Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania J. D. z dnia [...] października 2019 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (znak [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] maja 2019 r. E. B. (dalej: inwestor) skierowała do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wolnostojącego, dwulokalowego, wraz z wewnętrzną instalacją gazu na działce nr ew. [...], ark. [...], obr. [...] w [...].
W toku postępowania Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji), na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, m.in. poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz. 1065 – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków; warunki techniczne budynków; warunki techniczne) w zakresie zapewnienia dojazdu do działki z drogi publicznej, którego szerokość będzie wynosiła min. 5 m.
W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora w dniu [...] czerwca 2019 r. wniósł o zawieszenie postępowania, składając jednocześnie wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych, w tym § 14 ust. 2 warunków technicznych. Pełnomocnik argumentował, że dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej zapewniony jest poprzez działkę nr ew. [...] (służebność gruntowa) o szerokości 4 m, stanowiącą dojazd do 7 działek budowlanych. Wobec tego organ I instancji w dniu [...] czerwca 2019 r. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne.
W dniu [...] sierpnia 2019 r. do siedziby organu wpłynęło pismo Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. (znak [...]) upoważniające Prezydenta Miasta [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu § 14 ust. 1 warunków technicznych. W konsekwencji Prezydent, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., podjął zawieszone postępowanie i na podstawie przedmiotowego upoważnienia, dnia [...] września 2019 r., wyraził zgodę na odstępstwo od § 14 ust. 1 warunków technicznych budynków.
Następnie Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. (znak: [...]), zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz budowę 2 zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe [jako obiektów tymczasowych]" na nieruchomości położonej w [...] w rejonie [...] (dz. nr ew. [...], ark. [...]).
W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. (dalej: skarżący; zainteresowany; strona) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez m.in. błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 1 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niezastosowanie art. 9 ust 2 Prawa budowlanego. Poza tym wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym naruszenie art. 6, art. 7 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak przedstawienia w decyzji zaistniałych przesłanek, skutkujących udzieleniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także art. 8 § 2 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia odbiegającego od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto w odwołaniu zaskarżono, na podstawie art. 142 k.p.a., postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Skarżący zakwestionował prawidłowość udzielonej przez organ architektoniczno-budowlany zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jako naruszającej jego interes prawny, wynikający z prawa własności działek o nr ew. [...] i [...], które graniczą z działką nr [...], na której to inwestor posiada służebność, i poprzez którą realizuje prawo dostępu do drogi publicznej – [...]. Zainteresowany podkreślił, że projekt budowlany stoi w rażącej sprzeczności z § 10 ust. 1 w zw. § 10 ust. 4 planu miejscowego, który określa parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla dróg wewnętrznych. W jego ocenie, udzielenie pozwolenia na budowę na warunkach posiadania przez inwestora "dostępu tylko do części drogi o znaczeniu 4KDW może spowodować, że nigdy nie powstanie planowana droga wewnętrzna, ponieważ przyszli nabywcy projektowanego [...] budynku dwulokalowego mogą nie przejawiać zainteresowania uregulowaniem stanu prawnego przedmiotowej drogi wewnętrznej". Skarżący wyraził także "uzasadnione obawy, że droga wewnętrzna nie będzie funkcjonowała w sposób właściwy, wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując swoje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], przywołał brzmienie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.). Odnosząc się do kwestii merytorycznych, Wojewoda wskazał na to, że dla wskazanej we wniosku działki obowiązują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ([...] – dalej: plan miejscowy). Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na załączniku graficznym planu miejscowego symbolem 8MN, dla której szczegółowe wymagania dotyczące kształtowania zabudowy i ochrony środowiska określa § 4 tego planu. Organ II instancji uznał zgodność projektu zagospodarowania terenu (str. 60 projektu budowlanego) z planem miejscowym w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz zgodność z § 12 ust. 1 warunków technicznych, a także w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych planowanej inwestycji (§ 11 pkt 1 lit. a planu miejscowego).
