Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 lipca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola orzekł o:

1. 1) ustaleniu odszkodowania za nabytą z mocy prawa na rzecz Gminy Lewin Brzeski (zwanej dalej również skarżącą), na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 16 czerwca 2009 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej m.in. na rozbudowie drogi wzdłuż torów A (ul. [...]) w [...] na odcinku od km. [...] (ul. [...]) do km [...] (droga wojewódzka nr [...][...] - [...] - [...] - ul. [...]) wraz z odwodnieniem na odcinku od km. [...] do km. [...] (ul. [...]) w miejscowości [...], sprostowanej postanowieniem z dnia 9 października 2009 r., nr [...], nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: a (przed zmianą numeracji b) o powierzchni 0,0520 ha, c o powierzchni 0,0757 ha, d o powierzchni 0,0405 ha, e o powierzchni 0,0671 ha, arkusz mapy [...], obręb [...], gmina [...], KW [...], na rzecz Skarbu Państwa w kwocie: 58.640 zł,
2. 2) ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego w związku z nabyciem z mocy prawa na rzecz Gminy Lewin Brzeski, na podstawie ww. ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 16 czerwca 2009 r., wskazanych wyżej nieruchomości na rzecz A S.A. (dalej w skrócie: A) w kwocie: 527.859 zł,
3. 3) zobowiązaniu Burmistrza Lewina Brzeskiego do jednorazowej wypłaty ustalonego w tej decyzji odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1, 4a, 4d, 4f i ust. 5 w związku z art. 11a i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej specustawą, oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie: u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ostateczną decyzją z dnia 16 czerwca 2009 r. Starosta Brzeski stwierdził nabycie na rzecz Gminy Lewin Brzeski nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek wcześniej opisanymi. Prawo własności tych nieruchomości przysługiwało dotychczas Skarbowi Państwa, natomiast prawo użytkowania wieczystego przysługiwało A. Wyznaczony do prowadzenia tej sprawy Prezydent Miasta Opola wszczął w dniu 30 czerwca 2011 r. postępowanie mające na celu ustalenie oraz wypłatę odszkodowania za nieruchomość nabytą pod rozbudowę dróg gminnych, o czym powiadomił strony postępowania.

Następnie organ postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. zawiesił postępowanie w związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Opolskiego z dnia 5 czerwca 2009 r., na podstawie której A nabyło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonych numerami działek: f, c, d, e o łącznej powierzchni 0,2353 ha, arkusz mapy [...], obręb [...]. Decyzją z dnia 5 marca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 5 czerwca 2009 r. i rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją własną z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 2002/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Lewin Brzeski na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 czerwca 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1799/15, oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy specustawy oraz odnotował, że za bezzasadny uznał wniosek skarżącej o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Przypomniał też, że strony zapoznały się z operatem szacunkowym z dnia 2 grudnia 2017 r., który dwukrotnie - w związku z uwagami stron - sprostowano, tj. w dniu 20 marca 2018 r. i 30 maja 2018 r. Wobec braku kolejnych uwag, organ przyjął operat szacunkowy jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Dalej organ powołał się na przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), dalej zwanego rozporządzeniem, w tym § 36 i § 29 ust.

