Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], nakazał L. J. rozbiórkę domku rekreacyjnego, znajdującego się przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu organ podał, że wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż przedmiotowy domek rekreacyjny wybudowany został w [...] r. oraz, że inwestycję zrealizowano bez pozwolenia właściwego organu.
W związku z tym w dniu [...]r. wydane zostało postanowienie, zmienione postanowieniem z dnia [...] r., nakładające na właściciela domku obowiązek przedłożenie, w terminie do dnia [...] r., określonych dokumentów mających na celu doprowadzenie do możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponieważ inwestor nie wypełnił w terminie nałożonych obowiązków, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazano rozbiórkę przedmiotowego domku rekreacyjnego.
L. J. odwołał się od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:
- - art. 8, art. 9, art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez pominięcie w decyzji uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości jej wydania,
- - art. 35 K.p.a. – poprzez nałożenie nierealnego do wykonania terminu realizacji zobowiązania, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozebranie obiektu,
- - art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez przyjęcie, iż wybudowany obiekt ma charakter obiektu budowlanego.
Na powyższych podstawach wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji L. J. oświadczył, iż użytkowana przez niego altanka o wymiarach 5,0 x 4,0 m i wys. ok. 3,8 m., o konstrukcji murowanej z betonu komórkowego gr. 12 cm, ocieplona styropianem gr. 5 cm, posadowiona na płycie betonowej gr. ok 18 cm została wybudowana w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz przedstawił umowę użytkowania terenu zawartą w dniu [...] r. z zarządem Klubu Ligi Morskiej i Rzecznej "Prawobrzeże".
W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził oględziny w wyniku, których stwierdził, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się murowany domek rekreacyjny, posadowiony na płycie betonowej, według oświadczenia inwestora wybudowany w [...] roku.
Po ustaleniu powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego domku rekreacyjnego oraz nałożył na L. J. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] r. nw. dokumentów:
- 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o posiadaniu przez projektanta uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności oraz jego przynależności do właściwej izby zawodowej - o ile zaświadczenie wymienione w pkt 1 stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- 3) oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wg wzoru z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r.).
Inwestor złożył w wyznaczonym terminie zaświadczenie Prezydenta Miasta, że teren położony przy ul.[...] w [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym od 31 grudnia 2003 r., znajduje się w granicach terenów elementarnych:
- - D.D.03.RE z ustaleniem funkcjonalnym: "Funkcja dominująca - rekreacja",
- - K.D.06.G z ustaleniem funkcjonalnym: "Rezerwacja terenu na cele ulicy",
- - D.D. 18.MJ z ustaleniem funkcjonalnym: "Funkcja dominująca - mieszkalnictwo".
Nadto przedstawił nie podpisany opis obiektu, zawierający dwa niezwymiarowane rzuty, zdjęcie obiektu oraz swoje oświadczenie, że Zarząd Klubu Ligi Morskiej i Rzecznej w roku 1999 użyczył mu bezterminowo terenu na postawienie altany i zagospodarowanie. L. J. oświadczył również, iż przedmiotowy obiekt ma wymiary w rzucie 5,15 x 3,65 m - nie przekracza powierzchni zabudowy 25 m2 oraz nie posiada urządzeń sanitarnych.
Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], organ powiatowy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia wstępnego, tj. wydania wyroku w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...[, zmienił termin wykonania obowiązku określonego postanowieniem z dnia [...] r., do dnia [...] r.
Pismem z dnia [...] r. Pan L. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zalegalizowanie altany w oparciu o dokumenty złożone w [...] r., nie przedstawił natomiast kompletu dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] r. Uznając, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Dalej organ odwoławczy podał, że w myśl przepisów art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które w tym przypadku nie mają zastosowania. Wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. Przepis art. 48 ust. 2 pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, po wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 i 3.
