Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z 22 czerwca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB") z 5 maja 2023 r., nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekł o: 1. wstrzymaniu stronie prowadzenia budowy polegającej na wykonaniu murowanej rozbudowy istniejącej drewnianej stodoły położonej na działce nr [...] w T., gm. C., 2. poinformowaniu strony o możliwości złożenia na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizacje wykonanych robót, 3. poinformowaniu strony o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 24 sierpnia 2022 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości położonej na działce nr [...] w T., gm. C.. Podczas tych czynności ustalono, że inwestor M. Ł. rozpoczął samowolną rozbudowę istniejącej drewnianej stodoły o dodatkowe murowane pomieszczenia gospodarcze o wymiarach 15,76m x 8,64m. Na wykonane roboty inwestor nie posiada skutecznego zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.
W dniu 25 kwietnia 2023 r. PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że nastąpiła częściowa rozbiórka samowolnej rozbudowy w zakresie ściany szczytowej. Wielkość rozbudowy nadal wynosi 15,76m x 8,64m i pozostaje bez zmian w stosunku do poprzedniej kontroli.
Postanowieniem z 5 maja 2023 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB orzekł o: 1. wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia budowy polegającej na wykonaniu murowanej rozbudowy istniejącej drewnianej stodoły bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę od Starosty [...], 2. odstąpieniu od obowiązku niezbędnego zabezpieczenia budowy.
Wydając wskazane na wstępie postanowienie WINB stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutami podniesionymi w zażaleniu. Przywołując definicję remontu ujętą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego organ wskazał, że remontem jest nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. W sprawie doszło natomiast do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, co nie mieści się w ustawowej definicji remontu. Wykonane w obrębie przedmiotowej stodoły roboty budowlane polegały na jej rozbudowie (o nowe pomieszczenie o wym. 15,76 m x 8,64 m, tj. 136 m2), a to oznacza, że przed przystąpieniem do ich realizacji inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę udzielone przez właściwy organ architektoniczno-budowlany.
Rozbudowa stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę zdaniem organu II instancji wypełnia hipotezę art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego obowiązany był do przeprowadzenia postępowania zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego umożliwia rozpoczęcie procedury legalizacji samowoli budowlanej. Niezłożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki samowolnych robót budowlanych wykonanych z naruszeniem przepisów.
W ocenie WINB w sprawie przyjęto prawidłową podstawę prawną do wydania postanowienia i wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, a także skierowano to postanowienie do inwestora zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego. Jednak pominięcie przez PINB w rozstrzygnięciu obowiązku poinformowania o etapach postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego), co uczyniono w pouczeniu zaskarżonego postanowienia, WINB uznał za przyczynę do uchylenia tego postanowienia w całości i orzeczenia jak w sentencji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).
W skardze do tut. Sądu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie art. 78 Konstytucji RP oraz art. 127 § 1 K.p.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do odwołania (dwuinstancyjności),
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności nieustaleniu rzeczywistego przedmiotu prac budowlanych oraz przeznaczenia budynku,
- b) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w dowolnym przyjęciu, że w sprawie doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego oraz, że prace nie spełniały kryterium remontu,
- c) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń,
- 3) sprzeczność istotnych ustaleń z zebrany w sprawie materiałem dowodowym przez bezpodstawne przyjęcie, że doszło do zmiany parametrów użytkowania obiektu budowlanego.
Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia.
WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Jednocześnie organ poinformował, że postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r.,, nr [...], wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił postanowienie WINB wydana na skutek rozpoznania zażalenia, przywołany przepis znajdował zastosowanie. Jak stanowi art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw.
Zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 czerwca 2023 r., nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 5 maja 2023 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W realiach rozpatrywanego przypadku organy stwierdziły, że skarżący jako inwestor przystąpił do robót budowlanych, które miałyby polegać na rozbudowie istniejącej stodoły o nowe pomieszczenie o wymiarach 136 m2. Stwierdzić trzeba, że w aktach administracyjnych brak jest jednak materiału dowodowego, który w dostatecznym stopniu potwierdzałby taką kwalifikację prawną robót budowlanych realizowanych przez skarżącego, w konsekwencji czego wydane rozstrzygnięcie uznać trzeba co najmniej za przedwczesne. W sprawie doszło w tym względzie do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Przede wszystkim zauważyć należy, że pomimo przeprowadzonych przez organ I instancji dwóch kontroli w istocie nie wiadomo jakiego zakresu roboty budowlane został przez skarżącego wykonane.
W czasie drugiej z tych kontroli przeprowadzonej 25 kwietnia 2023 r. pełnomocnik inwestora wskazała, że przeprowadzane roboty stanowią odbudowę spalonej części stodoły do wymiarów pierwotnych zaznaczonych na mapie geodezyjnej.
