Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n."), § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 21 maja 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Z. Nr [...] poz. [...]) oraz stosownie do art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: "k.p.a."), Burmistrza M. (zwany dalej: "organem I instancji") ustalił D. Z. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, położonej w M., nr [...] o powierzchni [...] ha.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek właściciela działki, ostateczną decyzją Burmistrza M. z dnia 21 grudnia 2020 r., zatwierdzony został podział geodezyjny nieruchomości położonej w M., tj. działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...].
W operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2020 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. M. stwierdzono, że działka nr [...] przed podziałem miała pow. [...] ha. Po podziale ww. działki zostały wydzielone następujące działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha, niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową, stanowiły teren zabudowy, położony przy drodze powiatowej relacji M.-S., w centrum wsi, w sąsiedztwie terenów jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej oraz usług, w odległości około 0,8 km od brzegu morskiego. W ocenie rzeczoznawcy, lokalizacja (szczegółowe położenie nieruchomej sąsiedztwo nieruchomości, zabudowy i dojazdu) jest przeciętna. Natomiast wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha została przeznaczona pod poszerzenie publicznej drogi gminnej.
Funkcja rozpatrywanej działki oraz cel wyceny zobligował rzeczoznawcę majątkowego do obliczenia wartości rynkowej na podstawie art. 152 u.g.n.
przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Organ I instancji wskazał, że operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wizji w terenie i zebranego materiału w sposób prawidłowy, zgodnie z prawem, przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe. Operat ten zawiera wymagane przepisami prawa niezbędne elementy, służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości. Jest zgodny ze standardami oraz nie zawiera żadnych niejasności, jest spójny, logiczny i konsekwentny. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej. Przyjęte przez rzeczoznawcę podejście porównawcze i metoda porównywania parami, mogły mieć zastosowanie i umożliwiały prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym.
W celu określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości znajdujące się w gminie M.. W operacie szacunkowym wartość nieruchomości po podziale została ustalona na kwotę [...]zł, natomiast przed podziałem na kwotę [...]zł. Cena 1 m2 wycenianej nieruchomości, przed podziałem określona została na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł, co mieści się w zakresie cen średnich rynku lokalnego. Organ uznał, że określona w operacie wartość gruntu prawidłowo uwzględnia przede wszystkim lokalizację, powierzchnię, dostęp do infrastruktury technicznej i przeznaczenie nieruchomości.
Jak stwierdził organ, zatwierdzenie podziału nieruchomości ww. decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r. spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł, co ustalono zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] marca 2020 r., sporządzonym na zlecenie Gminy M.. Rada Gminy M. uchwałą z dnia 21 maja 2004 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, określiła wartość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, z którego w wyniku podziału wydzielono drogi publiczne – na 30 % wzrostu wartości.
Wobec powyższego, organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, tj. 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2022 r. podnosząc, że opłata za podział działki nie powinna być nałożona i jest bezzasadna, ponieważ wartość nieruchomości po podziale działki nie wzrosła. Wobec tego strona uważa, że kwestionowana decyzja jest dla niej krzywdząca.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1, 1a, 1b u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej: "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji przytoczył ustalenia stanu faktycznego sprawy. W dniu 21 grudnia 2020 r. Burmistrz M. zatwierdził podział działki strony o nr [...] o pow. [...] ha, na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 14 stycznia 2021 r. W dniu [...] marca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym ustalił, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po podziale [...] zł, wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem [...] zł. W ocenie rzeczoznawcy, lokalizacja nieruchomości po podziale (szczegółowe położenie nieruchomości, sąsiedztwo nieruchomości, zabudowy i dojazdu) jest przeciętna. Działka nr [...] o pow. [...] została przeznaczona pod poszerzenie publicznej drogi gminnej.
Organ wskazał, jakie transakcje przyjęto do oszacowania wartości nieruchomości po podziale:
- 1. Transakcja z dnia [...].05.2019 r. (A.[...]) prawem własności do działki niezabudowanej nr [...] o pow. 1.000 m2, położonej na terenie gminy M., obr. ew. M., w pobliżu ul. [...], zawarta pomiędzy osobami fizycznymi za cenę [...] zł, co odpowiada cenie [...] zł/m2.
