Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Firmy Handlowo-Usługowej "[...]" Sp. z o.o.
z siedzibą w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...] zatwierdzającej J.W. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjnego – piekarni, o pomieszczenie magazynowe oraz wiatę gospodarczą, na działce nr [...] /16, obręb 8, w [...], przy ul. [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że przedmiotem postępowania jest inwestycja polegająca na rozbudowie budynku produkcyjnego (piekarni) o pomieszczenie magazynowe oraz wiatę gospodarczą. Przed wydaniem decyzji sprawdzono projektowaną inwestycję w zakresie: 1) zgodności z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] dla Obszaru Śródmieście, uchwalonego przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] /03 z dnia [...] września 2003 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego Nr [...], poz. [...]);
- 2) zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletności projektu budowlanego oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia określonej w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, a także zaświadczenia określonego w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego;
- 4) uprawnień zawodowych osoby sporządzającej projekt budowlany. Inwestycja polega na wzniesieniu pomieszczenia magazynowego z otworem okiennym i jest zlokalizowana w odległości 6 m od sąsiedniej działki nr [...] /13, co jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej: rozporzadzeniem). Działka posiada dostęp do drogi publicznej. Spełniono tym samym wszelkie warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem nie można było inwestorowi odmówić wydania pozwolenia na budowę w zakresie projektowanej inwestycji. Organ nie zgodził się równocześnie z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, iż inwestycja powinna spełniać kryteria uwzględniające przystosowanie do wymogów osób niepełnosprawnych. Wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmował bowiem budynku użyteczności publicznej i nie musiał spełniać zaostrzonych kryteriów w tym względzie. Z żadnego przepisu nie wynika też nakaz ustalania i przeliczania "stosownie do potrzeb" wymaganej liczby miejsc parkingowych. Wskazane przez Spółkę regulacje prawa miejscowego dotyczące parkingów stanowią wyłącznie sygnał dla inwestorów, że w przestrzeni publicznej Rada Miejska nie przewidziała miejsc postojowych, przerzucając ewentualne utrudnienia w ruchu na potencjalnych inwestorów. W sprawie zostały prawidłowo ustalone strony postępowania, zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W przedstawionych okolicznościach odmowa udzielenia pozwolenia na budowę naruszałaby art. 4, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.
W skardze Spółka "[...]" zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez pominięcie postanowień planu miejscowego;
- 2) § 18 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z uchwałą w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego [...], poprzez dopuszczenie pominięcia wyliczenia niezbędnych miejsc parkingowych;
- 3) art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie liczby miejsc parkingowych;
- 4) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niedoręczenie decyzji wszystkim właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji;
- 5) art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentów odwołania odwołujących się do stanowisk doktryny prawa i orzecznictwa sądowego.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że skoro obowiązkiem organu uchwalającego plan zagospodarowania przestrzennego jest określenie m.in. "wskaźników intensywności zabudowy", to poziom tej intensywności (w postaci dozwolonej przestrzeni wolnej od zabudowy, w tym przeznaczonej pod parkingi) powinien być rozważany przez organ architektoniczno-budowlany na etapie załatwiania sprawy indywidualnej. Plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla Miasta [...] "wymaga zaspokojenia potrzeb parkingowych związanych z funkcjonowaniem danego obiektu, na własnej działce". Planowana rozbudowa znacznie ograniczy liczbę wolnych miejsc parkingowych, zmniejszając pojemność pobliskiego parkingu dla klientów Spółki "[...]". Działka budowlana powinna być urządzona tak, aby zapewniać "stosownie do jej przeznaczenia" miejsca parkingowe, zgodnie z § 18 rozporządzenia. Planowana przez inwestora liczba miejsc parkingowych na jego działce (3), jakkolwiek pozytywnie zaopiniowana przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w [...] (pismem z dnia 30 czerwca 2009 r.) dotyczy tylko "prawidłowości lokalizacji" miejsc parkingowych a nie dostateczności liczby miejsc dla samochodów.
Organy z naruszeniem prawa pominęły w postępowaniu pozostałych – poza skarżącą Spółką – właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, na jakie inwestycja będzie oddziaływała. W odwołaniu przytoczono stosowne orzecznictwo sądowe, od którego – zdaniem skarżącej – organ odstąpił, nie motywując swojego stanowiska. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, a nadto – o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest nieuzasadniona.
