Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr (znak sprawy) [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w tekście: WWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w tekście: K.p.a.), uchylił zaskarżone przez B. i W. K. (dalej w tekście również: "inwestorzy" lub "właściciele nieruchomości" albo "skarżący"), postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej w tekście: PINB w K.) [z] dnia [...] 2014 r. znak [...], nakładające na inwestorów obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu zakładu przetopu tłuszczy [...] o mocy produkcyjnej ok[...] ton tłuszczu na miesiąc, w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [g]runtów [...]) - w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin ich wykonania - do dnia 31 marca 2015 r., zaś w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie ("pozostałą część postanowienia") utrzymał w mocy.
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 i 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2014 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 123 K.p.a, PINB w K. nałożył na właścicieli nieruchomości - B. i W. K. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 grudnia 2014 r. ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych w obiekcie zakładu przetopu tłuszczów [...] o mocy produkcyjnej ok 100 ton tłuszczu na miesiąc - w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Organ zastrzegł, że ekspertyza techniczna powinna zawierać następujące informacje "oczekiwane przez organ, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej":
"1) Ekspertyzę stanu technicznego konstrukcji ścian i stropodachu w związku z mocowaniem na tych elementach instalacji i urządzeń technicznych (a tym samym zwiększeniem obciążeń tych elementów),
- 2) Ekspertyzę stanu technicznego i prawidłowości wykonania instalacji i urządzeń technicznych pary technologicznej, w tym kominów [...], stanowiącej z budynkiem całość techniczno-użytkową,
- 3) Ekspertyzę stanu technicznego i prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej zasilającej instalację i urządzenia techniczne pary technologicznej, stanowiącej z budynkiem całość techniczno-użytkową,
- 4) Ekspertyzę stanu technicznego (w tym szczelności) zbiornika technologicznego na ścieki przemysłowe znajdującego się pod posadzką (powstałego z byłego kanału samochodowego) wraz z instalacją odprowadzającą ścieki do urządzeń kanalizacyjnych, stanowiącej z budynkiem całość techniczno-użytkową". Ponadto w dalszej części osnowy postanowienia organ określił rodzaje podmiotów, jakie powinny opracować poszczególne części ekspertyzy.
Postanowienie to zostało wydane w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowie robót budowlanych będących przebudową obiektu., w wyniku których nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego "polegająca na zmianie warunków: bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych i warunków ochrony środowiska Zakładu [...]" na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...]).
Przedmiotowe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowalnego zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych dniu 4 września 2009 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. na nieruchomości w [...] przy ul. [...] należącej do B. i W. K. (działka nr [...]) ustalono, że część istniejącego budynku produkcyjnego - mała hala produkcyjna jest obecnie użytkowana jako pomieszczenie techniczne wyposażone w urządzenia do wytwarzania pary technologicznej - takie jak: 2 wytwornice pary, zbiornik ciśnieniowy oraz instalację pary technologicznej. Następnie w dniu 14 października 2009 r. organ wszczął postępowanie w sprawie "zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych, warunków ochrony środowiska, a tym samym zmiany sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zakładu [...] bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, w [...] przy ul. [...], (działka nr [...] [...])", wobec nieprzedłożenia przez właścicieli nieruchomości dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu ([...] hali produkcyjnej) oraz kanału samochodowego.
W toku tego postępowania organ na podstawie archiwalnych dokumentów zebranych w trakcie prowadzonego postępowania w latach 2000-2003 r. (tj. w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania na topialnię tłuszczów przemysłowych bez wymaganej decyzji na zmianę sposobu użytkowania przez B. i W. K.), ustalił, że ta część obiektu stanowiła [...] halę produkcyjną zakładu [...] o wyposażaniu: "[...] kotły warzelne oraz [...]"); zbiornik podziemny (o wymiarach: długość 8,77 m, szerokość ok. 1,45 m i głębokość ok. 2 m) po wcześniejszym [...], znajdujący się w hali głównej zakładu jest użytkowany jako zbiornik do gromadzenia ścieków; zbiornik jest przykryty deskami.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB w K. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał właścicieli nieruchomości do dostarczenia ekspertyzy technicznej, jednak postanowienie to zostało uchylone przez WWINB postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania PINB w K. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. nałożył na B. i W. K. obowiązek dostarczenia dokumentów szczegółowo określonych w osnowie tego postanowienia. Następnie skierował do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K. oraz Urzędu Dozoru Technicznego - Oddziału w O. [...] szereg zapytań dotyczących okoliczności istotnych dla oceny stanu faktycznego, tj. wyposażenia i funkcjonowania zakładu [...] - zakładu "»[...]«[...]" (dalej w tekście: spółka "A"), stwierdzając m.in., że "wzrost wielkości produkcji następował stopniowo w II kwartale 2005 r. Aktualnie miesięczna produkcja (w I połowie 2010 roku) kształtuje się na poziomie 100 ton".