- 2. Transakcja z dnia [...].01.2019 r. (A. [...]) prawem własności do działki niezabudowanej nr [...] o pow. 1.013 m2, położonej na terenie gminy M., obr. ew. M., w pobliżu ul. [...], zawarta pomiędzy osobami fizycznymi za cenę [...] zł, co odpowiada cenie [...]/m2.
- 3. Transakcja z dnia [...].08.2018 r. (A. [...]) prawem własności do działki niezabudowanej nr [...] o pow. 959 m2, położonej na terenie gminy M., obr. ew. M. w pobliżu ul. [...], zawarta pomiędzy osobami fizycznymi za cenę [...] zł, co odpowiada cenie [...] zł/m2.
Do oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem przyjęto następujące transakcje:
- 1. Transakcja z dnia [...].05.2019 r. (A.[...]) prawem własności do działki niezabudowanej nr [...] o pow. 1.946m2, położonej na terenie gminy M., obr. ew. G., ul. [...], zawarta pomiędzy osobami fizycznymi za cenę [...] zł, co odpowiada cenie [...]/m2.
- 2. Transakcja z dnia [...].02.2018 r. (A.[...]) prawem własności do działki niezabudowanej nr [...] o pow. 2.139 m2, położonej na terenie jednostki ew. gminy M., obr. ew. S., przy gruntowej drodze dojazdowej do ul. [...], zawarta pomiędzy osobami fizycznymi za cenę [...] zł. co odpowiada cenie [...] zł/m2.
- 3. Transakcja z dnia [...].01.2020 r. (A.[...]) prawem własności do działki niezabudowanej nr [...] o pow. 3149 m2 położonej w gminie M., obr. ew. G., ul. [...], zawarta pomiędzy osobami fizycznymi, za cenę [...] zł, co odpowiada cenie [...]/m2.
Dalej organ II instancji zauważył, iż w ww. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że dokonany podział geodezyjny spowodował wzrost wartości całej nieruchomości. Wydzielone działki mają dostęp do układu komunikacyjnego miejscowości. Działki mogą być wydzielone jako odrębne nieruchomości i zbyte oddzielnie. Wyliczone wartości rynkowe szacowanych nieruchomości są najbardziej prawdopodobnymi cenami możliwymi do uzyskania w obrocie cywilnoprawnym na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych na terenie gminy.
Według organu II instancji, rzeczoznawca w operacie szacunkowym obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej ww. nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę podejście i metoda (podejście porównawcze - metoda porównywania parami), mogą mieć zastosowanie i umożliwiają prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym. Wybór podejścia i metody zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje rzeczoznawca.
Badając operat pod kątem wymagań z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r."), organ II instancji stwierdził, że operat zawiera wszystkie niezbędne informacje. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonany z uwzględnieniem rodzaju położenia nieruchomości, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej oraz kształtujących się cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny. Operat opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a wartości nieruchomości w nim określone są realne i prawidłowo obliczone, odpowiadające cechom wycenianej nieruchomości. Operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które rzeczoznawca wziął do porównania.
Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką weryfikację dokonanych obliczeń. Rzeczoznawca przedstawił procentowe wagi cech, które zarówno przed i po podziale mieszczą się w tym samym zakresie. Operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy zastosowane w operacie przez biegłego są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na rynku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości, co przekłada się na wartość w postaci ceny (wartości jednostkowej) możliwej do uzyskania na rynku sprzedaży nieruchomości.
Organ II instancji zwrócił szczególną uwagę na zawarte w tabelach obliczenia oraz dokonał weryfikacji ich kwot, w związku z czym stwierdził, że operat nie zawiera błędów matematycznych, jak również metodologicznych, czy pisarskich; jest jasny, czytelny i zrozumiały. Tym samym operat ten ma wartość dowodową i stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W kwestii dat istotnych dla sporządzenia operatu, organ II instancji wskazał, że chodzi o stan nieruchomości przed podziałem, za który przyjmuje się dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ceny transakcji zostały przyjęte z przedziału od 2015 r. do 2020 r., co wyjaśnił rzeczoznawca.
Zdaniem organu II instancji, wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem jej podziału.
Organ II instancji wskazał, że ocenił operat szacunkowy z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. i wskazał następnie przyjęte kryteria do tej oceny. Podkreślił, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Koniecznym jest odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości po podziale, strona mogła skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n.
