Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta P. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 103 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) odmówił M. Ł. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, jak również sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz kompletności projektu budowlanego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Po analizie dokumentów złożonych przez skarżącą stwierdzono tymczasem szereg uchybień, uniemożliwiających rozpatrzenie wniosku zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 35 ust. 3 powołanej ustawy, w razie stwierdzenia takich naruszeń właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. organ wyznaczył termin usunięcia tych uchybień do dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta P. stwierdził, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu inwestycji, działka skarżącej została oznaczona symbolem 8UH/UG, który dotyczy terenów usług handlowo-gastronomicznych. Podstawowym przeznaczeniem ustalonym dla tego terenu są usługi handlowe, gastronomiczne oraz inne nieuciążliwe. Na działce nr [...] dopuszcza się nadto lokalizację towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej wbudowanej lub wolnostojącej przy zachowaniu określonych w planie wymogów.
Zgodnie z § 7 ust. 5 obowiązującego planu miejscowego przeznaczenie podstawowe to takie, które powinno przeważać na danym obszarze, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne to przeznaczenie inne niż podstawowe, o charakterze uzupełniającym i wzbogacającym. Badając przedłożony projekt zagospodarowania działki organ stwierdził, iż funkcja mieszkalna na terenie przedmiotowej nieruchomości jest funkcją dominującą, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. W toku postępowania M. Ł. złożyła m.in. pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. dla inwestycji polegającej na ustawieniu tymczasowego pawilonu handlowego na działce nr [...] przy ul. K. w P. Na mocy powyższego pozwolenia na budowę zobowiązano zarazem skarżącą do rozbiórki wspomnianego obiektu po upływie 15 lat od daty wydania decyzji.
Ponadto, decyzją nr [...] z dnia [...] października 20906 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zatwierdził podział nieruchomości, położonej przy ul. P. w P., składającej się m.in. z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,9180 ha, arkusz [...], stanowiącej własność M. Ł., zapisanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. w ten sposób, iż wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,7380 ha została przeznaczona pod usługi handlowo-gastronomiczne. Tym samym należy dojść do wniosku, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto skarżąca nie usunęła też uchybienia w zakresie sporządzenia projektu zagospodarowania działki – projekt sporządzono na mapie nieobejmującej swym zakresem aktualizacji połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną od ul. P. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. M. Ł. odwołała się od opisanej wyżej decyzji, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6-10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż jest niezadowolona z rozstrzygnięcia, gdyż w sprawie nie istnieje niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennym, a nadto chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów w zakresie sporządzania projektu zagospodarowania działki. Kwestionowana decyzja nie zawiera poza tym pełnej informacji o jej podstawie prawnej. Skarżąca zauważyła przy tym, iż skoro zabudowa mieszkaniowa jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie, to nie można twierdzić, że jest ona sprzeczna z zaplanowaną funkcją. Wreszcie, inwestor załączył także do wniosku decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], o lokalizacji zjazdu, który ukazuje precyzyjnie cały dojazd z przedmiotowej działki do ul. P., a zatem również to zastrzeżenie organu I instancji jest bezpodstawne.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy. Wojewoda Wielkopolski wskazał następnie, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca została wezwana do usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości występujących we wniosku o pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. i w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz ustaleniami planu miejscowego. Inwestor usunął wprawdzie część nieprawidłowości w dniu [...] stycznia 2012 r., przedkładając stosowane dokumenty, lecz w dalszym ciągu nie doprowadził do zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. Zgodnie bowiem z tymi ustaleniami działka nr [...], należąca do M. Ł., oznaczona jest symbolem 8 UH/UG, co oznacza teren usług handlowo-gastronomicznych i innych nieuciążliwych. Zgodnie z kolei z § 7 pkt 5 planu miejscowego przez przeznaczenie podstawowe rozumie się przeznaczenie, które powinno przeważać na obszarze, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi.
W kontekście rozważanej sprawy organ stwierdził zatem, iż zamierzenie budowlane co do budynku mieszkalnego ma być zrealizowane na działce, której przeznaczeniem podstawowym są usługi handlowe, gastronomiczne i inne nieuciążliwe. Tymczasem funkcja mieszkalna będzie na działce nr [...] funkcją dominującą wedle projektu zagospodarowania działki. Inwestycja nie mieści się więc w opisie symbolu 8 UH/UG. Przez przeznaczenie dopuszczalne rozumie się przeznaczenie uzupełniające albo wzbogacające przeznaczenie podstawowe. Na obszarze, objętym symbolem 8 UH/UG, dopuszcza się z kolei lokalizację zabudowy mieszkaniowej tylko jako towarzyszącej, uzupełniającej wobec usług handlowo-gastronomicznych. Organ zauważył przy tym, iż M. Ł. przedłożyła kopię opisanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę tymczasowego pawilonu handlowego na działce nr [...]. Z uwagi jednak na to, że budynek ten ma być rozebrany po upływie 15 lat od wydania wskazanej decyzji nie można uznać, że spełniono wymogi w zakresie dominującego przeznaczenia podstawowego.
Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu skarżącej co do niewłaściwego podania podstawy prawnej w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., uznając, że wystarczające informacje zostały prawidłowo umieszczone w powyższym akcie.
Pismem z dnia [...] marca 2012 r. M. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Wielkoplskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie (1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zastosowanie, (2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie, (3) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie i popełnienie błędu subsumcji. Skarżąca nadto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w odwołaniu z dnia [...] lutego 2012 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Wedle art. 35 ust. 1 powołanej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku tego planu –decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji, dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, (4) wykonanie, a w przypadkach opisanych w ustawie także sprawdzenia projektu, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem z art. 12 ust. 7 tejże ustawy.