Po uzyskaniu kolejnych informacji z Urzędu Dozoru Technicznego i kontroli nieruchomości w dniu 8 września 2010 r. PINB w K. wezwał B. i W. K. do przedstawienia dokumentu, z którego wynikałoby, że spółka "A" jest zarządcą nieruchomości zakładu [...] wraz z budynkiem magazynowym na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a także poinformował strony postępowania o fakcie połączenia postępowania zmiany sposobu użytkowania zakładu [...] - bez wymaganego zgłoszenia z postępowaniem w sprawie wykonania urządzenia do gromadzenia ścieków, z uwagi na to, że obydwa postępowania dotyczą tego samego obiektu budowlanego i są ze sobą związane.
Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. PINB w K. zobowiązał właścicieli nieruchomości do "wstrzymania użytkowania budynku »Zakładu [...]«" obejmującego główną halę przetopu tłuszczów oraz [...] halę produkcyjną oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 20 stycznia 2011 r. szczegółowo określonych w sentencji tegoż postanowienia dokumentów.
Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli nieruchomości w dniu 3 grudnia 2010 r. w celu "sprawdzenia wykonania postanowienia z dnia [...].2010 r." PINB w K. decyzją z dnia [...] 2011 r. nakazał B. i W. K. "przywrócenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania budynku zakładu [...] zakreślonego kolorem czerwonym na szkicu nr 1, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji położonego w [...] przy ul. [...], działka nr [...], zgodnie ze stanem dopuszczonym do legalnego użytkowania jako zakład [...] o mocy produkcyjnej 8-30 Mg (ton) tłuszczu na miesiąc: przy zatrudnieniu: 1 osoby na stałe oraz 2 osoby czasowo do rozkładu surowca; wyposażeniu zakładu w [...] kotły warzelne (opalane węglem) i [...], bez zbiornika do gromadzenia ścieków wewnątrz hali produkcyjnej (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].2003 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie), a użytkowanym nielegalnie jako zakład przetopu tłuszczy [...] o mocy produkcyjnej ok. 100 ton tłuszczu na miesiąc, przy zatrudnieniu [...] osób przy produkcji, wyposażeniu w urządzenia produkcyjne ciśnieniowe: [...] kotłów parowych do topienia surowca (tłuszczu [...]), wytwornicę pary (kocioł parowy) zasilany olejem opałowym i zbiornik ciśnieniowy pary wraz z instalacją rurową pary technologicznej oraz podziemny zbiornik do gromadzenia ścieków usytuowany wewnątrz hali produkcyjnej".
Decyzja PINB w K. z dnia [...] 2011 r. została utrzymana w mocy przez WWINB decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 469/11 oddalił skargę B. i W. K. na tę decyzję, jednak następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2683/11 uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 25 sierpnia 2011 r., a także decyzję WWINB z dnia [...] maja 2011 r. W konsekwencji WWINB, ponownie rozpatrując odwołanie B. i W. K. od decyzji PINB w K. z dnia [...] 2011 r., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...], którą uchylił w całości decyzję PINB w K. z dnia [...] 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, PINB w K. zawiadomił strony postępowania, że połączył dwa prowadzone do tej pory odrębne postępowania i odtąd ("po ich scaleniu") będzie prowadził jedno postępowanie w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, będących przebudową obiektu, w wyniku których nastąpiła zmiana sposobu użytkowania polegająca na zmianie warunków: bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych, warunków ochrony środowiska Zakładu [...], na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...] [...])" – pod jednym znakiem sprawy "[...]". W tym samym dniu organ I instancji nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie szczegółowo opisanym w tymże postanowieniu, które jednak zostało uchylone postanowieniem WWINB z dnia [...] marca 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie PINB w K. zwrócił się do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w K., Państwowej Inspekcji Pracy - Oddział w O.[...], Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu - Delegatury w K., z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przebudowanego samowolnie przedmiotowego zakładu [...] i wydania opinii potwierdzającej, że samowolnie przebudowany zakład spełnia wymogi określone przepisami prawa.