Skoro tego strona nie uczyniła, brak jest dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem wskutek czego wielkość nowo powstałych działek, pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Chodzi przy tym o potencjalną sprzedaż działek a nie rzeczywistą wolę właścicieli nieruchomości w tym zakresie.
Organ II instancji wskazał, że rzeczywisty sposób wykorzystywania przez stronę nieruchomości, nie ma znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości. Stosownie do powołanego już wyżej art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności m. in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Dopiero zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.).
Nadto organ II instancji podkreślał, iż w odwołaniu oraz w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zgłoszono żadnych wniosków dowodowych, mogących podważać dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, to w konsekwencji formalne naruszenie przez organ pierwszej instancji treści art. 10 § 1 k.p.a. nie pozwalało na wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Na zakończenie organ II instancji podniósł, iż w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie bada kwestii zobowiązania Gminy do wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela działki, jeżeli do tej pory nie doszło do rozliczenia z tytułu gruntów pod drogi publiczne. W tym przedmiocie strona może zainicjować inne postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., a ponadto w rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału.
D. Z. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia 30 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu skargi wnosząca ją argumentowała, że w oparciu o treść decyzji "nie doliczyła się wzrostu wartości" nieruchomości. Zauważyła, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rzeczoznawca opisał wartość działki przed podziałem na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł. Logiczne jest dla skarżącej, że jeżeli coś się zmniejszyło to na pewno jest mniej warte.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z dnia 2 marca 2023 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podniosła, ponadto, że niesłusznie naliczono jej opłatę adiacencką, bowiem przy podziale działki bez poinformowania zabrano część gruntu na rzecz Gminy dla planowanej ulicy. Skarżąca podniosła, że z tytułu zabrania gruntu pod drogę nie otrzymała żadnej zapłaty. Nie dostrzega więc żadnego wzrostu nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
W myśl art. 119 pkt 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę na zgodny wniosek stron postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola sprawy sprawowana wg ww. kryteriów nie wykazała zasadności wniesionej skargi.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji ustalającej skarżącej opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w Mielenku nr [...] o powierzchni [...] ha, spowodowanego podziałem jej na działki o numerach [...], [...] i [...].
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).
Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust 1b u.g.n.).
Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:
- - dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela;
- - ustalenie opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna;
- - wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału;
- - obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek strony skarżącej, na podstawie decyzji Burmistrza M. z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 stycznia 2021 r., a więc do dnia wszczęcia postępowania (art.98a ust1) przez organ I instancji do dnia 26 kwietnia 2022 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie upłynął okres 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto nie ulega wątpliwości, że w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy M. z dnia 21 maja 2004 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.
W świetle zarzutów skargi kwestią sporną pozostaje natomiast zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem skarżąca twierdzi, że wartość nieruchomości po podziale nie wzrosła. Ponadto skarżąca uważa, że organ nie uwzględnił przeznaczenia działki nr [...] pod poszerzenie drogi publicznej, a przy tym skarżąca nie otrzymała od Gminy z tego tytułu zapłaty.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku dokonanego podziału, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości. Innymi słowy, podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2007 r., I OSK 729/06).
Jak wynika z treści przywołanego powyżej art. 98a ust. 1 u.g.n., przepis art. 146 ust. 1a tej ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje więc po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Operat szacunkowy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi główny dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, przedstawiając wartość tej nieruchomości przed jej podziałem i po podziale.
W kontrolowanej sprawie administracyjnej na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia [...] marca 2020 r., w którym ustalił, że wartość nieruchomości skarżącej spowodowana jej podziałem wzrosła o [...] zł.
Sąd zauważa, że dowód z operatu szacunkowego z jednej strony podlega ocenie organu administracji publicznej, tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), lecz z drugiej strony merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Jeżeli w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm. – zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r.), to organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por.: wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13).
Innymi słowy, operat taki w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ramach swych uprawnień organ może jedynie ocenić, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Operat ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 ww. rozporządzenia.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] marca 2020 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. M. odpowiada regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami.