W zakresie obsługi komunikacyjnej działki organ II instancji stwierdził, że dojazd do drogi publicznej, tj. [...], zapewniony jest przez działkę o nr ew. [...], na której ustanowiono notarialnie służebność gruntową drogi koniecznej, ograniczoną do prawa przejazdu i przechodu oraz prawa przeprowadzania i utrzymania w należytym stanie przyłączy gazowych, elektrycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, telefonicznych i innych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania działki władnącej (akt notarialny rep. [...]). Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka służebna ma szerokość 4 m i "z tego tytułu Prezydent Miasta [...] na wniosek inwestora wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o odstępstwo od przepisów § 14 ust. 2 warunków technicznych". Idąc dalej, Wojewoda przybliżył treść upoważnienia wyrażonego w piśmie Ministra z dnia [...] sierpnia 2019 r. i uznał, że na podstawie powyższych wytycznych organ I instancji zasadnie wydał odrębnie niezaskarżalne postanowienie z dnia [...] września 2019 r. o wyrażeniu zgodny na odstępstwa od przepisu § 14 ust. 1 warunków technicznych, "umożliwiając wykonanie dojścia i dojazdu do działki inwestycyjnej w postaci ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 4,0 m na dz. nr ew. [...]".
Wojewoda zgodził się ze skarżącym, że wydane na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie Prezydenta [...] nie zawiera żadnych merytorycznych rozważań dotyczących zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego udzielenie zgody na odstępstwo, brak jest ich także w samej decyzji z dnia [...] października 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentacji strony, organ odwoławczy stwierdził jednak, że niewłaściwe korzystanie w przyszłości z praw obciążających daną nieruchomość, jak również domniemanie, że inwestor będzie wykorzystywał inną nieruchomość, do której nie ma ograniczonego prawa rzeczowego, nie może stanowić przyczyny uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem założone przez skarżącego przyszłe niewłaściwe użytkowanie przez inwestora nieruchomości należącej do skarżącego, nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Wojewoda przypomniał, że organ ocenia projekt budowlany według kryteriów ściśle określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej nie służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich, gdyż wszelkie spory związane z przyszłym korzystaniem z nieruchomości nie mają charakteru sprawy administracyjnej, rozpoznawanej przez organ administracji, lecz stanowią sprawę cywilną, należącą do właściwości sądów powszechnych. W konsekwencji stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydawać żadnych nakazów nieprzewidzianych regulacjami prawa budowlanego, w tym nie może "przymusić" inwestora do wykupu części nieruchomości należącej do skarżącego, czy też do ustanowienia odpłatnej służebności drogi koniecznej.
W ocenie organu odwoławczego, tak postanowienie udzielające odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jak i decyzja organu I instancji zawierają błędy, jednak wady te nie kwalifikują zaskarżonego rozstrzygnięcia do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Wojewoda w dalszych rozważaniach merytorycznych skupił się na analizie aspektu dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. W tym też zakresie podniósł, że w myśl § 14 ust. 1 warunków technicznych budynków do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiające dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych - szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Poza tym wskazał na to, że § 14 ust. 2 przywołanego rozporządzenia dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Wojewoda stwierdził, że minimalny dojazd do drogi publicznej nie może być mniejszy niż 3 m, przy czym zachowane muszą być przepisy ochrony przeciwpożarowej – § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 124, poz. 1030).
Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ II instancji stwierdził, że inwestor posiada służebność gruntową drogi koniecznej ustanowioną na działce nr [...], której szerokość wynosi 4 m – i z tej przyczyny spełniony jest wymóg zawarty w § 14 ust. 1 warunków technicznych, jak i dyspozycja przepisów przeciwpożarowych, określających minimalną szerokość drogi pożarowej.