3. Wskazał również, że wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej nr a, c, d, e została określona na podstawie skorygowanego operatu szacunkowego z dnia 20 marca 2018 r. na kwotę 58.640 zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego przysługującego A została określona na kwotę 527.859 zł. Organ ustalił, że wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Lewin Brzeski z dnia 14 lipca 2008 r., zatwierdzonym uchwałą Nr XXIII/173/2008, i oznaczona na rysunku planu symbolem: na działce nr a - KK, tj. teren komunikacji kolejowej, stanowiący teren zamknięty, na działce nr c - KDD, tj. droga dojazdowa, na działce nr d - KK, tj. teren komunikacji kolejowej, stanowiący teren zamknięty oraz KDD, tj. droga dojazdowa, na działce nr e - KDD, tj. droga dojazdowa, z dominującym przeznaczeniem wśród gruntów przyległych do ww. nieruchomości, oznaczonym na rysunku planu symbolem P - tereny produkcji, magazynowania i składowania. Do określenia wartości prawa użytkowania wieczystego wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę odtworzeniową, a do określenia wartości gruntów - podejściem porównawczym - metodę porównania parami. Natomiast jako rynek przyjął rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-usługową, położonych w mieście Lewin Brzeski. Z kolei charakterystykę wybranych nieruchomości porównawczych rzeczoznawca przedstawił w tabeli. Badaniem objęto ceny transakcyjne od lutego 2016 r. do września 2017 r. Następnie organ uznał, że operat w sprawie określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową, polegającą m.in. na rozbudowie drogi wzdłuż torów A wraz z odwodnieniem na wskazanych odcinkach, jest prawidłowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Lewin Brzeski wniosła o jej zmianę w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1. - art. 7a i art. 7b K.p.a. wobec braku rozważenia przez organ w zakresie wynikającym z uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/2016, stosunków własnościowych związanych z przedmiotowymi działkami, a tym samym nieważności decyzji,
2. - art. 96a K.p.a. w związku z art. 121 K.p.a. oraz art. 10 i art. 13 K.p.a., co polegało na arbitralnym niedopuszczeniu stron do mediacji,
3. - art. 8 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nieuzasadnione przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia stanowiska A, z pominięciem przez organ uzgodnień stron oraz stanowiska gminy, która pomimo statusu działki g przed podziałem, korzystała z niej (podobnie osoby trzecie) jako drogi publicznej,
4. - art. 134 u.g.n. w związku z § 36 rozporządzenia, co polegało na nieuwzględnieniu przez organ sposobu użytkowania nieruchomości przed decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r. oraz poczynionych przez gminę nakładów na utrzymanie drogi, a także naruszenie ust. 3 § 36 rozporządzenia wobec pominięcia ponoszonych przez gminę nakładów na utrzymanie nieruchomości,
5. - art. 6 i art. 7 K.p.a. przez brak zbadania prawidłowości nabycia prawa wieczystego użytkowania przedmiotowych nieruchomości przez A i niewyjaśnienie stanu faktycznego co do rodzaju i charakteru nakładów ponoszonych przez skarżącą.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca rozbudowała powyższe zarzuty, akcentując, że odszkodowanie za nakłady poniesione przez gminę na utrzymanie i urządzenie drogi publicznej uzyskać miałby wieczysty użytkownik, który nakładów tych nie poniósł. Powyższe godzi w normę art. 18 specustawy i art. 134 u.g.n. Gmina dowodziła, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia. Wskazała też na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia i podniosła, że poczyniła nakłady, o jakich mowa w tym przepisie. Nakładów tych nie poniosło natomiast A. Z kolei analiza operatu stanowiącego podstawę wydania decyzji pozwala przyjąć, że rzeczoznawca sporządzający operat, wbrew treści art. 154 ust. 3 i art. 155 u.g.n., nie odniósł się do nakładów poczynionych przez gminę po dniu wydania decyzji oraz danych z ewidencji gruntów, które dla oznaczenia działek podlegających wywłaszczeniu zawierały oznaczenia "TK" (tereny kolejowe).

Gmina akcentowała, że wykorzystywała sporny teren od 1945 r. jako drogę wewnętrzną i ponosiła koszty jej utrzymania. Tych okoliczności nie uwzględnia sporządzony w sprawie operat, gdyż jest on sprzeczny ze stanem faktycznym i narusza prawa gminy oraz osób trzecich. W końcu Gmina zarzuciła, że operat nie został poddany przez organ weryfikacji, skoro pominął on ustalenia stron postępowania poczynione wspólnie w 2011 r., a zobowiązujące strony do uściślenia treści operatu rzeczoznawcy A. M., czy też złożone przez Gminę w dniu 30 stycznia 2012 r. zastrzeżenia, w treści których wskazano na utrwalony sposób użytkowania przedmiotowych działek jako drogi publicznej. Błędem rzeczoznawcy było również to, że nie odniósł się do wcześniej sporządzonego w sprawie, przed zawieszeniem postępowania, operatu rzeczoznawcy A. M. oraz protokołu sporządzonego z udziałem A i gminy oraz poczynionych wówczas ustaleń.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 12 lutego 2019 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy specustawy, u.g.n. i rozporządzenia. Następnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nabytej z mocy prawa przez skarżącą nieruchomości jest operat szacunkowy z dnia 30 maja 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – I. M. Przytoczył Wojewoda ustalenia rzeczoznawcy co do przeznaczenia poszczególnych działek w planie miejscowym i wskazał, że biegły przyjął jako rynek - rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, przeważających wśród gruntów przyległych. Badaniem objęto ceny transakcyjne z lat 2016-2017.

Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Szacując wartość rynkową nieruchomości, autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Biegła określiła cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisała im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynniki korygujące. Podkreślił Wojewoda, że operat podlega ocenie przez organ, lecz nie w zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych. Dalej podniósł, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Przy czym rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. i wynikającej z tego przepisu zasady korzyści. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że wybrany przez biegłego sposób wyceny i zastosowana metoda wyceny odpowiadają przepisom dotyczącym wyceny nieruchomości i w związku z tym nie mogą zostać uznane za błędne.

Natomiast analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego.

Z kolei, odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia mediacji, organ uznał go za bezzasadny w świetle decyzji i wyroków potwierdzających prawidłowe przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste A wraz ze wszystkimi składnikami gruntu. Dodał Wojewoda, że jeżeli na danej działce istniał składnik budowlany trwale związany z gruntem (np. w postaci nawierzchni asfaltowej) w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wówczas odszkodowanie winno uwzględniać także i tę część składową gruntu. Ewentualne rozliczenia w tym zakresie pomiędzy właściwymi podmiotami mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Lewin Brzeski zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. - art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 i 3 specustawy w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 130 u.g.n. oraz w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie do określenia wysokości odszkodowania przyznanego wieczystemu użytkownikowi A,
2. - art. 98a ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez zaniechanie zbadania rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości i przyjęcie jako podstawy wydanej decyzji operatu naruszającego przepisy prawa, gdy zważy się, iż operat rzeczoznawcy nie został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, ponieważ rzeczoznawca poświadczył nieprawdę twierdząc, że sporządził protokół badania księgi wieczystej [...] i [...] oraz przeprowadził weryfikację ksiąg wieczystych [...] i [...]. Ponadto rzeczoznawca w opisie faktycznego stanu użytkowania przed dniem 16 czerwca 2009 r. pominął już istniejącą i używaną od wybudowania linii kolejowej drogę.

Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 i art. 118 § 3 K.p.a. poprzez:

1. - niewyjaśnienie stanu przedmiotowej nieruchomości,
2. - brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania,
3. - pominięcie stanowiska Gminy co do stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji,
4. - brak kontroli formalnej i merytorycznej operatu,
5. - niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanek określających odszkodowanie należne użytkownikowi wieczystemu,
6. - prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą przekonywania, pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek decyzji odmownej,
7. - niedopuszczenie przez organ możliwości koncyliacyjnego rozwiązania kwestii spornych przez zawarcie ugody administracyjnej, uwzględniającej stanowiska i interesy każdej ze stron.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przypisanych. Nadto wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

W uzasadnieniu skargi Gmina przypomniała, że od wydania decyzji o warunkach inwestycji drogowej, tj. od 16 czerwca 2009 r., do wydania decyzji o odszkodowaniu, tj. od 30 lipca 2018 r., upłynęło 9 lat. Zdaniem skarżącej, przy określeniu stanu nieruchomości należało przyjąć nieruchomość składającą się z działek o numerach ewidencyjnych b, d oznaczonych w ewidencji jako "TK" oraz działek c i e oznaczonych jako drogi dojazdowe i w oparciu o tak pojmowany sposób użytkowania nieruchomości dokonać jej oszacowania. Rzeczoznawca uznał, że dominującym przeznaczeniem wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej są tereny produkcji, magazynowania i składowania, jednak nie wskazał źródła tak opisanych konkluzji, ani nie odniósł się do stanu prawnego nieruchomości oddanych w wieczyste użytkowanie w 2009 r. Według stanu na dzień 16 czerwca 2009 r. (zgodnie z ewidencją gruntów) przeważająca część działek sąsiednich - przyległych do działek, na których rozbudowano drogę - stanowiła tereny rolne.

