Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1117/20

Uzasadnienie

W dniu [...] czerwca 2019 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta S. oraz na tablicy informacyjnej Urzędu (okres publikacji [...] czerwca 2019 r. - [...] lipca 2019 r.), zostało opublikowane ogłoszenie na wolne stanowisko urzędnicze, tj. podinspektora ds. obsługi finansowej publicznych przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasto S. w Wydziale Oświaty, Nr [...].

W dniu 5 lipca 2019 r. upłynął termin do składania ofert przez kandydatów, którzy zgłosili się do naboru na ww. stanowisko. Pracownik Referatu Kadr i Szkolenia Urzędu Miasta S., dokonując wstępnej weryfikacji ofert pod względem spełnienia wymagań związanych ze stanowiskiem, mając na uwadze określone w ogłoszeniu o naborze wymagania niezbędne (konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku), tj.: obywatelstwo polskie, wykształcenie wyższe ekonomiczne, znajomość przepisów prawa w zakresie wskazanym w ogłoszeniu, znajomość obsługi komputera, posiadanie przez kandydata pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych, nieskazanie kandydata prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, posiadanie przez kandydata nieposzlakowanej opinii oraz wymagania dodatkowe (pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku), stwierdził, że w odpowiedzi na powyższe ogłoszenie wpłynęło 5 ofert. Jeden kandydat nie spełnił wymagań formalnych.

Do II etapu naboru - rozmowy kwalifikacyjnej, której termin wyznaczono na dzień [...] lipca 2019 r., zakwalifikowało się 4 kandydatów, w tym G. B..

Po przeprowadzonej rozmowie kwalifikacyjnej z kandydatami zakwalifikowanymi do II etapu postępowania Komisja, działając na podstawie § 3 pkt 4 i 5 Regulaminu pracy komisji ds. naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta S., stanowiącym załącznik nr [...] do zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2013 r. orzekła o nie wybraniu kandydata na ogłoszone stanowisko.

W uzasadnieniu o nierozstrzygnięciu naboru wskazano, że po przeprowadzonej rozmowie kwalifikacyjnej, żaden z kandydatów nie spełnił oczekiwań komisji.

Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządzono protokół, w którym między innymi podano, że spośród kandydatów nie wskazano żadnego. Zostały również sporządzone karta oceny, w których wpisywano przy poszczególnych kandydatach przyznane punkty. W zestawieniu zbiorczym kandydat nr 2 uzyskał 13 punktów, kandydat nr 3 uzyskał 8 punktów i kandydat nr 4 – G. B. uzyskał 9 punktów.

Informacja o wynikach naboru została umieszczona na stronie BIP Urzędu Miasta S. w dniu [...] lipca 2019 r.

Pismem dnia [...] sierpnia 2019 r. G. B., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w trakcie naboru wykazał się wystarczającą wiedzą z zakresu administracji publicznej, pozwalającą mu na uzyskanie zatrudnienia na stanowisku pracy, o które się ubiegał. Ponadto wskazał, że ukończone studia z zakresu administracji publicznej w Wyższej Szkole Administracji Publicznej i studia z zakresie rachunkowości na Uniwersytecie Szczecińskim są wystarczającą przesłanką do zatrudnienia go w administracji publicznej, mimo to tego zatrudnienia jak dotychczas nie uzyskał.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej.

Zdaniem organu, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), można mówić wówczas, gdy podjęta jest w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie nabór na wolne stanowisko urzędnicze nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Z tych samych względów nie ma charakteru innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, co winno przesądzić o odrzuceniu skargi.

Wnosząc o oddalenie skargi organ uznał, że procedura naboru na wolne stanowisko została przeprowadzona zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych, a także z wewnętrzną regulacją obowiązującą w Urzędzie Miasta S., tj. zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2013 r. Organ wyjaśnił nadto, że skarżący wraz z dokumentami złożonymi w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze złożył również kopię dokumentu potwierdzającego niepełnosprawność, co w myśl art. 13a ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1282) daje kandydatowi pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych, o ile znajduje się w gronie osób spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe.