W takich warunkach Wojewoda uznał, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zarazem stwierdził, że nieuzasadnione było zobowiązanie inwestora do spełnienia wymagań § 14 ust. 2 warunków technicznych (postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r.), dotyczącego zapewnienia dojazdu do drogi publicznej poprzez ciąg pieszo-jezdny o szerokości min. 5 m, co w konsekwencji doprowadziło do niepotrzebnego wystąpienia przez organ I instancji do Ministra Inwestycji i Rozwoju o upoważnienie do wyrażenia zgodny na odstępstwo od tego przepisu. Organ odwoławczy podniósł, że sam fakt wydania przedmiotowego upoważnienia nie przesądzał automatycznie o udzieleniu zgody na to odstępstwo przez organ I instancji, tym bardziej, że Prezydent Miasta "nawet nie pokusił się o jej właściwe i rzetelne uzasadnienie, co słusznie zakwestionował skarżący". Zdaniem organu II instancji Prezydent naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., jednak rozstrzygnięcie odpowiada prawu, co nie kwalifikowało tej sprawy do zastosowania decyzji kasatoryjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 4 planu miejscowego, Wojewoda stwierdził, że postanowienia te odnoszą się do sposobu zagospodarowania dróg wewnętrznych, a przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę była realizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...], nie zaś budowa drogi wewnętrznej w obrębie działek o nr ew. [...] oraz [...] i [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że rolą organu architektoniczno-budowlanego było sprawdzenie dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, w tym wypadku do [...], nie zaś rozstrzyganie, czy inwestor będzie w sposób właściwy wykonywał swoje ograniczone prawo rzeczowe, ustanowione na działce nr [...]. W tym względzie organ II instancji odwołał się również do brzmienia § 4 ust. 8 planu miejscowego, w którym przewidziano, że dostęp działki budowlanej do drogi publicznej może być zapewniony poprzez drogi wewnętrzne.
W ocenie organu, jak wynika z części graficznej planu, działka nr [...] przeznaczona jest właśnie pod taką drogę oznaczoną symbolem 4KDW, zatem budowa przedmiotowej inwestycji nie spowoduje naruszenia tych przepisów planu miejscowego.
Końcowo Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta, mimo stwierdzonych naruszeń przepisów procesowych, została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i planem miejscowym, co też kwalifikowało sprawę do merytorycznego rozstrzygnięcia i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
W skardze na decyzję Wojewody, J. D. zarzucił tej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak było ku temu przesłanek, albowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. narusza przepisy postępowania, jak i przepisy Prawa budowlanego. W zakresie naruszenia przepisów procesowych skarżący wskazał na art. 77 § 1 i art. 7, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 § 2 k.p.a., motywując ich naruszenie w sposób tożsamy z wcześniej zaprezentowanym w odwołaniu. Podobnie też umotywował naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 10 ust. 1 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym podniósł, że organ administracji publicznej ma obowiązek respektowania regulacji prawa miejscowego dotyczącej drogi wewnętrznej przyległej do terenu inwestycji, skoro działka nr [...], którą odbywać ma się dojazd i dojście do działki nr [...] (stanowiącej teren inwestycji), zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 4KDW, dla którego obowiązują ustalenia § 10 planu miejscowego, a więc także dla działki nr [...].
Podkreślił, że teren oznaczony w planie symbolem 4KDW (droga wewnętrzna) składa się z trzech działek, tj. działki nr [...], działki nr [...] i działki nr [...], które powinny być zagospodarowane w tożsamy sposób - na cele komunikacyjne. Zdaniem skarżącego z tej regulacji bezpośrednio wynika, że droga wewnętrzna oznaczona w planie symbolem 4KDW stanowi jedną całość i nie ma takiej fizycznej możliwości, by inwestor, realizując na działce [...] budowę budynku mieszkalnego, mógł ograniczyć ruch na tej drodze (w sensie dojścia i dojazdu do jego posesji) tylko do działki [...]. Zainteresowany podniósł, że organ odwoławczy nie przedstawił przekonującego uzasadnienia decyzji, które wskazywałoby z jakiego względu – wbrew przepisom planu miejscowego – organ ten zdecydował się na przyjęcie założenia, że działka nr [...] jest jedyną drogą dojścia i dojazdu do planowanej inwestycji, w sytuacji gdy obowiązujący plan ustanawia drogę 4 KDW o szerokości 8 metrów.
