Uzasadnienie
SA/Rz 818/04
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2004r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] maja 2004r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie warsztatu naprawy sprzętu artykułów gospodarstwa domowego w budynku przy ul. [...] w M. - utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję.
Jako jej podstawę prawną wskazał art. 55 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016, z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § l pkt l kpa.
Z uzasadnienia tej decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2003r. sygn. akt S.A./Rz 564/01 uchylił decyzję Starosty udzielającą pozwolenia na użytkowanie wspomnianego warsztatu, decyzję Wojewody kasującą tę decyzje i umarzającą postępowaniem I instancji w sprawie a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999r. znak [...] zobowiązujące na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974r A. K. i W. K. do przedłożenia określonych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Kasacja decyzji i postanowienia nastąpiła z uwagi na błędne zastosowanie w sprawie Prawa budowlanego z 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.. Sąd zalecił, przy zastosowaniu obowiązującego prawa rozpatrzenie sprawy w aspekcie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Po wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] po uprzednim wstrzymaniu użytkowania wspomnianego wyżej warsztatu nakazał na podstawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. A. K. i W. K. przedłożyć określone dokumenty ustalając termin ich przedłożenia.
W dalszej kolejności organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, i przyjąwszy, że zobowiązani wykonali nałożony obowiązek wydał opisaną na wstępie decyzję zezwalająca na użytkowanie spornego warsztatu.
Odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. P. W jego uzasadnieniu stwierdził, iż nie wyraża zgody na zmianę przeznaczenia spornego lokalu.
Zarzucił też, iż złożył wniosek o odroczenie postępowania z uwagi na pogarszający się stan zdrowia i termin operacji serca. W sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu złożył doniesienie do Prokuratury, o czym powiadomił organ I instancji. Mimo to sprawę załatwiono bez jego udziału i wydano pozwolenie na użytkowanie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję.
W motywach jej uzasadnienia stwierdził, że ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2004r, organ I instancji nakazał przedłożyć inwentaryzację budowlaną, informację o przeznaczeniu terenu na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. i ocenę stanu technicznego potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania.
W aktach sprawy znajduje się przedłożone przez zobowiązanych opracowanie, w którym zamieszczono: inwentaryzację budowlaną, informację Prezydenta Miasta M. z dnia [...].09.2003r znak [...] o przeznaczeniu terenu 51 C/MP-UH,GR,M w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. wraz kserokopią fragmentu rysunku planu i opisu wskazującego istniejącą funkcję mieszkalną i usługową terenu oraz preferowaną- usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i mieszkalną a także pozytywną ocenę stanu technicznego potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania
Przedłożone opracowanie zawiera uzgodnienie bez uwag Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M.- opinia z dnia [...].04.2004r znak [...], stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...].04.2004r znak [...] nie wnoszącego sprzeciwu, stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. z dnia [...].04.2004r Nr rej. [...] nie wnoszącego sprzeciwu oraz oświadczenie zobowiązanych o braku sprzeciwu Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R., Delegatura w T. Dowodzi to, że zobowiązani wykonali nałożony na nich obowiązek.
W świetle powyższego brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wskazywany przez J. P. pogarszający się stan jego zdrowia pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy a zarzut o ekspresowym załatwieniu sprawy przez organ I instancji nie znajduje umocowania w materiale dowodowym.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący czynnie uczestniczył w postępowaniu prowadzonym przez PINB a wniosek zawarty w odwołaniu o odroczenie postępowania odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisach.Należy przy tym zauważyć, że postępowanie w sprawie samowolnie dokonanej w 1991 r. zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru budynku na warsztat AGD było prowadzone od 1999r. co pozostaje w sprzeczności z oceną działań organu I instancji dokonaną przez skarżącego - zauważa organ II instancji.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. P. nie precyzując kierunku jej weryfikacji.
W motywach skargi zarzucił, że funkcjonowanie spornego warsztatu uniemożliwia mu dostęp do schodów, piwnic, podwórka i bramy.