To twierdzenie nie zostało poddane przez organy nadzoru budowlanego jakiejkolwiek weryfikacji. Do protokołu kontroli załączono kopię mapy geodezyjnej z 2014 r. (nota bene załączone miały być także zdjęcia z aktu notarialnego, których w aktach administracyjnych brak – przyp. Sądu), jednak organy nie ustaliły nawet, do którego obiektu budowlanego zlokalizowanego według tej mapy na działce nr [...] twierdzenia skarżącego się odnoszą, czy obiekt ten stanowił jedną całość budowlaną (stodołę), czy składał się z dwóch samodzielnych części, z jakich materiałów był wykonany, czy posiadał fundamenty, wreszcie w jakiej części uległ on zniszczeniu z uwagi na podawany przez skarżącego pożar, w tym jakie jego ewentualne elementy zostały zachowane.
W konsekwencji nie sposób nie tylko odnieść się do twierdzeń skarżącego, który utrzymuje, że wykonywane przez niego roboty stanowią remont, lecz w ogóle nie można wykazać w oparciu o dotychczas przeprowadzone czynności wyjaśniające, jakie roboty skarżący w istocie realizuje, a zwłaszcza czy roboty te obejmują całość wykazanych w toku pierwszej kontroli ścian z bloczków wraz z ławami fundamentowymi.
Znamiennym jest także i to, że także organ I instancji zmienił kwalifikację robót budowlanych wskazując w protokole pierwszej kontroli przeprowadzonej 24 sierpnia 2022 r., że w sprawie ma miejsce budowa budynku gospodarczego przy istniejącej stodole, aby w protokole z 25 kwietnia 2023 r. uznać już, że roboty te polegają na rozbudowie – patrz zapis o treści: nastąpiła częściowa rozbiórka samowolnej rozbudowy", nie odnosząc się przy tym w jakikolwiek sposób do zgłoszonych w tym samym protokole uwag pełnomocnika inwestora, jakoby przedmiotowe roboty budowlane Stanowic miały odbudowę.
Zatem najpierw organ uznał, że mamy do czynienia z wykonaniem samodzielnego obiektu budowlanego, aby następnie – bez żadnego wyjaśnienia – przyjąć, że jednak dochodzi do rozbudowy innego obiektu budowlanego, to jest istniejącej stodoły.
Wątpliwości tych nie usunął także organ II instancji przyjmując bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że wykonane roboty budowlane polegały na rozbudowie stodoły (s. [...] uzasadnienia decyzji organu odwoławczego)
Rację wobec powyższego trzeba przyznać skarżącemu w tym, że w sprawie dopuszczono się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przy czym jako przedwczesną uznać należy przedstawioną w skardze kwalifikację realizowanych robót budowlanych jako remontu. To ostatnie wymaga bowiem dokonania przez organ nadzoru budowlanego wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, czego w sprawie zabrakło.
Sąd nie podziela natomiast zarzutko skargi jakoby w sprawie doszło do naruszenia przez WINB art. 78 Konstytucji RP oraz art. 127 § 1 K.p.a. Nie tylko argumentacja skarżącego odnosi się do decyzji administracyjnej i wywołanego odwołaniem postępowania odwoławczego, gdy tymczasem w sprawie wydano zaskarżalne zażaleniem postanowienie, lecz ponadto w ocenie Sądu zachowana została wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności. Organ II instancji skorzystał z art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które to przepisy dają mu możliwość uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy.
Od razu także – pomimo wykazanych powyżej braków w postępowaniu wyjaśniającym – zauważyć trzeba, że chybiona jest ta argumentacja, w której skarżący powołuje się na art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego.
Przepis ten przewiduje, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 cytowanej ustawy, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Został on dodany dopiero na mocy art. 2 pkt 1 lit. b ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy – Prawo budowlanego oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 967) i wszedł w życie w dniu 3 czerwca 2023 r., a więc już na etapie postępowania przed organem II instancji. Przepis ten bez wątpienia nie obowiązywał zatem w momencie wykonywania przez skarżącego spornych robót budowlanych.
Ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę – zawartej w art. 48 st. 1 Prawa budowlanego – oceniane zaś być musi według stanu prawnego na moment wykonywania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana art. 29 Prawa budowlanego, co do zasady, nie usuwa z mocą wsteczną wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych przez inwestora (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1043/22, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zresztą z art. 4 przywołanej powyżej ustawy nowelizującej wynika, że intencją prawodawcy było stosowanie przepisów nowych jedynie do nowo wszczynanych postępowań przed organami architektoniczno-budowlanymi.
Mając to na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.