W ocenie strony, inwestor powinien zostać wezwany do przedłożenia prawa do korzystania z drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 4KDW, a zatem do przedłożenia Prezydentowi Miasta [...] potwierdzenia prawa do korzystania z wszystkich nieruchomości na tę drogę się składających. Odnosząc się do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. zaznaczył, że takie wezwanie nie jest pozbawione podstaw, gdyż każdy z inwestorów realizujących budowę z dostępem do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną 4KDW zobowiązany był do przedłożenia Prezydentowi Miasta [...] potwierdzenia prawa do korzystania z wszystkich nieruchomości składających się na tę drogę.
Skarżący stwierdził, że Wojewoda zaniechał wyjaśnienia powyższej kwestii, mającej bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczył również, że obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia decyzji ma zasadnicze znaczenie w przypadku wydania decyzji odwoławczej, która nie uwzględnia argumentów strony kwestionującej prawidłowość decyzji wydanej w pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wcześniej wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), w szczególności w odniesieniu do reguły określonej w art. 90 tej ostatniej ustawy.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r., pomimo dostrzeżenia uchybień w zakresie prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie tutejszego Sądu wydana w sprawie decyzja – skontrolowana w granicach wynikających z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 k.p.a. – narusza w sposób istotny przepisy prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego nie zostało odpowiednio umotywowane i jako takie uznane być musiało za co najmniej przedwczesne.
Rozważania merytoryczne należy rozpocząć od stwierdzenia, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odwołuje się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, który definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, określając pod tym pojęciem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji).
Natomiast przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga, aby obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8) oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Poza tym zgodnie z art. 6 Prawa budowlanego dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidywana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować zagospodarowanie i zapewnić spełnienie wymagań wynikających z art. 5 tej ustawy. Dodać należy, że projekt zagospodarowania działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidywana budowa obiektów budowlanych, jest jednym z koniecznych elementów projektu budowlanego w myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przyjmując powyższy punkt widzenia, uwzgledniający wskazówki interpretacyjne zawarte w zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 tej ustawy, Sąd nie mógł uznać, że organ odwoławczy odpowiednio rozważył i rozstrzygnął sprawę, w tym z uwzględnieniem podniesionych przez skarżącego kwestii dotyczących zastosowanego w sprawie przez organ I instancji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oraz zgodności inwestycji z przepisami obowiązującego prawa miejscowego. Zapoznanie się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, twierdzeniami skarżącego oraz materiałem procesowym zawartym w aktach administracyjnych doprowadziło Sąd do wniosku, że nie zostało wystarczająco wnikliwie i wszechstronnie przeanalizowane przed rozstrzygnięciem sprawy, czy planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i przepisach techniczno-budowlanych.
W realiach niniejszej sprawy organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązany był m.in. sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (pkt 1), a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). Nie mogły zatem zostać pominięte okoliczności związane z oceną, czy działka, której dotyczy wniosek inwestora (działka inwestycyjna), spełnia wymogi działki budowlanej przewidziane w § 3 pkt 1a w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 1).
Przez działkę budowlaną należy zaś, zgodnie z § 3 pkt 1a warunków technicznych, rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja ta stanowi zatem modyfikację czy też doprecyzowanie (poprzez dodatkowe wskazanie na wymogi wynikające z przepisów tego rozporządzenia) definicji działki budowlanej, jaka została określona w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.). Ustawa ta w art. 2 pkt 14 wskazuje również, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym. Tytuł w postaci służebności nie jest przecież, w świetle art. 2 pkt 12 u.p.z.p., tożsamy z dostępem przez drogę wewnętrzną (tak NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1415/17). Jeżeli zaś na danym terenie nie ma drogi wewnętrznej, należy zbadać czy posiadana przez właściciela takiej działki służebność przejazdu i przechodu przez teren, poprzez który działka budowlana skomunikowana jest z drogą publiczną, stanowi odpowiednią służebność drogową, o której mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
Z miejsca też należy podkreślić, że tutejszy Sąd nie podziela takiej wykładni przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, jaką przedstawił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych - szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Według organu odwoławczego minimalny dojazd do drogi publicznej nie może być mniejszy niż 3 m, przy czym zachowane muszą być przepisy ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.