Po uzyskaniu odpowiedzi wezwanych organów na powyższe pytania PINB przywołanym wcześniej postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. zobowiązał B. i W. K. do przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu zakładu [...] "o mocy produkcyjnej ok 100 ton tłuszczu na miesiąc, w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. gruntów [...])".
W zażaleniu na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2014 r. zobowiązani właściciele nieruchomości, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, zarzucili naruszanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie (błąd subsumcji) i art. 11 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu na czym polega nieprawidłowe (w mniemaniu organu) wykonanie robót budowlanych i związane z tym zagrożenie ludzi i mienia. Pełnomocnik podniósł, że wykonanie robót bez pozwolenia, bez projektu, bez nadzoru osób uprawnionych, to nie to samo, co nieprawidłowe ich wykonanie; organ musi zaś wykazać konkretne uchybienia – naruszenie przepisów i konkretne niebezpieczeństwa stwarzane przez te roboty budowlane, a PINB w K. nie wskazał żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.
WWINB w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2014 r., odwołując się do brzmienia przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i stanowiska orzecznictwa, stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył na B. i W. K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej we wskazanym w osnowie zaskarżonego postanowienia zakresie.
Zdaniem WWINB, wbrew twierdzeniom skarżących, w przedmiotowej sprawie bez wątpienia wystąpiły uzasadnione wątpliwości, które w pełni wyjaśniają potrzebę przedłożenia przez zobowiązanych żądanej ekspertyzy technicznej. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy dokonali przebudowy i zmiany sposobu użytkowania zakładu [...], zlokalizowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]; w przedmiotowym przypadku zostały wykonane nowe rurociągi pary technologicznej oraz związana z nimi armatura, które są mocowane do ścian budynku oraz są podwieszone do stropodachu, zaś w ścianach wykonano przekucia dla przejścia rur oraz dodatkowo wykonane na ścianach elementy instalacji zwiększają obciążenia tych ścian.
Ponadto podniósł, że nad pomieszczeniem technicznym wykonano przekucie o znacznych rozmiarach dla przejścia komina [...], co niewątpliwie osłabiło jego nośność, a poza tym rurociągi technologiczne w obiekcie są wykonane z rur z widoczną izolacją termiczną.
W ocenie organu II instancji z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w przedmiotowej sprawie zaistniało prawdopodobieństwo naruszenia między innymi następujących przepisów i norm:
- - § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm. - dalej w tekście: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków] - "Rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego",
- - § 203 przedmiotowego rozporządzenia "- budynki i urządzenia z nim: związane powinny być projektowane i wykonywane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać w trakcie budowy i użytkowania nie prowadziły do zniszczenia całości lub części budynku, przemieszczeń i odkształceń o niedopuszczalnej wielkości, uszkodzenia części budynku, połączeń lub zainstalowanego wyposażenia w wyniku znacznych przemieszczeń elementów konstrukcji, zniszczenia na skutek wypadku, w stopniu nieproporcjonalnym do jego przyczyny",
- - "wymogi PN/B-34031 Rurociągi wody gorącej i pary. Wymagania i badania techniczne przy odbiorze".
- - "wymogi PN-B-02421:2000 »Ogrzewnictwo i ciepłownictwo. Izolacja cieplna przewodów, armatury i urządzeń. Wymagania i badania odbiorcze«",
Mając na uwadze przywołane przepisy i normy, WWINB stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących organ I instancji ewidentnie nie ma możliwości oceny jakości zastosowanych materiałów stanowiących rurociągi pary i armaturę oraz ich izolację (roboty te uległy zakryciu). Ponadto podniósł, że niezbędne w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy roboty obejmujące wykonanie instalacji pary technologicznej, wykonane są zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, co wymaga fachowej wiedzy w odpowiedniej specjalności budowlanej (specjalności instalacyjnej), jak również stwierdził, że bezwzględnie wymagane jest przeprowadzenie odpowiednich badań i sprawdzeń.
Ustosunkowując się do zarzutów inwestorów, WWINB podkreślił, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie postępowania dowodowego stanowi regulację szczegółową w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; sporządzone na podstawie tegoż przepisu ekspertyzy i oceny techniczne wykonywane są zaś przez osoby posiadające stosowne "wiadomości specjalne", o których mowa w art. 84 § 1 K.p.a., przez co korzystają z walorów, przynależnych opiniom biegłych; osoby sporządzające opinie i ekspertyzy muszą posiadać odpowiednie uprawnienia oraz być wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i to one odpowiadają za rzetelność sporządzonych przez siebie opinii czy ekspertyz. Zarazem organ podkreślił, że opinia sporządzana na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nie ma dla organu charakteru wiążącego i organ winien ją przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie ocenić.