Gmina wyjaśniła, że droga, na którą składały się m.in. działki oddane w użytkowanie wieczyste A, istniała od XIX wieku. Argumentowała, że przewidziane w specustawie odszkodowanie ma na celu kompensację utraconego prawa, a nie wyrównanie innych szkód, również tych bezpośrednio związanych z dokonanym wywłaszczeniem (przejęciem) na cel publiczny. Ta okoliczność jest szczególnie istotna, gdy weźmie się pod uwagę uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, oraz wątpliwości dotyczące nabycia przez A działek, przejętych przez gminę Lewin Brzeski na cele inwestycji drogowej.

Dalej w skardze zauważono, że szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca zobowiązany był uwzględnić ich przeznaczenie w planie miejscowym. Nie ma też wątpliwości, że Gmina ze środków publicznych rozbudowała istniejącą i używaną w całym okresie powojennym drogę. Ponadto - co do zasady - z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności na rzecz podmiotów innych niż zarządcy dróg. Powszechnie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest wywłaszczanie nieruchomości na cel publiczny, jeśli taki cel został zrealizowany, co w żadnym stopniu nie zostało uwzględnione, a wynikało z decyzji środowiskowej wydanej przez Wojewodę Opolskiego. Skarżąca podkreśliła, że jeszcze przed rozbudową istniejącej drogi, prowadzonej m.in. na działkach b, d, c i e, Gmina już wcześniej ponosiła wielomilionowe nakłady, co powinno wpłynąć na wysokość odszkodowania.

Nadto wskazała na wynikające z przepisów procesowych obowiązki organu w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Nie zgodziła się, że w tej kwestii przesądzające znaczenie ma operat rzeczoznawcy majątkowego. Dla decyzji istotne znaczenie miało określenie stanu nieruchomości zdefiniowanego w art. 4 pkt 17 u.g.n. Ten nie został jednak w operacie ustalony, zatem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie zawiadomił Gminy o oględzinach działek przejętych na cel publiczny (rozbudowę drogi). Skarżąca powtórzyła, że decyzja, tak jak i operat, całkowicie pomijały sposób użytkowania działek przed wywłaszczeniem na cel publiczny, a w szczególności nakłady Gminy na infrastrukturę sięgające kwoty ok. 3.500.000 zł. Infrastruktura istniała w dacie sporządzania operatu, lecz nie było jej na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Skoro przed rozbudową drogi gminnej ul. [...] ta nie miała infrastruktury technicznej, a infrastruktura ta powstała w związku z inwestycją Gminy, to jest to również istotna wada operatu.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżąca podniosła także, że w operacie dokonano wadliwego doboru nieruchomości podobnych. Następnie Gmina nie zgodziła się z tym, że Wojewoda jest związany treścią operatu i nie ma możliwości wpływu na jego treść, gdyż to organ winien dokonać oceny formalnej i materialnej operatu, a także ustalić, czy zawiera on wszystkie prawem wymagane elementy składowe, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków itp. Końcowo wskazała, że art. 137 u.g.n. dopuszcza inne niż wynikające z decyzji możliwości wypłaty odszkodowania, np. rozliczenia z tytułu przeniesienia części składowych. Dlatego Gmina wskazywała na konieczność i potrzebę przeprowadzenia mediacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 15 maja 2019 r. organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia, a mediacja nie ogranicza się jedynie do skarżącej i organu. Zatem, wniosek skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy Lewin Brzeski. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Sąd postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., wobec ustalenia, że skarżąca nie została prawidłowo wezwana do usunięcia braków formalnych skargi.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. skarżąca przedłożyła pismo z dnia 18 grudnia 2019 r., w którym cofnęła skargę w części dotyczącej pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 lipca 2018 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 12 lutego 2019 r., i w tym zakresie wniosła o umorzenie postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że cofnięcie skargi związane jest z wydaniem przez Starostę Powiatu Brzeskiego w dniu 8 marca 2019 r. zarządzenia nr [...] o zrzeczeniu się w całości odszkodowania za nieruchomość Skarbu Państwa przyznanego ww. decyzją w kwocie 58.640 zł. Jednocześnie Gmina podtrzymała skargę w pozostałej części, tj. dotyczącej pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Opola i wniosła o skierowanie stron z urzędu do postępowania mediacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca domagała się dopuszczenia wymienionych w piśmie dokumentów jako dowodów w sprawie na okoliczność ustalenia rzeczywistego stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości. W ramach uzasadnienia wniosku o mediację Gmina powtórzyła argumentację dotyczącą niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w związku z okolicznością, że nieruchomość przejęta na cel realizacji inwestycji - drogi była drogą zgodnie z ustawą o drogach publicznych i stanowiła własność skarżącej. Gmina zarzuciła również, że operat rzeczoznawcy nie spełnia wymogów określonych w art. 134 u.g.n. oraz § 29 ust. 3 i § 36 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ biegła dokonała wyceny składników zabudowy, tj. drogi i barier wzniesionych przez skarżącą, a nie A, w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia na kwotę 482.120 zł. W ocenie skarżącej, ustalone zaskarżoną decyzją odszkodowanie nie powinno uwzględniać części składowych gruntu, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że droga i bariery wybudowane zostały w trakcie trwania umowy użytkowania, a tym bardziej, że wzniósł je użytkownik wieczysty A. Z tego względu kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i art. 18 specustawy.