Organ II instancji odwołując się do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stwierdził też, że inwestor posiada służebność gruntową drogi koniecznej ustanowioną na działce nr [...], której szerokość wynosi 4 m – i z tej przyczyny spełniony jest wymóg z § 14 ust. 1 warunków technicznych. Zdaniem Sądu nie można w prosty sposób utożsamić spełnienia wymogu § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków z zachowaniem dyspozycji przepisów przeciwpożarowych, określających minimalną szerokość drogi pożarowej – a co najmniej nie w każdej sytuacji. Stoi temu na przeszkodzie chociażby treść § 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Przepis § 14 ust. 2 dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.
Natomiast zgodnie z § 14 ust. 3, do budynku i urządzeń z nim związanych wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Poza tym warto zauważyć, że treść § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wskazuje, że minimalną szerokością drogi pożarowej są 4 m, a w określonych w § 2 i 3 miejscach może ona wynosić odpowiednio 3,5 lub 3 m.
Podkreślenia wymaga, że § 14 powołanego rozporządzenia dotyczy dojścia i dojazdu do drogi publicznej, które musi mieć zapewnione każda działka budowlana, a więc odnosi się on do warunków, jakie powinny mieć budynki i ich usytuowanie, a nie do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1566/14). Poza tym zawarta tam norma prawna skierowana jest przede wszystkim do inwestorów, a nie do lokalnego ustawodawcy, bowiem to oni mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanymi dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jest to obowiązek inwestorów (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1494/17).
Przepisy § 14 ust. 1-3 warunków technicznych należy czytać łącznie. Dlatego też zasadą jest, że do działki budowlanej powinien być zapewniony taki dostęp, gwarantujący dojście i dojazd, który jest odpowiedni nie tylko do wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ale również do przeznaczenia i sposobu użytkowania działki budowlanej oraz budynków i urządzeń z nią związanych; przy czym jezdnia samego dojazdu nie może mieć mniej niż 3 m szerokości. Z kolei § 14 ust. 2 i 3 umożliwiają zastosowanie w tym celu nie jezdni, ale ciągu pieszo-jezdnego, względnie dojścia o określonej minimalnej szerokości. O ile też pojęcie ciągu pieszo-jezdnego nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych, to pojawia się w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Definicja jezdni zawarta jest z kolei w art. 4 pkt 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, z późn. zm.), zgodnie z którym stanowi części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów.
Z powyższego wynika, że minimalna szerokość terenu komunikacji – w sytuacji, gdy nie ma na danym terenie urządzonej jezdni – powinna co do zasady wynosić co najmniej 4,5 m w przypadku istnienia dojścia do budynków i 5 m w przypadku istnienia ciągu pieszo-jezdnego, a nie 3 m, jak przyjął organ II instancji. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że pojęciu jezdnia, użytemu w § 14 ust. 1 warunków technicznych budynków, należy nadać inne znaczenie niż wynikające z definicji legalnej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem organu "pojęcie »jezdnia« nie oznacza części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów, o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych", bowiem nic "nie uprawnia do utożsamiania »dojścia i dojazdu« z drogą, której w dodatku tylko część miałaby stanowić jezdnia". Tymczasem w § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124, z późn. zm.) wskazano, w ramach regulacji obsługi ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, również na drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości.
To ostatnie rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zatem na podstawie tego samego przepisu, który stanowił delegację do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Spójność systemu prawa (danej jego dziedziny) wymaga, aby pojęcia użyte w przepisach techniczno-budowlanych wydanych na podstawie tej samej delegacji ustawowej rozumieć w ten sam sposób, a w każdym razie nie odstępować od tego bez ważnego, odpowiednio umotywowanego powodu.