Ponadto WWINB przywołał brzmienie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, znajdującego zastosowanie w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem.
Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia kasacyjno-reformatoryjnego, WWINB stwierdził również, że z uwagi na zbliżający się upływ terminu wyznaczonego do przedłożenia ekspertyzy technicznej wskazanej w postanowieniu PINB w K. z dnia [...] września 2014 r. uzasadnione było wyznaczenie nowego terminu wykonania obowiązku.
W skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] grudnia 2014 r. inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia (w całości), a także poprzedzającego je postanowienia PINB w K. z dnia [...] 2014 r. i zasądzenie od WWINB kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili następujące naruszenia prawa: art, 7 i 80 K.p.a., art. 8 i art. 9 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wadliwe jego zastosowanie, a ponadto podobnie jak w zażaleniu - art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie (błąd subsumcji) oraz art. 11 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu na czym polega nieprawidłowe (w mniemaniu organu) wykonanie robót budowlanych i związane z tym zagrożenie ludzi i mienia, gdyż PINB w K. nie wskazał żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.
W uzasadnieniu, jako rozwinięcie sformułowanych zarzutów, przedstawiona została następująca argumentacja:
- 1) organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły aktualnego stanu rzeczy, gdyż według protokołów weterynaryjnych z dnia 4 grudnia 2013 r. i 30 lipca 2014 r. dzienna moc przerobowa faktyczna surowca w zakładzie wynosi 2 tony i przy tej produkcji zatrudnione są dwie osoby (protokoły dołączone do zażalenia z dnia 1 października 2014 r.;
- 2) nakaz ma "w dalszym ciągu zbyt rozległy zakres";
- 3) organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego w postępowaniu naprawczym nie można uwzględnić dowodów - protokołów kontroli okresowych sporządzonych przez osoby uprawnione wszystkich branż;
- 4) organy nadzoru budowlanego zachowują się tak, jakby były "super mega inspekcją";
- 5) organy "uzurpowały sobie prawo do angażowania »wszystkich możliwych inspekcji i straży w celu wykazania (na siłę) jakichś nieprawidłowości mających usprawiedliwić niezgodne z prawem działanie organów nadzoru budowlanego«", a "przedmiotowy obiekt był wielokrotnie kontrolowane przez inspekcje, służby i straże takie jak: PIP, PIS, PSP, UDT, PIW i żaden z tych organów nie miał większych zastrzeżeń, a jeśli jakieś były, to nieprawidłowości te zostały natychmiast usunięte i w trybie rekontroli brak było kolejnych uwag";
- - przedmiotowa sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych już w 2008 r., a zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, jeśli zatem w protokołach wszystkich dotychczas przeprowadzonych kontroli brak jest zapisów dotyczących zagrożeń, to w ocenie stron należy zadać pytanie "co tak naprawdę stanowiło podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej?";
- - skoro do tej pory nie stwierdzono jakichkolwiek objawów zagrożeń, nawet najdrobniejszych, to wydanie ewentualnego nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) jest całkowicie zbędne;
- - należy wziąć także pod uwagę i to, że podstawowym celem ekspertyzy powinno być określenie głównych przyczyn uszkodzeń konstrukcji czy instalacji, a następnie przyjęcie koncepcji ich naprawy; zdaniem stron, skoro stan techniczny budynku i instalacji nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń, to czemu miałaby służyć ekspertyza, a w żadnym razie nie można przyjąć, że wykonanie robót, nawet bez pozwolenia, bez projektu, bez nadzoru osób uprawnionych zawsze oznacza powstanie zagrożenia dla ludzi lub mienia; roboty wykonano w sposób zgodny ze standardami, zasadami i normami obowiązującymi w budownictwie oraz w sposób zapewniający odpowiednie warunki użytkowe, a przeprowadzone dotychczas kontrole nie wykazały jakichkolwiek zagrożeń, zaś zmodernizowany (przebudowany) od ponad 7 lat zakład funkcjonuje dobrze i w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek działań naprawczych, wobec czego jedynie słusznym rozwiązaniem jest wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - odstąpienie od nakładania obowiązków wymienionych w tych przepisach prawa lub też umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie administracyjne nie może być prowadzone w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób zapewniający "odpowiednie warunki użytkowe", względnie wyjątkowo dopuszczalna jest możliwość wydania nakazu wykonania projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych instalacyjnych;
- 6) zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, tj. nakazu przedstawienia ekspertyzy technicznej w takim zakresie, jak w orzeczeniu, jest – wobec przedstawionych wyżej okoliczności jest niedopuszczalne – zbyt dolegliwe; skoro brak jest dowodów wskazujących, aby doszło do powstania stanu zagrożenia, to wydanie nakazu przeprowadzenia w istocie tak wielu ekspertyz i w tak szerokim zakresie stanowi niewątpliwie przekroczenie uznania administracyjnego; "zasada pragmatyczności i sprawiedliwości została złamana w sposób ewidentny";