W piśmie z dnia 7 stycznia 2020 r. Starosta Brzeski wyjaśnił, że nie jest już stroną przedmiotowego postępowania, ponieważ w imieniu Skarbu Państwa zrzekł się odszkodowania w kwocie 58.640 zł.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2020 r. A, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi oraz wniosku o przeprowadzenie mediacji, jak również domagało się zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie uczestnika postępowania, nie istnieją podstawy do wyjaśnienia i rozważania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, ponieważ rozstrzygnięcia obu instancji są prawidłowe i nie naruszają przepisów prawa. Natomiast sporny operat zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, a jego autorka wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór szacowania nieruchomości i scharakteryzowała przyjęty rynek transakcji.

Z kolei w piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. Wojewoda Opolski podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do braku podstaw przeprowadzenia postępowania mediacyjnego.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i w pismach procesowych, znajdujące potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Dodatkowo wskazał na treść art. 51 ustawy o drogach publicznych oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1997 r. o reformie administracji publicznej. Wyjaśnił też, że Gmina wystąpiła do Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o kontrolę sporządzonego w sprawie operatu. Z kolei pełnomocnik A wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2020 r. i wskazując na decyzję "uwłaszczeniową" Wojewody Opolskiego z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1799/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wobec ograniczenia skargi przez Gminę na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r., przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 12 lutego 2019 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 lipca 2018 r., którą: w pkt 2 ustalono odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego w związku z nabyciem z mocy prawa na rzecz Gminy Lewin Brzeski, na podstawie decyzji ostatecznej Starosty Brzeskiego z dnia 16 czerwca 2009 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: a (przed zmianą numeracji b) o powierzchni 0,0520 ha, c o powierzchni 0,0757 ha, d o powierzchni 0,0405 ha, e o powierzchni 0,0671 ha, arkusz mapy [...], obręb [...], gmina [...], KW [...], na rzecz A w kwocie 527.859 zł, oraz w pkt 3 zobowiązano Gminę do jednorazowej wypłaty ustalonego w decyzji odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej jej pkt 2 i 3, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną ocenianych decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dalszym ciągu zwanej specustawą), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (nadal w skrócie: rozporządzenie).

Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji stał się Prezydent Miasta Opola wykonujący zadania za zakresu administracji rządowej, wyznaczony przez Wojewodę Opolskiego postanowieniem z dnia 13 czerwca 2011 r. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia omawianego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy).

Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.).

Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach.

Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.).

Z powiedzianego dotychczas nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, nie podlega badaniu przez organ prowadzący postępowanie. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu, gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii.