W myśl przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do argumentów skarżącego organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy domek letniskowy mieści się w kategorii obiektu budowlanego, określonej w przepisach art. 3 ustawy Prawo budowlane. Wobec nie przedstawienia przez inwestora w terminie kompletu dokumentów, wymienionych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., organ ten był zobowiązany wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. J. wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - obrazę przepisów postępowania, a to art. 8, 9 i 107 § 3 K.p.a. a także art. 35 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie zarzutów odwołania, nie ustosunkowanie się w żaden sposób do nich, a jedynie ogólne stwierdzenie, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, co miało istotny wpływ na wynik postępowania,
- - obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że wybudowany obiekt ma charakter obiektu budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - obrazę prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie rozstrzygnięcie możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, podczas gdy wzniesiony budynek spełnia wszystkie wymogi w nim określone.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w treści skargi L. J. należy wskazać na ogólne zasady postępowania administracyjnego, mające znaczenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Zasady te zawarte w części ogólnej K.p.a. mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach, w tym również w trybach nadzwyczajnych. Pomimo ogólnego sformułowania, nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nadał im znaczenie jurydyczne, a zatem wiążą wszystkie organy rozpatrujące sprawy administracyjne.
Pierwsza z tych zasad zawarta jest w art. 7 K.p.a. i stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych.
Przepis art. 7 K.p.a. pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45).
L. J. w treści skargi sformułował zarzut nie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania.
Wskazany zarzut należy uznać za słuszny, ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do tej kwestii w sposób ogólny. Natomiast skarżący sformułował szereg tez szczegółowych, do których organ nie odniósł się. Wskazując na treść art. 7 K.p.a. należy przy tej okazji podkreślić, że postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych jest oparte na zasadzie oficjalności i wszelkie zaniechania organu w tym zakresie należy traktować jako uchybienie procesowe (zob. wyrok NSA z dnia 26.10.1984 r. II SA1205/84, ONSA 1984/2/98).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim szczegółowo wyjaśnić kwestię czy przedmiotowy obiekt budowlany jest domkiem rekreacyjnym, czyli budynkiem trwale związanym z gruntem. Czy też, jak twierdzi skarżący, nie związaną z gruntem altaną. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że w zależności od dokonanych ustaleń można będzie stwierdzić, czy na jego wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Jakkolwiek w każdym przypadku przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, to jednak do usunięcia skutków poszczególnych samowoli przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują inną podstawę prawną.
Wadą zaskarżonej decyzji jest jej ogólnikowość, przytaczanie treści przepisów bez jednoczesnej analizy podstaw ich zastosowania. Konkretne, szczegółowe tezy skarżącego nie mogą być pomijane, winny podlegać analizie i organ stwierdzając czy są słuszne, czy też nie, powinien to w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnić. Nie można uznać za wystarczające stwierdzenie organu, że skarżący wybudował obiekt budowlany – zdefiniowany w przepisie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zarówno przepis art. 48, jak i art. 49b oraz 50, 51 ustawy Prawo budowlane odnoszą się do obiektów budowlanych, lecz znajdują zastosowanie w różnych stanach faktycznych. Dlatego tak istotne jest prawidłowe ustalenie tego stanu i szczegółowe wyjaśnienie zastosowanej w decyzji podstawy prawnej.
Inna zasada mająca istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie wyrażona jest w art. 8 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
W rozpoznawanej sprawie zasada ta została również naruszona. Przemawia za tym, nie tylko powierzchowność i unikanie szczegółowych wyjaśnień w sprawie, ale też istotne błędy proceduralne, które stanowiły podstawę uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2008 r. Rzeczonym postanowieniem organ powiatowy zmienił, na podstawie przepisu art. 77 § 2 K.p.a., swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 9 maja 2006 r. Tymczasem na podstawie przepisu art. 77 § 2 K.p.a. mogą być zmieniane wyłącznie wydawane w toku postępowania postanowienia dowodowe. Do takich postanowień niewątpliwie nie należ wydane na postawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienie nakładające na stronę określone obowiązki. Dlatego postanowienie z dnia 9 czerwca [...] r., jako naruszające prawo, należało uchylić.
Nadto organy naruszyły wskazaną powyżej zasadę nie ustosunkowując się do wniosku skarżącego z dnia [...] r. o rozstrzygnięcie sprawy na podstawie dokumentów złożonych w roku [...]. Jeżeli organy uznały, że wcześniej złożone przez skarżącego dokumenty nie odpowiadały tym jakie skarżący zobowiązany był złożyć, to powinny poinformować skarżącego o tym fakcie. Obowiązek taki wprost wynika z treści przepisu art. 9 K.p.a.
Mająca na uwadze powyższe uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.