- 7) organ wprawdzie ma prawo nakazania przedstawienia ekspertyzy technicznej, jednak musi to być działanie celowe, a organ powiatowy sam sobie w postanowieniu zaprzecza, stwierdzając, że "Ekspertyza, obok elementów oceny, zawierać powinna propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości";
- - nie zostały ujawnione żadne "problemy, zagrożenia, wady czy nieprawidłowości wymienionych elementów budynku, instalacji i urządzeń w tym budynku lub trudności w jego użytkowaniu", a przeprowadzenie ekspertyzy – i to o tak obszernym zakresie (dotyczącym wielu elementów budynku, z uwzględnieniem nawet stanu podłoża gruntowego) – miałoby sens wtedy, gdyby należało ustalić przyczyny wadliwości (ewentualnych zagrożeń) elementów, instalacji i urządzeń budynku;
- - z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że nie można nakładać na stronę obowiązku badania okoliczności faktycznych, co do których nie istnieją żadne wątpliwości, a w związku z tym, że brak jest jakichkolwiek oznak zagrożeń czy nieprawidłowości, to tym samym wszelkie roboty zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy (spełniają wymagania podstawowe), co potwierdzają dotychczas przedstawione kontrole oraz czas, jaki upłynął od ich wykonania;
- 8) organy naruszyły w sposób rażący narusza zasadę ciężaru dowodu określoną w art. 6 Kodeksu cywilnego, co wiąże się z obowiązkiem ponoszenia przez zobowiązanego do przedłożenia ekspertyzy niemałych kosztów jej sporządzenia;
- 9) konsekwencje niezastosowania przez PINB w K. w 2008 r. przepisu art. 50 Prawa budowlanego, tj. niezastosowania wstrzymania wykonywania robót budowlanych po kontroli w dniu 29 października 2008 r., organ przerzuca aktualnie, niezgodnie z prawem, na inwestora;
- 10) brak przesłanek prawnych i faktycznych do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, gdyż organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości – za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w tym przepisie muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć – a taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie;
- 11) zdaniem organów wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa ludzi i mienia związane są wyłącznie z tym, że roboty zostały wykonane samowolnie i bez nadzoru uprawnionego kierownika robót, a w ocenie skarżących wyjaśnienie organów co do istnienia przesłanek z art. 81c Prawa budowlanego uznać należy za niedostateczne wykazanie zasadności nałożenia obowiązku; powołane przez organ okoliczności nie przesądzają jeszcze o konieczności dostarczenia tak wielu ekspertyz, gdyż to, że roboty i urządzenia zostały wykonane samowolnie i bez nadzoru nie musi oznaczać, że ich stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa; ocena konieczności sporządzenia ekspertyzy winna odnosić się do poszczególnych elementów budynku, znajdującej się w nim instalacji i urządzeń, których stan techniczny jest taki, że budzi wątpliwości, pamiętać bowiem należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdzie wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, a "jej brak organy nadzoru muszą udokumentować w rozstrzygnięciu", tym bardziej że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej i co do zasady zatem ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji;
- 12) w przedmiotowej sprawie winno mieć kluczowe znaczenie to, że odpowiedź na ewentualne wątpliwości organu co do stanu technicznego zawierają, a przynajmniej powinny zawierać, dokumenty sporządzone przez uprawnione osoby w związku z kontrolami okresowymi, o których mowa jest w art. 62 Prawa budowlanego, które to dokumenty powinny stanowić podstawę do podejmowania ewentualnych rozstrzygnięć;
- 13) uzasadnione wątpliwości muszą znajdować potwierdzenie w konkretnym, wskazanym przez organ, przepisie prawa materialnego, co obejmuje zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy i przepisy odrębne, a w uzasadnieniu zaskarżonych obu orzeczeń brak wskazania jakie konkretne przepisy ustanawiają wobec przedmiotowego obiektu budowlanego wymagania, których obiekt ten nie spełnia, zaś wskazane przez WWINB w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dwa przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie; pierwszy z uwagi na to, że jest zbyt ogólny, a drugi z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ani z rozbudową, nadbudową czy przebudową, ani też ze zmianą przeznaczenia budynku, albowiem budynek był i jest nadal przeznaczony do wytopu tłuszczów [...]; przy tym - wskazanie konkretnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku nie może być zastąpione odwołaniem się do ekspertyzy technicznej, gdyż to organ, a nie sporządzający ekspertyzę, jest podmiotem właściwym dla władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązków strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i odwołując się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu swojej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Zgodnie z art. 81 c P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:
- a) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;
- b) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym.
Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 353/11, LEX nr 1219138).
Już samo porównanie zakresu okoliczności, do których wyjaśnienia – zdaniem organów – konieczne jest wykonanie ekspertyzy, wskazuje, że nie da się zastąpić tego dowodu, analizą protokołów kontroli okresowych. Do okoliczności tych ustosunkowały się już organy, a zraszacza organ I instancji wskazując w uzasadnieniu postanowienia z [...] 2014r. iż Straż Pożarna nie zajęła stanowiska w sprawie ochrony przeciwpożarowej obiektu. Również co do wykonanych samowolnie instalacji właściciel nie przedłożył protokołów badań i sprawdzeń. PINB wskazał ponadto, iż z informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Powiatowego Inspektora Pracy wynika, iż w przedmiotowym zakładzie nastąpiła zmiana warunków ochrony środowiska i zmiana warunków pracy.
Rację miały orzekające w sprawie organy, iż w toku postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy na skutek samowoli budowlanej doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków pracy, warunków higieniczno sanitarnych, warunków ochrony środowiska, obowiązkiem organów jest przeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 P.b.
Zgodnie z § 206 ust.
2. Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U z 2002r. poz. 690 ze zm), rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Mimo, że przepis ten dotyczy fazy projektowania i budowy (przebudowy) może stanowić wskazówkę interpretacyjną w zakresie przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej. Interpretacja ta powinna wykluczać możliwość zaistnienia sytuacji, gdy inwestor prowadzący rozbudowę w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami będzie zobligowany do wykonania przedmiotowej ekspertyzy, a osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej uniknie konieczności jej sporządzenia, w przypadku gdy tylko poprzez taką właśnie ekspertyzę będzie możliwe wyjaśnienie najistotniejszych dla sprawy kwestii. Nie potrzeba przy tym wiadomości specjalnych by wywieść, że ekspertyza dotycząca np. bezpieczeństwa konstrukcji budynku jest dowodem wysokospecjalistycznym, którego nie da się zastąpić np. dowodem z oględzin miejsca inwestycji. Analogiczna konstatacja dotyczy zakresu innych czynności związanych z niezbędnymi badaniami, które związane są z ingerencją w substancję obiektu budowlanego, a których przeprowadzenie – jak to wykazały organy – wykracza poza możliwości organów.
Organ I instancji w sposób szczegółowy ustosunkował się do zakresu wykonanych przez inwestora prac. Jako przykład wskazać tu należy kwestię wykonania znacznych rozmiarów przekucia w stropodachu (dla przejścia komina [...]). Nie da się zakwestionować, iż logicznym jest wniosek organu, iż tego rodzaju przebudowa niewątpliwie osłabiła nośność stropodachu, a więc niewątpliwie w sposób istotny wpłynęła na bezpieczeństwo całej konstrukcji budynku.
W kontekście ww. wniosków bez znaczenia jest argument, iż prace te zostały wykonane w 2008r. Wszystkie dokumenty, których przedłożenia zażądał organ I instancji, mają w istocie umożliwić precyzyjną i jednoznaczną ocenę w zakresie szeroko rozumianego bezpieczeństwa budynku. Inwestor, który działając w warunkach samowoli budowlanej, unikając na etapie procesu budowlanego konieczności przedłożenia stosownych ekspertyz, musi liczyć się z koniecznością ich przedłożenia na etapie postępowania legalizacyjnego. Musi się liczyć z taką koniecznością zwłaszcza w sytuacji gdy samowola budowlana wykonywana jest bez projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionego projektanta. W takiej sytuacji inwestor nie może próbować uniknąć przedłożenia stosownych ekspertyz wykazując, że konieczność ich sporządzenia jest nadmiernym obciążeniem.