Organ może też domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1962/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważenia również wymaga, że obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego wynika z przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Reasumując powyższe wywody, przyjąć należy, że choć ustalenie przez organ wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która jest podstawowym dowodem w sprawie, to jak każdy materiał dowodowy podlega ona ocenie oraz rozpatrzeniu na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. Organ nie może więc ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1584/17). Stąd też organy orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były dokonać oceny wartość dowodowej sporządzonego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, zgodzić należy się ze skarżącą, że organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny operatu szacunkowego z dnia 2 grudnia 2017 r., sprostowanego 20 marca 2018 r i 30 maja 2018 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – I. M. Dlatego Sąd uznał decyzje organów obu instancji za przedwczesne i podjęte z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Wobec tego przypomnienia wymaga, że organy obu instancji w uzasadnieniach ocenianych decyzji opisały, z jakich elementów składa się przedmiotowy operat, jaką metodę i podejście zastosował rzeczoznawca i odnotowały, że charakterystykę wybranych nieruchomości porównawczych autor opinii przedstawił w tabeli, przyjmując jako rynek - rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-usługową oraz ceny transakcyjne od lutego 2016 r. do września 2017 r. Dodatkowo organ odwoławczy ogólnie wskazał na przyjęcie przez rzeczoznawcę odpowiednich danych i na właściwy dobór nieruchomości podobnych oraz właściwe ustalenie współczynnika korygującego, lecz stanowiska w tym zakresie w ogóle nie wyjaśnił. Następnie organy uznały, że operat został wykonany prawidłowo.

W przekonaniu Sądu, powyższe świadczy jedynie o dokonaniu oceny spornego operatu w sposób formalny. Tymczasem operat powinien być zbadany również pod względem merytorycznym, oczywiście - jak już wyjaśniono wcześniej - bez wkraczania w tę sferę, która dotyczy wiadomości specjalnych. Treść kontrolowanych decyzji dowodzi, że organy obu instancji, bez żadnej analizy konkretnych danych z operatu, bezkrytycznie przyjęły ustalenia i wnioski z niego wynikające. Powyższe uprawnia zarzut skarżącej, że organy uchyliły się od zbadania dowodu z opinii biegłego i oceny, czy rzeczywiście doszło do prawidłowego, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach prawa, określenia wyceny spornej nieruchomości. Organy w uzasadnieniu decyzji nie dały również wyrazu co do przeprowadzonego procesu dedukcji, który doprowadził je do zaprezentowanych wniosków.

Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił szereg luźnych uwag dotyczących różnych kwestii prawnych (o czym jeszcze poniżej), których jednak nie powiązał w żaden sposób z materią rozstrzyganej sprawy. Takie działanie niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia.

Dostrzec również należy, że po myśli § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma więc przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n.

Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje zatem na to, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle ust. 4 § 36 rozporządzenia, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Gdy wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe, należy zastosować dyspozycję zawartą w treści wskazanego § 36 ust. 4 rozporządzenia, czyli wycenić nieruchomość na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, powyższą analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie organy uznały, że sporządzony operat odpowiada przepisom prawa, lecz nie oceniły, czy rzeczoznawca zastosował prawidłowe podejście i metodę, czy przyjął prawidłowy rynek nieruchomości i określił wystarczające cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny. Uwadze organów umknęło również to, że ocena prawidłowości operatu mieści w sobie obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy biegły - dysponując przywołanymi w operacie danymi - uprawniony był do zastosowania odstępstw od reguły zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Również organ odwoławczy, choć zwrócił szczególną uwagę na obowiązek rzeczoznawcy zbadania zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie zajął w ogóle stanowiska, czy obowiązek ten został wykonany. Organy nie wyjaśniły nadto, dlaczego - ich zdaniem - przyjęta przez biegłego metodologia wyceny jest prawidłowa. W tym zakresie nie poddano żadnej analizie cech dotyczących nieruchomości będących przedmiotami transakcji, a które rzeczoznawca przyjął do porównań. Nie jest wystarczające ogólne odnotowanie w decyzji, że charakterystykę wybranych nieruchomości porównawczych rzeczoznawca przedstawił w tabeli, zwłaszcza gdy skarżąca zarzuciła, iż rzeczoznawca dokonał błędnego wyboru nieruchomości podobnych.