W piśmie uzupełniającym skargę podniósł zarzut, iż zezwolenie zostało wydane mimo wiadomego organowi faktu, że właściciele warsztatu wybudowali bez zezwolenia komin spalinowy i wentylacyjny w oknie jego mieszkania. Zaznaczył też, iż nie otrzymał decyzji pierwszoinstancyjnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Przyznał okoliczność, iż decyzja została doręczona skarżącemu w trybie art.44kpa, ponieważ jednak odwołanie wpłynęło już po wydaniu decyzji, to zostało rozpoznane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1).
Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja administracyjna, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu.
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sprawy jest kwestia zmiany użytkowania części obiektu budowlanego dokonana bez wymaganego pozwolenia.
Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w roku 1999r., czego dowodzi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 13 października 2003r. SA/Rz 564/01 kasujący postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999r. oraz decyzje organów obu instancji w kwestii pozwolenia na zmienione użytkowanie. Po jego wydaniu postępowanie toczyło się ponownie przed PINB, który stał się właściwy do przeprowadzenia całości postępowania w sprawie nielegalnej zmiany użytkowania z mocy art. 1 pkt 62 w zw.z art. 1 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718), zwanej dalej nowelizacja marcową. Organ ten uznał prawidłowo, że postępowanie przed nim się toczące jest kontynuacją postępowania wcześniejszego, czego dowodzi fakt, iż nie zawiadamiał stron o jego wszczęciu, do czego byłby zobowiązany z mocy art. 61 §4 kpa.
Zmiana właściwości organu w trakcie postępowania nie powoduje, że sprawa kontynuowana przez inny organ staje się nową sprawą administracyjną. To zaś świetle art. 7 ust. 1 nowelizacji marcowej oznacza, że w sprawie należało stosować przepisy dotychczasowe (za wyjątkiem właściwości organu), tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia z 7 lipca 1994r. (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm. – ostatnia zm. Dz.U. z 2002r. Nr 74, poz. 676).
W związku z powyższym w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzony nowelą marcową stanowiący, że stroną w sprawie o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Nie zmieniała tego okoliczność, że w dniu wydania decyzji organu II instancji obowiązywała już ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), jako że ta ustawa w przepisie art. 2 ust. 2 nakazywała, by w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wszczętych przed dniem wejścia jej w życie stosować przepisy dotychczasowe.
Podług tych przepisów (art. 71 ust.
3) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50 i art.51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Wspomniany art. 50 w ust. 1 pkt1 stosowany odpowiednio stanowił podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu nielegalnego użytkowania obiektu.
Odpowiednio stosowany art. 51 mógł natomiast prowadzić, bądź do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego użytkowania, gdy nie istniała możliwość legalizacji zmienionego sposobu użytkowania (art. 51 ust. 1 pkt 1), bądź też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na zmienione użytkowanie.
Po myśli art. 51 ust.1 a po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Odpowiednio stosowany ten przepis stwarzał podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie
Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 2 w razie niewykonania obowiązków, o których mowa ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, co w przełożeniu na kwestie nielegalnej zmiany użytkowania oznaczało obowiązek orzeczenia o przywróceniu poprzedniego użytkowania.
Stwierdziwszy zatem dokonanie zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, organ nadzoru budowlanego stosujący odpowiednio przepisy art.51 winien w sprawie w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieje możliwość legalizacji tegoż użytkowania w świetle obowiązującego prawa i jeśli możliwość taka nie istnieje, wydać nakaz przywrócenia poprzedniego użytkowani. Jeśli możliwość taka nie jest wykluczona, winien skorzystać odpowiednio z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i wydać nakaz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego użytkowania do stanu zgodności z prawem.
Przepis ten nie określał jakiego rodzaju czynności w trybie w art. 51 ust 1 pkt 2 mogą być nakazane.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 października 2003 r. SA/Rz 250/01, nie publ., że czynności nakazane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą być dwojakiego rodzaju i polegać na obowiązku przedłożenia przez inwestorów określonej dokumentacji budowlanej, a także na nałożeniu na nich obowiązku wykonania określonych robot budowlanych (zmian lub przeróbek obiektu budowlanego).
Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 zachodzić mogła konieczność wydania dwu decyzji administracyjnych – pierwszej wzywającej do przedłożenia dokumentacji budowlanej i drugiej, wydawanej po jej otrzymaniu i sprawdzeniu – wskazującej, jakie powinny być dokonane zmiany i przeróbki. Dopiero ich wykonanie w sposób niewadliwy stanowiło wykonanie obowiązku, o którym mowa a art. 51 ust. 2 i stwarzało podstawę do wydania w oparciu o ten przepis pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Nie wykonanie natomiast któregokolwiek z tych obowiązków, czy to przedłożenia dokumentacji, czy wykonania robót " dostosowawczych" winno Przy odpowiednim stosowaniu art. 51 skutkować nakazem przywrócenia dotychczasowego sposobu użytkowania wydanym na podstawie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 3.
Stronami w postępowaniu w niniejszej sprawie, wobec stosowania przepisów sprzed noweli marcowej powinny być osoby, które w jej rozstrzygnięciu miały interes prawny. Krąg tych osób wyznaczał art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym tą nowelizacją.
Żaden z organów na tę kwestię nie zwrócił uwagi. Organ I instancji, jako strony postępowania traktował skarżącego i użytkowników kwestionowanej części budynku (inwestorzy?), których tytuł prawny doń nie został ustalony. Z oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2004r. złożonego przez H. K. i W. K. wynika, że są oni małżonkami współwłaścicielek budynku, posiadającymi zgodę na dysponowanie lokalem będącym przedmiotem nielegalnej zmiany użytkowania. Współwłaścicielki te nie były traktowane, jako strony postępowania a ich współmałżonkowie nie przedłożyli pełnomocnictwa do ich zastępowania w postępowaniu.
W aktach organu I instancji znajduje się kserokopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. w sprawie [...], z którego wynika, że następcami prawnymi po J. M. P., będącej właścicielką lokalu i części wspólnych budynku, w którym usytuowany jest sporny warsztat są skarżący oraz J. K. i K. U. i J. P. Skarżący na rozprawie sądowej oświadczył przy tym, że J. P. zbył swój udział we współwłasności użytkownikom spornego lokalu.
Już to naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego byłoby wystarczające do eliminacji decyzji obu instancji z obrotu prawnego.
Niezależnie od powyższego zauważyć także wypadnie, że naruszone zostały w sprawie uprawnienia skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. Jego prawo do udziału w postępowaniu nie było kwestionowane a mimo to organ I instancji nie zagwarantował realizacji tego prawa w rozumieniu art. 10 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej winien jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizację tej zasady postępowania gwarantuje szereg przepisów kpa, w tym art. 94 oraz 81 kpa.
Art. 94 ustanawia zasadę, że nieobecność stron należycie zawiadomionych o rozprawie nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (§1). W §2 tego przepisu ustawodawca nakłada na kierującego rozprawą obowiązek jej odroczenia, jeśli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeśli niestawienie się strony na rozprawę zostało spowodowane trudną do przezwyciężenia przeszkodą a także z innej ważnej przyczyny. Art. 81 kpa natomiast za udowodnioną pozwala uznać tylko taka okoliczność faktyczną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 10 §2 kpa (sprawa nie cierpi zwłoki z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo z uwagi na grożącą niepowetowaną szkodę materialną).
W sprawie jest niekwestionowane, że użytkownicy spornego lokalu o zmienionym przeznaczeniu przedłożyli dokumentację określoną ostateczną decyzją organu I instancji oraz że dokonali zawiadomień wymaganych art. 56 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący w toku postępowania zgłosił zarzut, iż stropy budynku są wykonane z belek drewnianych.
Organ I instancji, który dysponował inwentaryzacją budowlaną zawierającą odmienne ustalenia zarządził przeprowadzenia rozprawy dotyczącej tej kwestii. Skarżący o terminie rozprawy został powiadomiony prawidłowo, jednak w wyznaczonym dniu nie stawił się. Z przyczyn nieznanych zamiast protokołu rozprawy czynność, której dokonano w dniu 29 kwietnia 2004r. utrwalono w formie kontroli. W protokole z tej czynności odnotowano, że trakcie oględzin nieznana kobieta, która wyszła z mieszkania skarżącego doręczyła przedstawicielom organu, między innymi zaświadczenie lekarskie o jego niezdolności do uczestniczenia w rozprawach organu nadzoru budowlanego, stanowiącej następstwo choroby oraz skierowanie na zabieg kardiochirurgiczny.