Rozstrzygając jakie dokumenty zobowiązany będzie przedłożyć inwestor w trakcie postępowania legalizacyjnego, organ musi mieć na względzie treść art. 5 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Przepis ten podkreśla obowiązki inwestora w zakresie zapewnienia na etapie projektowania i budowy – spełniania przez planowany a następnie budowany (przebudowywany) obiekt wymogów w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Jakkolwiek przepis ten dotyczy etapu projektowania i budowy (przebudowy) to wyznacza on dla organu minimalne standardy jakie w zakresie opisanego w nim "bezpieczeństwa" musi spełniać inwestycja. Spełnienie tych standardów musi być również kontrolowane na etapie postępowania legalizacyjnego.
Podkreślić należy, iż organ I instancji szczegółowo wykazał z jakiego powodu nie jest możliwe wykonanie stosownych pomiarów wytrzymałości konstrukcji przez pracowników organu. Mimo, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji, możliwe jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy (np. w postaci zobowiązania strony do przedłożenia ekspertyzy) w sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca albo organ nie ma możliwości technicznych przeprowadzenia stosownych badań. W przedmiotowej sprawie organy okoliczności te szczegółowo wykazały w uzasadnieniach wydanych postanowień dowodowych, przedstawiając przy tym również zakres czynności, których z przyczyn technicznych pracownicy organu wykonać nie mogą, a których wykonanie jest niezbędne dla wyjaśnienia kwestii dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowego obiektu oraz aspektów związanych z technicznymi zagadnieniami dokonanej przebudowy i użytych przy przebudowie technologii.
Jak już wskazano powyżej oczekiwanie przez stronę postępowania, iż to organ we własnym zakresie dokona uzupełnienia dokumentacji inwestycji w zakresie spełniania przez nią standardów bezpieczeństwa, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, nadto – na co Sąd zwrócił już uwagę – gdyby oczekiwanie takie było zasadne, doszłoby do faworyzowania podmiotów realizujących inwestycje w warunkach samowoli budowlanej.
Podobnież organ I instancji szczegółowo i precyzyjnie wskazał i uzasadnił wątpliwości w zakresie spełnienia standardów w zakresie montażu urządzeń technicznych pary technologicznej, a także w zakresie instalacji elektrycznej. Organ i w tym zakresie wskazał na okoliczności wykluczające możliwość przeprowadzenia stosownej oceny inwestycji w tym zakresie przez pracowników organu. Zdaniem Sądu i w tym zakresie w sposób przekonujący uzasadniono konieczność wykonania wskazanych w postanowieniu z [...] 2014r. ekspertyz.
Reasumując organ I instancji zastosował się do obowiązku wykazania istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przebudowanego obiektu. Wykazał, iż istnieją uzasadnione wątpliwości. Ponadto organ precyzyjnie wskazał, jakie ekspertyzy i w jakim zakresie strona ma przedłożyć.
Tym samym niezasadny jest zawarty w skardze zarzut, iż organy nie wyjaśniły dlaczego w postępowaniu naprawczym konieczne jest wykonanie właśnie ekspertyz a nie poprzestawanie na innych dowodach. Bezpodstawne jest również twierdzenie pełnomocnika skarżących jakoby orzekające w sprawie organy zachowywały się jak cyt. "super mega inspekcja", której celem jest wykazanie nieprawidłowości w zakresie wykonanej inwestycji. Jak wynika z akt żaden ze wskazanych w uzasadnieniu skargi podmiotów wykonujących kontrole w przedmiotowym obiekcie nie dokonał tych czynności, które zostały opisane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji jako konieczne do zbadania np. kwestii bezpieczeństwa obiektu.
Nie jest też tak, jak wskazali skarżący, iż organy, które przeprowadzały kontrole w przedmiotowym obiekcie nie miały "większych zastrzeżeń". W szczególności w zakresie kontroli przeciwpożarowej Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. w korespondencji z 14 maja 2014r. wskazał, iż w toku kontroli stwierdzono w przedmiotowym obiekcie nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Jednocześnie wskazał, iż organ nadzoru budowlanego winien dokonać niezbędnych uzgodnień w zakresie oceny dokumentacji projektowej, w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego przebudową z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Z kolei z informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, Delegatura w K. z 28 lipca 2014r. wynika, iż skarżący nie uzyskali pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń wodnokanalizacyjnych ścieków zawierających substancje szczególnie niebezpieczne w postaci np. fosforu i azotu azotanowego.