Konsekwencją powyższego jest uznanie, że organ odwoławczy pomylił się przedstawiając taką argumentację na uzasadnienie podstawowej tezy zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Było to zaś stwierdzenie, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i nieuzasadnione było zobowiązanie inwestora do spełnienia wymagań § 14 ust. 2 warunków technicznych, dotyczącego zapewnienia dojazdu do drogi publicznej poprzez ciąg pieszo-jezdny o szerokości min. 5 m, co w konsekwencji doprowadziło do niepotrzebnego wystąpienia przez organ I instancji o uzyskanie upoważnienia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego w celu wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu § 14 ust. 2 warunków technicznych.
Sąd zarazem zauważa, że teza taka mogłaby być zasadna z innego powodu, tj. w razie przyjęcia, że dostęp przez całą drogę wewnętrzną stanowi odpowiedni dostęp do drogi publicznej, gdyż dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym. Takich rozważań jednak organ odwoławczy nie przedstawił w sprawie.
Organ pominął analizę okoliczności sprawy w zakresie zbadania, czy teren działki nr [...] wraz z innymi działkami stanowiącymi składowe drogi wewnętrznej stanowi taki teren komunikacyjny, który mógłby mieć jezdnię o szerokości co najmniej 3 m, czy też stanowić ciąg pieszo-jezdny o szerokości min. 5 m, względnie innego rodzaju dojście do budynku – o szerokości 4,5 m. Z ustaleń organu I instancji, ujawnionych chociażby w treści wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowanego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wynika, że działka nr [...] stanowi część drogi wewnętrznej i ma szerokość 4 m, a łącznie z działkami nr [...] i [...] (które wydzielono w późniejszym okresie) oznaczone są w planie miejscowym symbolem 4KDW (tereny komunikacji dróg wewnętrznych); łącznie ich szerokość wynosi 8 m, co oznacza możliwość docelowego przekształcenia w drogę publiczną o prawidłowej szerokości. Wojewoda skupił się zaś przede wszystkim na stwierdzeniu, że dojazd do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę nr [...], na której ustanowiono notarialnie służebność gruntową drogi koniecznej.
To stanowisko miało też i tę wadę, że nie uwzględniało definicji działki budowlanej w wyżej przywołanym brzmieniu, wynikającym z treści art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 1a warunków technicznych budynków. Abstrahowało również od zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków (dane ewidencyjne na k. 35-38 oraz 123 akt adm.) oraz postanowień obowiązującego planu miejscowego, z których wynikało, że wszystkie te działki łącznie stanowią drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...]
Nie można też zgodzić się z zakresem analizy, jaką Wojewoda przeprowadził w swerze zgodności projektowanej inwestycji z przepisami obowiązującego prawa miejscowego w odniesieniu do tych postanowień, które dotyczą skomunikowania terenu oznaczonego symbolem 8MN. Organ odwoławczy ograniczył się w tym względzie do stwierdzenia, że przepisy § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 4 planu miejscowego odnoszą się do sposobu zagospodarowania dróg wewnętrznych, a przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę była realizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...], nie zaś budowa drogi wewnętrznej w obrębie działek o nr ew. [...] oraz [...] i [...]. Wniosek ten sam w sobie jest trafny, niemniej jednak pomija ustalenia zawarte w § 3 pkt 6 lit. b planu miejscowego, który definiuje tereny komunikacji dróg wewnętrznych, w tym oznaczony symbolem [...] Co więcej, organ II instancji odwołał się do brzmienia § 4 ust. 8 planu miejscowego, jednak nie zauważył, że plan w § 4 ust. 8 dotyczącym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym oznaczonych symbolem 8MN, ustala dostęp działek budowlanych do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne, a tych nie można utożsamiać wyłącznie z terenami objętymi służebnościami.