Okoliczność ta wyczerpywała przesłankę z art. 89 §2 kpa stanowiąca podstawę odroczenia rozprawy. Jej nieodroczenie stanowiło naruszenie tego przepisu i czyniło w świetle art.81 kpa dowód przeprowadzony w jej trakcie nieprzydatnym do czynienia ustaleń dotyczących konstrukcji stropu budynku i prawidłowości inwentaryzacji budowlanej będącej podstawą decyzji.
Mimo to organ I instancji wydał decyzję zezwalającą na użytkowanie spornego warsztatu naprawy sprzętu domowego. W jej podstawie mataerialnoprawnej wskazał art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.(Dz. Nr 106 z 2000r, poz. 1126). Powołanie tego właśnie Dziennika Ustaw wskazywałoby na stosowanie prawa budowlanego w wersji wskazanej przez Sąd, gdyby nie okoliczności, iż przepis ten nie posiadał pkt 5.
Decyzja organu I instancji w uzasadnieniu nie odnosi się do zarzutów zgłaszanych przez skarżącego a dotyczących ograniczenia jego uprawnień, w tym utrudnienia w przejściu przez wspólny korytarz i nadmiernej emisji hałasu.
Organ II instancji powołuje w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia art. 55 pkt 2 ustawy, choć przepis ten posiada ustępy i punkty oraz art. 71 ust.3 oraz wskazuje na tekst jednolity z 2003r. Nr 207, poz. 2016 (a więc już po zmianach dokonanych nowelą marcową) i używa określenia "z późniejszymi zmianami", co nie pozwala ustalić, którą z wersji Prawa budowlanego stosował przy rozstrzyganiu sprawy. Zaznaczyć przy tym wypadnie, że jego decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego, co narusza art. 107 §3 kpa.
Decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w sposób zastępczy, poprzez pozostawienie przesyłki w urzędzie pocztowym i zawiadomienie o tym skarżącego. Zgodnie z art. 44 kpa, który miał w tej kwestii zastosowanie tego rodzaju doręczenie uważa się za dokonane upływem ostatniego dnia siedmiodniowego terminu określanego w §1. Wobec faktu, iż awizowanie przesyłki, co wynika z adnotacji na kopercie, zostało dokonane w dniu 27 maja 2004r. termin ten upłynął z dniem 3 czerwca 2004 r. Od tej też daty płynął termin 14 dni do wniesienia od decyzji odwołania przewidziany art. 129 §2 kpa. Mimo to organ II instancji bez wyjaśnienia tych kwestii i intencji skarżącego, potraktował jego pismo skarżącego datowane na 21 maja 2004r. i z tą datą nadane do organu I instancji, które do organu tego wpłynęło 24 maja 2004r. (a więc jeszcze przed awizowaniem decyzji), jako odwołanie. Nosiło ono wprawdzie taką nazwę ale nie zawierało zarzutów pod adresem decyzji i jej nie wskazywało.
Jego treścią była natomiast informacja o przyczynach nieobecności w dniu [...] kwietnia 2004 i wniosek o nieuruchamianie warsztatu przez organ I instancji. Potraktowanie tego pisma bez bliższych wyjaśnień, jako odwołania było co najmniej przedwczesne i uchybiało art. 7 i 77 §1 kpa, w zw. z art. 129 kpa §2 kpa.
Wymienione wyżej uchybienia przepisom postępowania przesądziły o konieczności wyeliminowania decyzji organu obu instancji z obrotu prawnego.
W postępowaniu ponownym niezbędne będzie prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, zapewnienie im czynnego udziału w sprawie, ponowienie przeprowadzonych czynności dowodowych i dokonanie oceny, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy sporny warsztat naprawy sprzętu domowego może być użytkowany. Decyzje podjęte w sprawie winny odpowiadać wymogom prawa materialnego i procesowego, w tym także odnośnie ich uzasadnienia.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.