I. Stan faktyczny jest następujący: wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2008 r. /data wpływu do organu/, J.W. wystąpił o pozwolenie na rozbudowę budynku handlowo- usługowo – produkcyjnego o pomieszczenie magazynowe i wiatę gospodarczą, na działce nr [...] /16 obr. 8 w [...]. Do wniosku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. Organ I instancji postanowieniem z dnia 23 czerwca 2008 r. /k.5 akt adm./ wezwał inwestora o uzupełnienie projektu, a następnie zawiadomił strony – skarżącą Spółkę, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę /k.10 akt adm./. Spółka w piśmie z dnia 16 lipca 2009 r. wniosła o wydanie decyzji odmownej, ze względu na niewystarczająca liczbę miejsc parkingowych. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2009 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.W. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji /k.17 akt adm./. Na skutek odwołania Spółki Wojewoda [...] decyzja z dnia 21 września 2009 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, wskazując na związanie organu wnioskiem inwestora i przy uwzględnieniu treści wniosku - wadliwością podjętego rozstrzygnięcia /k.25 akt adm./. Pismem z dnia 15 października 2009 r. J.W. sprecyzował treść wniosku /i projekt/, domagając się udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjnego – piekarni o pomieszczenie magazynowe i wiatę gospodarczą /k.30 akt adm./. W tej sytuacji organ I instancji w trybie art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, po czym decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. /k.34 akt adm./ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku produkcyjnego – piekarni o pomieszczenie magazynowe o pow. 7,50m2 oraz wiatę gospodarczą o pow. 12,90m2, na działce nr [...] /16 w [...], w odległości 6m od granicy z działką Spółki. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi.
II. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej ustawą), w szczególności rozdział 4 "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl ustępu 2, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Ustęp 2 stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a., a jego celem jest zawężenie kręgu uczestników występujących w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek dopuszczenia danego podmiotu do wszczętego przez wnioskodawcę /inwestora/ postępowania.
Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera przepis art. 3 ust. 20 ustawy stanowiąc, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Analizując ostatnio wskazaną normę należy stwierdzić, że dla ustalenie "obszaru" konieczne jest sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych, w tym norm techniczno-budowlanych. Stwierdzić trzeba, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu, ograniczającą – w tym przypadku – teren należący do Spółki.
III. W realiach sprawy przedmiot postępowania wyznaczył doprecyzowany wniosek J.W., który dotyczy pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku produkcyjnego – piekarni o pomieszczenie magazynowe o pow. 7,50m2 oraz wiatę gospodarczą o pow. 12,90m2, na działce nr [...] /16 w [...]. Podkreślić należy, że wniosek nie obejmuje miejsc parkingowych, które – w zależności od liczby miejsc – mogą być realizowane w formie zgłoszenia /zob. art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy/. Zatem tak wskazana inwestycja wyznaczyła obszar oddziaływania obiektu, a więc przesądziła o kręgu stron postępowania i potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego.
Z akt sprawy wynika /i w żadnym miejscu skarżąca Spółka okoliczności tej nie podważa/, że planowany magazyn i wiata sytuowane będą w odległości 6 m od granicy działki nr [...] /13 będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki. Z kolei w myśl warunków technicznych, minimalna odległość dla budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi /a więc magazynu/ od granicy działki wynosi 4 m /zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia/. Zachowanie przez inwestora takiej odległości oznacza, że teren działki sąsiedniej nie jest objęty obszarem oddziaływania obiektu /argument a contrario z § 12 ust. 4 "Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane"/. Jeśli chodzi natomiast o wiatę, to rozporządzenie nie zawiera bardziej restrykcyjnej normy odległościowej, niż dla budynku.
Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że działka nr [...] /13 będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu co oznacza, że Spółka nie ma interesu prawnego w tej sprawie.
Kwestia braku Interesu prawnego wnoszącego odwołanie winna stanowić w pierwszej kolejności przedmiot badania organu odwoławczego. W orzecznictwie przyjęto, że w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się, postępowanie winno być zakończone w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. /zob. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98 – ONSA 1999/4/119/.
W sprawie Wojewoda odwołanie rozpoznał, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Niemniej jednak tej treści rozstrzygnięcie i naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie miało wypływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania obliguje Sąd do uwzględnienia skargi /zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Podkreślić w tym miejscu należy, że "sprawę" wyznaczył wniosek J.W. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę. Pozwolenie takie zostało udzielone decyzją organu I instancji i decyzja ta, zarówno przy decyzji merytorycznej Wojewody /jak ma to miejsce w sprawie/, jak i przy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, ma przymiot ostateczności.
Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.