W związku z powyższym, mając na uwadze dokumenty złożone przez G. B. w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze na stanowisko podinspektora ds. obsługi finansowej publicznych przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasto S. w Wydziale Oświaty, komisja ds. naboru na wolne stanowisko urzędnicze uznała, iż G. B. spełnia wymagania niezbędne, aby podjąć pracę na ww. stanowisku, nie spełnia jednak w największym stopniu wymagań dodatkowych pozwalających na optymalne wykonywanie zadań na ww. stanowisku, co oznacza, że nie jest kandydatem, o którym mowa w art. 13a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 857/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę G. B..

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej G. B., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1375/20, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przez to skarga G. B. jest dopuszczalna. Ma bowiem charakter władczy w tym sensie, że rozstrzyga o tym, który z kandydatów jest najlepszy w stawce ubiegających się o zatrudnienie. Dotyczy sprawy indywidualnej, gdyż określa konkretnych adresatów: "zwycięzcę" i w domyśle "przegranych" w danym postępowaniu konkursowym. Ma również charakter publicznoprawny, gdyż podejmowane jest w sprawie publicznej i przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

Ponadto, dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, bowiem określenie "zwycięzcy" w procedurze naboru daje podstawy, ale nie roszczenie do zawarcia z nim stosunku pracy i jednocześnie oznacza, że kolejny kandydat na liście naboru może być potencjalnie zatrudniony, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska (art. 15 ust. 3 u.p.s.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem informacja uprawnionego organu o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2020 r. skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej czynności oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej otrzymanej z urzędu.

Skarżący w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Pełnomocnik Prezydenta Miasta w piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zagadnienie dopuszczalności wnoszenia do sądów administracyjnych skarg w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze wzbudza wątpliwości, o czym świadczą m.in. orzeczenia tut. Sądu wydane w podobnych sprawach z udziałem skarżącego (np. postanowienia o sygn. akt: II SA/Sz 1019/19 z dnia 6 marca 2020 r.; II SA/Sz 1064/19 z dnia 29 stycznia 2020 r.; II SA/Sz 6/20 z dnia 27 stycznia 2020 r.; II SA/Sz 1071/19 z dnia 20 stycznia 2020 r.). Tym niemniej, w niniejszej sprawie kwestia ta została ostatecznie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1375/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i złożona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ww. ustawy, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta, z dnia [...] lipca 2019 r., w sprawie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze i postępowania poprzedzającego podjęcie tej czynności, celowym jest przypomnienie najistotniejszych zasad przeprowadzenia procedury naboru, które określają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), dalej określanej jako "ustawa". Zasady te zostały uregulowane w Rozdziale 2, zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Przepis ten stanowi realizację konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej, wynikającej z art. 60 Konstytucji RP i ma fundamentalne znaczenie dla całej procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Procedura ta przewiduje zarówno:

1. - wymagania dotyczące upowszechnienia informacji o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym sposób i zakres ogłoszenia o wolnym stanowisku urzędniczym (art. 11 ust. 3, art. 12 i art. 13 ustawy);
2. - reguły działania komisji przeprowadzającej nabór (art. 13a i art. 14 ustawy);
3. - niezbędny zakres i sposób upowszechnienia informacji o wyniku naboru (art. 15 ustawy). W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy wymaga, aby protokół zawierał:
4. 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki;
5. 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne;
6. 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;
7. 4) uzasadnienie dokonanego wyboru;
8. 5) skład komisji przeprowadzającej nabór.

Z kolei, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Według postanowień art. 15 ust. 2 ustawy, informacja, o której mowa w ust. 1 zawiera:

1. 1) nazwę i adres jednostki;
2. 2) określenie stanowiska;
3. 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego;
4. 4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko.

Analizując przedłożoną przez organ dokumentację, uprawnione jest stwierdzenie, że nie wszystkie wymogi stawiane przez przepisy ustawy o pracownikach samorządowych odnośnie procedury przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko podinspektora ds. obsługi finansowej publicznych przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasto S. w Wydziale Oświaty, zostały spełnione. Zakres dostrzeżonych przez Sąd uchybień nie pozwalał na uznanie, że nabór został przeprowadzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Skład orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje zaprezentowane we wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18, stanowisko odnoszące się do zasadniczych celów uregulowania przez prawodawcę zasad naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Przeprowadzenie naboru ma być otwarte, z poszanowaniem zasad konkurencyjności, zaś dokonanie wyboru ma być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji.