W związku z ostatnio wskazanym zarzutem Gminy wyjaśnić trzeba, że wedle zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji "nieruchomości podobnej" jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym zaznaczenia wymaga, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy.

W świetle powiedzianego wyżej, przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1221/10).

W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że organy nie przeprowadziły żadnej oceny w zakresie kryteriów, jakimi kierował się biegły uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, na których podstawie doszło do określenia wartości jednostkowej powierzchni za 1 m², są nieruchomościami podobnymi. Tymczasem na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu. Przy wycenie nieruchomości w podejściu porównawczym niezbędny jest bowiem prawidłowy dobór nieruchomości podobnych. Określenie wartości nieruchomości następuje przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Generalna możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego determinowana będzie zatem faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi, a więc rzeczoznawca winien je przytoczyć i wyjaśnić, jakie ich cechy pozwalają na uznanie za nieruchomości podobne. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07). W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że organy administracji obu instancji nie dokonały sprawdzenia danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i nie zweryfikowały zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę.

Tymczasem, jak już wspomniano, operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Natomiast to organ dokonuje oceny przydatności tego dowodu, jego poprawności, a w konsekwencji wiarygodności. Niewątpliwie ocena przeprowadzona w powyższym zakresie nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyżej powiedzianego zauważenia wymaga, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie wyjaśnił, iż analiza rynku lokalnego wykazała brak możliwości określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wartość ta została więc określona poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Orzekające organy nie poddały jednak żadnej własnej analizie i ocenie argumentacji rzeczoznawcy, w tym zasadności przyjęcia do wyceny rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-usługową, choć ta kwestia jest sporna pomiędzy stronami (Gmina uważa, że należało uwzględnić tereny rolne jako działki sąsiednie). W tym zakresie zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji ograniczył się tylko do zreferowania treści operatu, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu analizie i wyciągnięciu na tej podstawie wniosków końcowych.

W ocenie Sądu, już tylko z wyżej ukazanych powodów kontrolowane decyzje organów obu instancji należało uchylić jako wadliwe.

Dodatkowo, nie sposób również nie zauważyć, że organy nie zweryfikowały prawidłowości merytorycznej operatu co do przeprowadzonych przez rzeczoznawcę działań rachunkowych, na podstawie których przyjęto łączną wartość odtworzeniową nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego w kwocie 527.859 zł. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania, ani też nie przedstawił stanowiska w kwestii ich istotności czy nawet zasadności w tym konkretnym postępowaniu, związanym z ustaleniem odszkodowania za nabytą przez Gminę z mocy prawa nieruchomość. Uwaga ta dotyczy m.in. szeroko eksponowanych kwestii własnościowych, zarzutu pominięcia przy ustaleniu wysokości odszkodowania poniesionych przez Gminę nakładów na utrzymanie nieruchomości, braku odniesienia się przez biegłego do wcześniej sporządzonego operatu szacunkowego przez A. M. oraz protokołu sporządzonego z udziałem A i Gminy oraz poczynionych wówczas ustaleń.

Natomiast uzasadnienia, w których nie podano ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne oraz nie odniesiono się do zarzutów zgłaszanych przez stronę, a więc uzasadnienia, które nie tłumaczą przesłanek rozstrzygnięcia, świadczą z całą pewnością o naruszeniu opisanych wcześniej zasad ogólnych procedury administracyjnej (art. 8 i art. 11 K.p.a.) oraz o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W ocenie Sądu, tak wadliwie sporządzone uzasadnienia czynią zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Pamiętać trzeba, że decyzja jest źródłem praw i obowiązków jej adresata, dlatego motywy organu powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób czytelny i wyczerpujący, czyli tak, by strona nie tylko poznała, ale również w miarę możliwości zaakceptowała zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Sądu, tym zasadom organy nie sprostały.

W konsekwencji powyżej powiedzianego uprawnione jest stwierdzenie, że sporządzony operat nie został wyczerpująco i należycie oceniony ani przez Prezydenta Miasta Opola, ani przez Wojewodę Opolskiego. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości zajętego przez organy stanowiska, że operat ten mógł stanowić podstawę procedowania w sprawie, a w konsekwencji ustalenia na rzecz A odszkodowania w wysokości określonej w decyzji.