Podkreślić należy, że wybór metody, podejścia i techniki szacowania nieruchomości należy wyłącznie do rzeczoznawcy. Z operatu wynika, że rzeczoznawca przeanalizował transakcje kupna-sprzedaży działek o podobnym charakterze i wielkościach, znajdujące się w obrocie w latach 2015-2020 w obrębie gminy M.. W procesie szacowania rzeczoznawca poddał analizie bazę danych o cenach i uwzględnił cechy nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego, poprzez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych, na podstawie badań - obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości.
Wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem określona została w oparciu o nieruchomości porównawcze o zbliżonych powierzchniach do powierzchni nieruchomości dzielonej, a po podziale w oparciu o nieruchomości porównawcze o zbliżonych powierzchniach do powierzchni działek nowopowstałych, co zdaniem Sądu było uzasadnione przyjętą metodą wyceny nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości przed i po podziale nastąpiło bowiem podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody porównania parami, których zasady stosowania szczegółowo wyjaśnił biegły w operacie (str. 7 i następne). Przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości przed i po podziale największy wpływ wywierają takie cechy, jak: lokalizacja (szczegółowe położenie nieruchomości, sąsiedztwo zabudowy, dojazdu), powierzchnia nieruchomości (ekonomiczną), funkcja działki, dojazd do nieruchomości, dostępność do infrastruktury, a także wpływ miała data transakcji.
Wartość rynkową określono zgodnie z art. 150 ust. 2 i art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n, zgodnie z którym, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że biegły rzetelnie i jasno przedstawił w operacie cały proces wyceny ww. nieruchomości, a wybór konkretnej metody został właściwie uzasadniony.
Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i naprowadzonych przez nią dowodów (np. w postaci negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu – powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie miały wątpliwości do prawidłowości przedłożonego operatu. Jeśli takie wątpliwości miała strona skarżąca, to mogła także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Tego strona skarżąca nie uczyniła, ani nie przedłożyła też własnej, aktualnej kontrwyceny, która określiłaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu.
Za niezasadną Sąd uznaje argumentację skargi, o tym, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości strony skarżącej spowodowanej podziałem. W ocenie Sądu, wartość rynkowa gruntu została prawidłowo ustalona przez biegłego, który w operacie z dnia [...] marca 2020 r. jednoznacznie stwierdził, że wartość nieruchomości po podziale wyniosła [...] zł, zaś przed podziałem wartość nieruchomości wynosiła [...] zł. Dokument ten przy ustalaniu opłaty adiacenckiej traktowany jest jako dowód i podlega badaniu przez sąd pod względem formalnym. Przedstawione przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenie, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale [...] zł, należy traktować jako oczywistą omyłkę, która pozostaje bez wpływu na prawidłowe ustalenie organu, że wzrost wartości nieruchomości skarżącej rzeczywiście wystąpił.
Nie można również uznać za zasadny zarzut skarżącej o pominięciu w kontrolowanej sprawie przez organy okoliczności wydzielenia nowo powstałej działki nr [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem na rzecz Gminy M. na poszerzenie publicznej drogi gminnej. Sąd zauważa, że biegły w operacie z dnia [...] marca 2020 r. nie pominął okoliczności pomniejszenia nieruchomości i zaznaczył, że podstawą prawną wyceny był m.in. art. 98a ust. 3 u.g.n. Zgodnie ze wskazanym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.
Sąd podkreśla przy tym, ze zasadność wydzielenia działki gruntu nr [...] w decyzji podziałowej z dnia 21 grudnia 2020 r. jak i kwestia należnej skarżącej rekompensaty z ww. tytułu, wykracza poza ramy kontrolowanej sprawy, której przedmiot dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej.
Skoro zatem wskutek dokonanego podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości w zakresie wskazanym w operacie, to organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawki określonej w powołanej wyżej uchwale.
Samo natomiast subiektywne przekonanie skarżącej, że naliczona opłata jest krzywdząca, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wyliczenia tej opłaty. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem nieruchomości, jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności. Podkreślenia przy tym wymaga, że wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą.
Podsumowując, zdaniem Sądu, postępowanie przeprowadzone przez organy orzekające w kontrolowanej sprawie spełnia wszystkie warunki prawidłowego postępowania w rozumieniu powołanych powyżej przepisów, jak również nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość zastosowania prawa materialnego przez organy obu instancji.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.