Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 16 grudnia 2021 r. nr SKO.4111/1093/2021 wydana w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W podstawie prawnej kontrolowanej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Wnioskiem z dnia 11 marca 2021 r. A.K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką I.P., ur. [...] czerwca 1936 r.
Decyzją z dnia 25 października 2021 r. nr MGOPS/R/AK/5222/3/21, Burmistrz odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Po dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie, organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2020 r., którym legitymuje się I.P., stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia 29 października 2019 r. Zatem niepełnosprawność nie powstała w okresach wskazanych w powyższym przepisie, co uniemożliwia przyznanie świadczenia. Zdaniem Burmistrza bez wpływu na dokonaną ocenę pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, ponieważ pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., ze względu na zaniechanie ustawodawcy stan prawny nadal nie uległ zmianie w tym zakresie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP. Wskazała również na uchybienia natury procesowej, w szczególności niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką, na czas nieokreślony od dnia 3 sierpnia 2021 r., w wysokości 1971 zł miesięcznie z uwzględnieniem corocznej waloryzacji.
Organ podzielił stanowisko skarżącej, wyjaśniając, że z uwagi na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w art. 17 ust. 1b u.ś.r., oceny spełnienia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie świadczenia. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że świadczenie należało przyznać od 3 sierpnia 2021 r., gdyż w tej dacie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskał mąż I.P. – K.P. Organ wyjaśnił, że przed wydaniem tego orzeczenia zachodziła negatywna przesłanka przyznania świadczenia skarżącej, gdyż wówczas to K.P. był w pierwszej kolejności zobowiązany do alimentacji na rzecz żony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżyła wydaną przez organ odwoławczy decyzję w części, tj. w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 2 sierpnia 2021 r. Wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w powyższym zakresie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisu art. 24 ust 2 u.ś.r., a to z uwagi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co skutkowało odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 2 sierpnia 2021 r. pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku w dniu 11 marca 2021 r.;
- 2. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki;
- 3. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę SKO, uznając zarzuty skargi za niezasadne, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli jest decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 3 sierpnia 2021 r.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 tej ustawy:
- 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.: świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwróciła się córka wymagającej opieki.
Rozpoznając sprawę po raz pierwszy organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia z tego powodu, że niepełnosprawność powstała w innej dacie aniżeli wymagają tego przepisy, a ponadto z tego powodu, że wymagająca opieki pozostaje w związku małżeński, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
SKO uchylając tą decyzję w pierwszej kolejności zakwestionowało negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Organ II instancji prawidłowo powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. W stosunku do drugiej negatywnej przesłanki – pozostawania w związku małżeńskim z osobą, co do której nie wydano orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności, Kolegium wskazało na konieczność dokonania ustaleń, czy małżonek wymagającej opieki daje gwarancje realnego wykonywania opieki nad współmałżonką.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ponownie odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, powołał się na datę powstania niepełnosprawności, wskazując jednocześnie, że pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione.
W toku postępowania zostało wydane orzeczenie uznające współmałżonka wymagającej opieki za osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane w dniu 3 sierpnia 2021 r.
Organ II instancji przyznał świadczenie pielęgnacyjne właśnie od tej daty przyjmując, że w tej dacie przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. pozostawanie w związku małżeńskim z osobą nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika nie zgadza się z tą decyzją wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane od początku miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W sporze Sąd przyznał rację skarżącej.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w sprawie nie jest sporny ani fakt wykonywania przez skarżącą opieki nad matką, ani też zakres tej opieki, jak również konieczność rezygnacji z pacy w związku z zakresem świadczonej opieki. Nie ma również sporu co do tego, że skarżąca nie pobiera żadnego konkurencyjnego świadczenia. Decyzją z dnia 8 marca 2021 r. uchylono decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W orzecznictwie istnieje spór odnośnie oceny negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest pozostawanie w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Część sądów opowiada się za językową wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. sprowadzającą się wyłącznie do badania czy w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną w dalszej kolejności niż małżonek osoby wymagającej opieki, małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inne sądy opowiadają się za taką wykładnią przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwolą na zapewnienie realnej pomocy osobie z orzeczonym znacznym stopnieniem niepełnosprawności i przyznanie tego świadczenia osobom rzeczywiście tą opiekę sprawującym. Sąd w składzie orzekającym opowiada się za drugą ze wskazanych wykładni.
W ocenie Sądu ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki jaką jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby zobowiązanej do opieki w pierwszej kolejności i odmowa na tej podstawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w następnej kolejności, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, może w niektórych przypadkach prowadzić do skutków sprzecznych z celem ustawy, a mianowicie braku zapewnienia realnej opieki osobie tego wymagającej.
Na potrzebę takiej wykładni zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić. W procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21).
Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Co ważne w sprawie wyraz tej wykładni dało również Kolegium w poprzednio wydanej przez siebie decyzji, w której wskazało, że organ I instancji winien ocenić na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy mąż wymagającej opieki może realnie sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną.
Ponownie rozpoznając sprawę dał już wyraz wykładni językowej wskazując, w oderwaniu od przesłanek, których ustalenie wcześniej nakazał organowi I instancji, że dopiero wydanie decyzji o znacznym stopniu niepełnosprawności dało prawo do skorzystania z wnioskowanego świadczenia.
Tymczasem z akt sprawy wynika, że współmałżonek wymagającej opieki już w dacie złożenia wniosku miał 83 lata, a należy podkreślić, że już sam wiek traktowany jest przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji, uprawniającej do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego wyłącznie z uwagi na osiągnięty wiek. Skoro sam ustawodawca uznaje osoby w tym wieku do samodzielnej egzystencji, to nie można przyjąć, że ten sam racjonalny ustawodawca nakazuje tym osobom zajmować się współmałżonkiem.
Stanowisko to jest o tyle uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że matka skarżącej ma 86 lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Ojciec skarżącej cierpi na ostre bóle kręgosłupa, porusza się za pomocą laski, częste zawroty głowy, utratę równowagi, zaćmę, problemy [...], [...] oraz problemy z [...].
W ocenie Sądu wyżej wymienione okoliczności pod wątpliwość poddają realne sprawowanie opieki nad współmałżonka nie tylko od daty 3 sierpnia 2021 r., co zostało potwierdzone wydanym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, ale również od złożenia wniosku.
W świetle powyższego niezrozumiałe wydaje się odstąpienie przez Kolegium od wcześniej prezentowanej wykładni i przyznanie tego świadczenia dopiero od daty wydania względem współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. O kosztach, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 205 §2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).