Zasada przejrzystości (transparentności) powinna być zapewniona poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, dzięki którym możliwe jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny kwalifikacji merytorycznych kandydatów na określone stanowisko, dokonanie trafnego wyboru kandydata najlepszego i uzasadnienie wyboru w sposób jasny, jawny, przejrzysty i zrozumiały na zewnątrz oraz umożliwiający kontrolę zastosowanej procedury. Realizacja zasady otwartości i transparentności służyć ma jednocześnie wsparciem dla zachowania bezstronności i obiektywizmu w całej procedurze konkursowej, w tym w ocenie kandydatów. Co warte jest również podkreślenia, konkurencyjność naboru wiąże się przy tym z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe.

W protokole, w ramach opisu metod i technik naboru wskazano bowiem, że: sprawdzono oferty pod względem spełnienia wymagań formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze; przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną, której celem było nawiązanie bezpośredniego kontaktu z kandydatem, weryfikacja informacji zawartych w aplikacji oraz ocena predyspozycji i umiejętności kandydata gwarantujących prawidłowe wykonywanie obowiązków i znajomości przepisów prawa, znajomości obsługi komputera i celów zawodowych kandydata, a także wskazano punktową skalę oceny kandydata, tj. od 0-10 pkt od każdego członka komisji.

Jednym z obowiązkowych elementów protokołu z przeprowadzonego naboru jest zamieszczenie uzasadnienia dokonanego wyboru (art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy). W uzasadnieniu naboru jednak wskazano tylko, że po przeprowadzonej rozmowie kwalifikacyjnej żaden z kandydatów nie spełnił oczekiwań komisji. Z treści protokołu wynika nadto, że po przeprowadzonej rozmowie żadnemu z kandydatów nie przyznano punktów. Natomiast skarżący, zgodnie z zestawieniem zbiorczym, otrzymał łącznie 9 punktów natomiast pozostali kandydaci otrzymali odpowiednio 13 i 8 punktów.

Zauważyć należy, że ani z karty oceny kandydatów, czy z zestawienia zbiorczego, ani też z protokołu nie wynika konkretnie, za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu w takiej wysokości i dlaczego skarżącemu nie przyznano punktów w maksymalnej wysokości. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia o nieprzyznaniu punktów i niedokonania wyboru wbrew regulacji określonej w art.14 ust. 2 pkt 4) cyt. ustawy w protokole z przeprowadzonego wyboru czyni ten protokół w zasadzie nieprzydatnym w kontekście celu jego sporządzenia oraz jakiejkolwiek możliwości weryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, jej obiektywizmu i transparentności procedury naboru.

Trudno przy tym znaleźć odpowiedź na pytanie, jakimi argumentami kierował się Prezydent Miasta, podejmując zaskarżoną czynność, skoro Komisja nie przedstawiła w protokole uzasadnienia podjętego stanowiska, którego wynikiem było stwierdzenie, że żaden z kandydatów nie spełnił oczekiwań komisji.

Kończąca procedurę naboru czynność polegająca na sporządzeniu przez Prezydenta Miasta informacji o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru, poza jednym zdaniem wskazującym, że na stanowisko nie wybrano kandydata, również nie zawiera wymaganego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy uzasadnienia nierozstrzygnięcia naboru. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia o nierozstrzygnięciu naboru uniemożliwia poznanie motywów, którymi organ kierował się podejmując takie stanowisko, co stoi w oczywistej sprzeczności także z zasadami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy i zasadą transparentności działania instytucji publicznych.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że objęta skargą czynność Prezydenta Miasta została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, w szczególności art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4, co uzasadniało stwierdzenie jej bezskuteczności, o czym orzeczono w pkt I wyroku na mocy art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Ponowne rozstrzygnięcie naboru na wolne stanowisko urzędnicze kończące zapoczątkowaną procedurę naboru, winno nastąpić z uwzględnieniem uwag płynących z niniejszego wyroku.