Jak wskazuje z kolei art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepisy te mają charakter stanowczy, co z kolei oznacza, iż w razie ziszczenia się opisanego w nich stanu faktycznego organ nie ma swobody by postąpić w inny sposób niż wskazany wyraźnie przez ustawodawcę.
Odnosząc te uwagi do specyfiki ni9niejszej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżone decyzje są prawidłowe i odpowiadają prawu. Jak wynika z zebranego w aktach materiału dowodowego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta P. na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane nałożył na M. Ł. obowiązek usunięcia przedstawionych w tym dokumencie uchybień (k. 19 akt adm. organu I instancji). Był to obowiązek uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez: wskazanie daty i miejscowości, przedłożenie kopii decyzji na lokalizację zjazdu z ul. P. i kopii zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu usługowego, znajdującego się na działce nr [...] lub kopii pozwolenia na jego budowę.
Ponadto organ uznał, iż sporządzony projekt zagospodarowania działki zsostał opracowany na mapie nieobejmującej swym zakresem aktualizacji połączenia działki nr [...] z drogą publiczną od strony ul. P. Organ I instancji wskazał również, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr LV/308/98 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 19 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 31 poz. 273) i z przepisami rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Obowiązki te zostały szczegółowo opisane przez Starostę P., a termin do ich wykonania upływał w dniu [...] stycznia 2012 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca złożyła decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi gminnej w miejscowości P. przy ul. P. do działki nr [...], jak również decyzję nr [...] Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę tymczasowego pawilonu handlowego na działce nr [...] w P., przy ul. K., podlegającego rozbiórce po upływie 15 lat od dnia wydania tej decyzji (k. 23-25 akt adm. organu I instancji). Ponadto w aktach sprawy znajduje się także decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...], zatwierdzająca m.in. wyodrębnienie przez podział działki nr [...] z dawnej działki nr [...] (k. 34-36 akt adm. organu I instancji). Nie ulega zatem wątpliwości, iż nie zostały spełnione wszystkie wymagania, prawidłowo nałożone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r.
Jak wynika bowiem z wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. dla obszaru w rejonie ul. K. i P. z dnia [...] czerwca 1998 r. działka nr [...] oznaczona została symbolem "UH/UG", odnoszącym się do terenów usług handlowo-gastronomicznych, którego podstawowym przeznaczeniem są usługi handlowe, gastronomiczne, a także inne nieuciążliwe (k. 2 i 6 akt adm. organu I instancji). Na rozważanym obszarze dopuszczono również lokalizację towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej, określając jej szczegółowe parametry. Konkluzja ta znajduje swoje potwierdzenie w § 3 ust. 1 pkt 5 omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 4-5 akt adm. organu I instancji).
Nadto, § 3 ust. 2 i 3 powyższego planu wskazuje również, iż na terenach, objętych symbolem "UH/UG", można w uzasadnionych przypadkach wprowadzać obok przeznaczenia podstawowego także przeznaczenie dopuszczalne, realizowane w części z przeznaczeniem podstawowym. Pojęcia te definiuje z kolei § 7 pkt 5 i 6 powołanego planu miejscowego. Zgodnie z tymi przepisami przeznaczenie podstawowe to takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym obszarze, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, podczas gdy przeznaczenie dopuszczalne to inne przeznaczenie, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe. W konsekwencji przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia uzupełniającego nie można ze sobą utożsamiać – jak zdaje się to czynić skarżąca.
Tymczasem wedle wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. przedmiotowe zamierzenie budowlane polega wyłącznie na wybudowaniu budynku mieszkalnego (k. 8 akt adm. organu I instancji). Informację tę potwierdza także część opisowa projektu zagospodarowania działki, z której wynika ponadto, iż na obszarze objętym inwestycją nie jest planowany jakikolwiek obiekt budowlany, pełniący funkcje handlowe albo usługowe (k. 39 projektu budowlanego). Nie można zatem uznać, że planowane przedsięwzięcie mieści się w opisie symbolu "UH/UG", jakim oznaczono działkę nr [...]. W razie realizacji tej inwestycji funkcją dominującą na powyższej działce byłaby bowiem funkcja mieszkaniowa, a nie handlowo-usługowa. Ze względu na przewagę zabudowy mieszkaniowej nie można – wbrew twierdzeniom skarżącej – przypisać omawianego przedsięwzięcia do przeznaczenia dopuszczalnego. Budynek mieszkalny ani nie uzupełnia i nie wzbogaca zabudowy handlowo-gastronomicznej, ani nawet jej nie towarzyszy.
W świetle przytoczonych wyżej definicji, zawartych w planie miejscowym, nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż wybudowanie samego budynku mieszkalnego wymagałoby zmiany przeznaczenia podstawowego działki nr [...], do czego jednak – mimo wezwania w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. – skarżąca nie doprowadziła. Brak ten wystarczał z kolei by w myśl art. 35 ustawy – Prawo budowlane wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Na marginesie należy zauważyć, iż na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest obecnie obiekt budowlany, pełniący funkcję, która mogłaby wyczerpywać opis dla symbolu "UH/UG" z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć niemniej także na uwadze, iż wspomniany pawilon handlowy stanowi w świetle powołanej wcześniej decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. tylko tymczasowy obiekt budowlany, którego termin rozbiórki przypada na 2015 r. Tym samym brak cechy trwałości i krótki okres czasu pozostały do likwidacji tego obiektu wskazują, iż jego istnienie nie wystarcza by uznać inwestycję skarżącej za zgodną z wymogami, stawianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, nawet w przeciwnym wypadku, nie usunięto by z całą pewnością zastrzeżeń co do dominującego charakteru zabudowy mieszkaniowej w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia skarżącej.
Wobec tego Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Zaskarżone decyzje odpowiadają bowiem prawu. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).