W ocenie organu, jak wynika z części graficznej planu, działka nr [...] przeznaczona jest właśnie pod tę drogę, oznaczoną symbolem [...] Zatem budowa przedmiotowej inwestycji nie spowoduje naruszenia tych przepisów planu miejscowego. Wniosek taki należało jednak powiązać z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej, oznaczonej w obowiązującym planie miejscowym symbolem 4KDW, a zatem z całym jej kształtem wynikającym z przepisów planu miejscowego i zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Ma to istotne znaczenie tak dla oceny, czy działka inwestycyjna stanowi działkę budowlaną w rozumieniu obowiązujących przepisów, jak i dla rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo zrealizował obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Organ powinien również odnieść się do zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 2 k.p.a. Zainteresowany podniósł go już w odwołaniu, a w uzasadnieniu skargi argumentował, że organ odwoławczy nie przedstawił przekonującego uzasadnienia decyzji, które wskazywałoby z jakiego względu – wbrew przepisom planu miejscowego – organ ten zdecydował się na przyjęcie założenia, że działka nr [...] jest jedyną drogą dojścia i dojazdu do planowanej inwestycji, w sytuacji gdy obowiązujący plan ustanawia drogę 4 KDW o szerokości 8 metrów. Utrzymywał przy tym, że każdy z inwestorów realizujących budowę z dostępem do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną 4KDW zobowiązany był do przedłożenia Prezydentowi Miasta [...] potwierdzenia prawa do korzystania z wszystkich nieruchomości składających się na tą drogę. Nie przesądzając, czy praktyka ta miała miejsce, ani czy znajduje umocowanie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy, należy podkreślić, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do takiego stanowiska strony.
Przepis art. 8 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia co do tego, czy tego rodzaju utrwalona praktyka rzeczywiście istniała, a jeśli tak – czy aktualnie zachodzą uzasadnione powody do odstąpienia od niej. Powyższe jest istotne chociażby z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy, pomimo podjęcia wysiłków w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie przestawił odpowiednio wnikliwej oceny, czy zostały spełnione wszystkie niezbędne warunki do udzielenia w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę. W szczególności nie rozważył w odpowiedni sposób czy projektowana inwestycja posiada odpowiedni dojazd lub dojście umożliwiające dostęp do drogi publicznej, jak tego wymaga § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby te kwestie zostały należycie wyjaśnione i rozważone zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego w sprawie nie tylko doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. oraz art. 3 pkt 1a i § 14 ust. 1-3 warunków technicznych budynków, ale również do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W takich warunkach Sąd uznał, że po stronie organu II instancji miały miejsce tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowały zaskarżoną decyzję pod kątem uznania jej pełnej zgodności z prawem, co uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.
Organ II instancji, pomimo sygnalizowania przez stronę określonych wątpliwości w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta, nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przedwcześnie podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził zaistnienie przesłanek do udzielenia pozwolenia na budowę. Aktualnie nie można zatem uznać, że Wojewoda finalnie naprawił uchybienia popełnione na etapie procedowania w pierwszej instancji. Uczynił to bowiem bez należytego zbadania tych aspektów sprawy, które zostały omówione w niniejszym uzasadnieniu. W ten sposób organ odwoławczy naruszył również wynikowo przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarazem Sąd zaznacza, że tym samym podzielił stanowisko strony skarżącej co do wyżej stwierdzonych uchybień popełnionych w postępowaniu, ale tylko w takim zakresie, jaki został powyżej wyartykułowany. W szczególności należy podkreślić, że Sąd nie zdeterminował, jakie merytoryczne rozstrzygnięcie powinno zapaść w przedmiotowej sprawie.
W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ architektoniczno-budowlany uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i wyjaśni wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w szczególności te, na które tutejszy Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu. Zadaniem organu II instancji będzie ponowne pełne przeprowadzenie postępowania odwoławczego i zbadanie wszystkich koniecznych aspektów sprawy, dotyczącychf zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co oczywiste, nie wyłącza to ewentualnego skorzystania z możliwości wynikających z art. 136 k.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ odwoławczy zdecyduje, czy możliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji, a jeśli tak – przesądzi o jego ostatecznym kierunku.
Sąd w punkcie II wyroku rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 p.p.s.a., uwzględnił treść wniosku skarżącego oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis od skargi w kwocie [...]zł).