracownika o udostępnienie dokumentacji w zakresie niezbędnym do rozpoznania choroby zawodowej oraz do pracownika o uzupełnienie wywiadu zawodowego przeprowadzonego przez lekarza (jednostkę) wystawiającego skierowanie na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej.

W sytuacji gdy lekarz orzecznik opisanych wyżej działań nie podjął, ciężar uzupełnienia materiału dowodowego spoczywa na organach decyzyjnych w każdej sytuacji, w której strona zgłasza dodatkowe dowody lub podaje dodatkowe argumenty wskazujące na zawodową etiologię stwierdzonych schorzeń (por. WSA w Białymstoku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 689/21).

W orzeczeniach, które stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji nie ma odniesienia do okoliczności wskazujących na pozazawodową przyczynę choroby, a oceny orzeczeń (opinii biegłych) w aspekcie zamieszczenia argumentacji wskazującej na pozazawodową etiologię choroby w ogóle nie przeprowadzono. Organy decyzyjne pominęły również fakt, że z orzeczenia jednostki drugiego stopnia nie wynika aby poprzedziło je badanie. Tymczasem, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, jednostka orzecznicza II stopnia nie weryfikuje prawidłowości orzeczenia jednostki I stopnia, a jedynie przeprowadza ponowne badanie, wydając kolejną opinię biegłego wskutek złożenia wniosku dowodowego przez stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 78 K.p.a. Każde badanie lekarskie poprzedza wywiad z badanym dotyczący chorób występujących w przeszłości i obecnie. Badania przy tym powinny być dostosowane do rodzaju jednostki chorobowej.

Wydane w niniejszej sprawie orzeczenia nie wskazują jaki zakres badań i jaki ich rodzaj może potwierdzić wystąpienie lub niewystąpienie konkretnej jednostki chorobowej. W szczególności nie określono też jakie badania przeprowadzono.

Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały na podstawie jakich konkretnie okoliczności ustalono brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i nie dokonały prawidłowej oceny, która uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie, a uzasadnienia decyzji zawierają istotne braki w zakresie prawidłowego umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności nie było prawidłowe powołanie się na związanie treścią orzeczeń lekarskich jednostek medycznych uprawnionych do stwierdzania chorób zawodowych. Orzeczenia te nie zostały prawidłowo sporządzone.

Zdaniem Sądu rozpoznające sprawę organy nie wykonały obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej reguł proceduralnych ustalonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Nie można uznać, że podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a wobec zgromadzonych dowodów przeprowadzony został prawidłowy proces ich wartościowania i analizy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, stosownie do wymogów wynikających z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Rozpoznając sprawę organy inspekcji sanitarnej dokonają samodzielnych ustaleń i oceny co do podstaw stwierdzenia choroby zawodowej, poprzedzając ją oceną co do formalnej prawidłowości sporządzenia orzeczeń lekarskich i działaniami mającymi na celu uzupełnienie ewentualnych braków w tym zakresie.