Uzasadnienie
E.S. i R.G., reprezentowana przez r.pr. J. Ś., pismem z dnia 13 lipca 2012 r. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W skardze zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W ocenie skarżących ryzyko spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polega na możliwości ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę pomimo oczywistej sprzeczności zaskarżonej decyzji organu I instancji. Z uwagi na okoliczność, iż istotą planowanej inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania skutki tej decyzji będą nieodwracalne przed podjęciem jakichkolwiek prac budowlanych.
Strona podniosła, iż deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy w rzeczywistości bezpośrednio wpływa na możliwość faktycznej zmiany przeznaczenia nieruchomości. W praktyce wadliwość decyzji o warunkach zabudowy nie wstrzymuje co do zasady procesu inwestycyjnego i nie skutkuje przywróceniem stanu sprzed ustalenia warunków zabudowy.
Strona powołała się przy tym na postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2010 r. o sygn. akt II SA/Gl 629/10, którym sąd wstrzymał wykonanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wprowadzenie tego planu w życie otwierało możliwość wydawania w oparciu o jego ustalenia pozwoleń na budowę. Z kolei ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznaczałoby, iż pozwolenia na budowę wydane zostałyby bez podstawy prawnej, co spowodowałoby niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie skarżących ocena wyrażona w tym postanowieniu znajduje zastosowanie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże stosownie do treści artykułu 61 § 3 powyższej ustawy, po przekazaniu skargi sądowi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, w tym aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 61 § 1 ustawy stwierdzić należy, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach..
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie.
Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu decyzja ta jako zbliżona swym charakterem do zaświadczenia, nie wymaga wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 16 listopada 2011 r. o sygn. akt II OZ 1108/11, z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt II OZ 964/11, 26 lipca 2011 r. o sygn. akt II OZ 639/11, 18 sierpnia 2009 r. II OZ 665/09 – opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz Bogusław Dauter [w.] Bogusła Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. IV 2011 r. opub. LEX 2011, komentarz do art. 61).
Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (ew. zgody na zmianę użytkowania obiektu) i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. W tym miejscu, odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę, powołać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. o sygn. P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), w którym Trybunał zwrócił uwagę, że "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. (...) Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa."
Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych i nie powoduje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tym samym sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu jak i inwestorowi znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzyskanie tej decyzji stanowi jedynie jeden z wielu warunków uzyskania pozwolenie na budowę lub zgody na zmianę użytkowania budynków (w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane).
Obawa skarżących, że wykonanie decyzji spowodować zmianę użytkowania obiektów położonych na działce przy ul. Ł. [...] w P., przed rozstrzygnięciem przez Sąd zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, jest jedynie potencjalną możliwością zachowania się inwestora, nie może być natomiast oceniona jako realne niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji (patrz. postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. o sygn. akt II OZ 497/11 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
/-/ J.Zieliński