W przekonaniu Sądu, wobec wykazanych uchybień, za słuszne należy uznać zarzuty skarżącej, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem omówionych wyżej przepisów K.p.a. Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania Sąd nie badał już zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na rzecz A oraz zobowiązania Gminy do jego wypłaty na rzecz A (pkt 2 i część pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji), o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Z kolei orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku dotyczące umorzenia postępowania sądowego w pozostałym zakresie wydano na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Stosownie do art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek czyniących niedopuszczalnym cofnięcie skargi Gminy w części dotyczącej pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 lipca 2018 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 12 lutego 2019 r. Oświadczenie strony skarżącej związane jest bowiem z wydaniem przez Starostę Brzeskiego w dniu 8 marca 2019 r. zarządzenia nr [...] o zrzeczeniu się w całości odszkodowania za nieruchomość Skarbu Państwa, przyznanego w kwocie 58.640 zł. Sąd nie zwrócił natomiast skarżącej uiszczonego wpisu w części, w jakiej skargę cofnięto.

Stosownie bowiem do art. 232 § 1 P.p.s.a., w sytuacji skutecznego cofnięcia skargi możliwy jest zwrot na rzecz strony całego uiszczonego wpisu, wszakże pod warunkiem, że cofnięcie skargi nastąpiło do dnia rozpoczęcia rozprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ jak wynika z akt sprawy, Gmina cofnęła skargę na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wobec częściowego cofnięcia skargi Sąd przyjął przy wyliczeniu wysokości kosztów podlegających zwrotowi na rzecz strony skarżącej w postaci wpisu od skargi oraz wynagrodzenia pełnomocnika, wartość przedmiotu zaskarżenia w kwocie odpowiadającej wysokości odszkodowania ustalonego na rzecz A, tj. w kwocie 527.859 zł. Tak więc koszty wyliczono w następującej wysokości: wpis od skargi w kwocie 5.279 zł ustalony stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 10.800 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wyjaśnienia również wymaga, że zasądzone koszty podlegające zwrotowi nie obejmują zwrotu równowartości uiszczonych przez Gminę opłat skarbowych od pełnomocnictw, ponieważ skarżąca Gmina nie miała obowiązku ich ponoszenia (art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - Dz. U. z 2019 r. poz. 1000, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny operatu szacunkowego, także w kontekście zarzutów skarżącej, a następnie przedstawienie procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w uzasadnieniu decyzji.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony, co do zasady, do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń odnośnie do stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy, a do tego w istocie zmierzał wniosek skarżącej. Poza tym dostrzec trzeba, że dokumenty w postaci przedłożonych przez Gminę uchwał znajdują się już w materiale dokumentacyjnym sprawy przekazanym przez Wojewodę do Sądu, a "rzeczywisty stan prawny" przedmiotowych nieruchomości - we wskazanym przez skarżącą zakresie - wynika z obowiązującej decyzji administracyjnej, która nie została skutecznie zakwestionowana.

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek skarżącej o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego. Przepis art. 115 P.p.s.a. nie nakłada bowiem na Sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. O jego uwzględnieniu decyduje przewodniczący lub sędzia sprawozdawca, jeśli uzna potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. Potrzeba taka zachodzi wtedy, gdy postępowanie mediacyjne może doprowadzić do wyjaśnienia lub rozważenia okoliczności faktycznych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa. Chodzi więc o takie przypadki, w których postępowanie mediacyjne doprowadzi do przyjęcia ustaleń satysfakcjonujących obie strony i skutkujących w konsekwencji bezprzedmiotowością sprawy zawisłej przed sądem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4341/18).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda oraz A zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak sądowoadministracyjnym konsekwentnie prezentowali stanowisko o braku podstaw do przeprowadzenia mediacji. W tej sytuacji skierowanie sprawy do mediacji byłoby bezcelowe, ponieważ zakończyłaby się ona najpewniej niepowodzeniem z uwagi na brak możliwości wypracowania wspólnego stanowiska.