Rację mają skarżący, iż nie zawsze wykonanie robót bez pozwolenia na budowę, bez projektu budowlanego i bez nadzoru osób uprawnionych oznacza powstanie zagrożenia dla ludzi lub mienia. W sytuacjach inwestycji, których stan techniczny i bezpieczeństwo użytkowania nie budzi wątpliwości, mogą zdarzyć się sytuacje, że do ich legalizacji nie będzie konieczne wykonywania szczegółowych ekspertyz. Jednak może to zdarzyć się tylko w sytuacjach oczywistych. Organ prowadzący postępowanie legalizacyjne może je zakończyć pozytywnym dla inwestora rozstrzygnięciem jedynie w sytuacji gdy ustali ponad wszelką wątpliwość wszystkie kwestie związane z zagadnieniami technicznymi wykonanych robót budowlanych, bezpieczeństwem konstrukcji i bezpieczeństwem użytkowania. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała, a zdaniem sądu organy wyjaśniły z jakich powodów wynika konieczność przeprowadzenia ekspertyz wskazanych w postanowieniu z [...] 2014r.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż "podstawowym celem ekspertyzy powinno być ustalenie przyczyn uszkodzeń konstrukcji czy instalacji". W świetle obowiązujących przepisów wniosek taki nie znajduje uzasadnienia. Z cytowanego już § 206 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. wynika, iż ekspertyzy takie wykonuje się również prewencyjnie, przed rozpoczęciem budowy (przebudowy) lub w jej trakcie. "Ekspertyza" nie jest więc zarezerwowana dla konkretnych, ściśle określonych sytuacji zaistniałych w toku procesu budowlanego i niewątpliwie jest możliwe nałożenie na stronę przedłożenia takiego dokumentu w toku postępowania legalizacyjnego.
Nie ma również racji skarżący, iż "stan techniczny budynku nie budzi wątpliwości". Orzekające w toku postępowania organy - a zwłaszcza PINB w postanowieniu z [...] 2015r. – wykazały, iż w związku z zaistniałą samowolą budowlaną pojawiły się uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego będącego przedmiotem postępowania obiektu. To, iż przez 7 lat jego funkcjonowania po dokonanej samowolnie przebudowie, nie zaistniała żadna niebezpieczna sytuacja związana z funkcjonowaniem obiektu, nie jest żadną gwarancją prawidłowego stanu technicznego i bezpieczeństwa jego użytkowania.
Nie mają racji skarżący podnosząc, iż organ I instancji zawarł w uzasadnieniu postanowienia z [...] 2014r. sprzeczność, albowiem wskazał, iż ekspertyza obok elementów oceny, zawierać powinna propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń". Oczywistym jest, iż w powyższym zakresie postanowienie organu I instancji zawierało stwierdzenia wariantowe. Powyższy cytat miałby znaczenie tylko i wyłącznie w sytuacji ujawnienia nieprawidłowości, która to sytuacja wcale nie musi się ziścić. Powyższe zastrzeżenie ma na celu zapewnienie sprawności postępowania, tak by ekspertyza w zależności od poczynionych w toku jej przygotowywania ustaleń, zawierała wszystkie elementy, które pozwolą na zakończenie postępowania legalizacyjnego, bez konieczności obciążania strony postępowania koniecznością przedkładania ekspertyz uzupełniających.
Nieprawdziwe jest również stwierdzenie skarżących jakoby organy już w 2008r miały wiedzę co do wykonanych samowolnie przez właścicieli obiektu robót budowlanych, nadto organy miały możliwość wstrzymania procesu budowlanego. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy wskazuje, że dopiero 4 września 2009r. organ powziął pierwszą informację o faktycznym rozmiarze inwestycji związanej z przebudową obiektu. Nadto w tej dacie w przedmiotowym obiekcie nie prowadzono już żadnych robót budowlanych. W oparciu o te właśnie między innymi ustalenia wydane zostało następnie postanowienie z [...] 2000r. zobowiązujące do wstrzymania użytkowania części obiektu. Nie jest więc tak jak wskazali w skardze skarżący, iż organy nie zareagowały na stwierdzone nieprawidłowości i dopiero po zakończeniu robót budowlanych wydały postanowienie dowodowe narażające właścicieli obiektu na znaczne koszty.
Niezrozumiałym jest również stwierdzenie skarżących, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rozbudową, ani z przebudową, ani z nadbudową, ani też ze zmianą przeznaczenia budynku. Otóż przedmiotowe postanowienie dowodowe zostało wydane właśnie w związku z postępowaniem dotyczącym samowoli budowlanej w postaci robót budowlanych - przebudowy obiektu, a także zmiany sposobu jego użytkowania.
Reasumując żaden z przedstawionych w skardze zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia brak było – zgodnie z art. 200 powołanej ustawy – postaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.